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網(wǎng)曝公積金制度有頑疾 相關(guān)部門或許將要廢除 - 住房公積金
2017-05-12 08:00:01
無憂保
【導(dǎo)讀】:最近有消息稱，有關(guān)部門正試圖將住房公積金管理中心轉(zhuǎn)變?yōu)樽》勘Ｕ香y行，改變公積金淪為雞肋的尷尬現(xiàn)狀。公積金制度究竟有哪些頑疾？改革的方向是修改規(guī)則完善制度，還是徹底取消或并入住房保障銀行？目前的公積金制度又該如何與住房保障銀行順利對(duì)接呢？ 隨
最近有消息稱，有關(guān)部門正試圖將住房公積金管理中心轉(zhuǎn)變?yōu)樽》勘Ｕ香y行，改變公積金淪為雞肋的尷尬現(xiàn)狀。公積金制度究竟有哪些頑疾？改革的方向是修改規(guī)則完善制度，還是徹底取消或并入住房保障銀行？目前的公積金制度又該如何與住房保障銀行順利對(duì)接呢？
隨著全國(guó)“兩會(huì)”的開幕，各項(xiàng)重大民生議題集中進(jìn)入了人們的視野。而經(jīng)歷了去年房?jī)r(jià)的再度上漲，對(duì)于公積金制度早已成為雞肋的詬病再次引發(fā)探討。
全國(guó)政協(xié)委員、住建部專家委員會(huì)住房組成員張泓銘在接受媒體采訪時(shí)表示，面對(duì)公積金制度目前所面臨的困境，中央相關(guān)部門正試圖用全國(guó)性的公積金調(diào)度中心發(fā)起設(shè)立住房保障銀行。而他本人也曾在2012年提案組建中國(guó)住房保障銀行。事實(shí)上，早在2月中旬就有媒體報(bào)道，住建部擬在修改《住房公積金管理?xiàng)l例》的基礎(chǔ)上，采取適當(dāng)方式將住房公積金制度轉(zhuǎn)向建立政策性金融機(jī)構(gòu)，將住房公積金管理中心升級(jí)為住房保障銀行。同時(shí)還有消息稱，早在2007年就已從政策性銀行轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)銀行的國(guó)開行，目前正面臨利率市場(chǎng)化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，因此有意通過參與籌建住房保障銀行的機(jī)會(huì)，曲線回歸政策性銀行。
公積金制度究竟有哪些頑疾？改革的方向是修改規(guī)則完善制度，還是徹底取消或并入住房保障銀行呢？目前的公積金制度又該如何與住房保障銀行順利對(duì)接呢？
公積金一宗罪：先天畸形
要了解現(xiàn)行公積金制度為何要改革，就必須搞清楚中國(guó)公積金制度的先天缺陷。
著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家華生指出，中國(guó)公積金制度其實(shí)是上世紀(jì)90年代后期，我國(guó)住房體制改革時(shí)的過渡性產(chǎn)物。即在取消福利分房制度時(shí)，為了減輕改革壓力、緩解原本屬于住房分配福利制度下的職工群眾的抵觸情緒而采取的一種過渡性、補(bǔ)償性福利政策，正是由于其創(chuàng)立之初的安慰屬性強(qiáng)于住房保障屬性，導(dǎo)致這種借鑒自新加坡的公積金制度一進(jìn)入中國(guó)就走了樣。
20世紀(jì)50年代建立的新加坡公積金制度是一種政府強(qiáng)制雇主和雇員共同供款的、為居民提供綜合保障的個(gè)人儲(chǔ)蓄制度，政府只承擔(dān)讓利、讓稅的義務(wù)。
然而華生表示，新加坡的公積金制度之所以能采取強(qiáng)制繳存，是因?yàn)槠涔e金是集養(yǎng)老、醫(yī)療、住房和投資多種功能于一體，具有強(qiáng)烈的社會(huì)保障性質(zhì)，因?yàn)槊總€(gè)人都有養(yǎng)老、醫(yī)療保障的剛性需求。然而中國(guó)在設(shè)立勞動(dòng)和社會(huì)保障制度之初，只將“五險(xiǎn)”(養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)(放心保))確定為強(qiáng)制繳存，“一金”(住房公積金)則是用人單位和勞動(dòng)者之間商定繳存，不屬于強(qiáng)制繳存范疇。這就為后來的公積金弊端埋下了禍根，在強(qiáng)制繳存、擴(kuò)大繳存面等關(guān)鍵問題上的爭(zhēng)議也使得《住房公積金管理?xiàng)l例》的修訂在2011年和2012年兩次難產(chǎn)。
公積金二宗罪：劫貧濟(jì)富
正是由于先天畸形，導(dǎo)致了現(xiàn)行公積金制度的第二宗罪：劫貧濟(jì)富。
由于新加坡是一個(gè)城市國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡，居民收入差異小，在住房公積金制度上采取強(qiáng)制儲(chǔ)蓄也不會(huì)出現(xiàn)“窮人補(bǔ)貼富人”的情況。可是中國(guó)卻恰恰相反，過去30年跨越式的改革和發(fā)展使得城鄉(xiāng)間、地區(qū)間、各階層間的居民收入差距都很大，購(gòu)房需求多樣。在強(qiáng)制繳存的規(guī)定下，結(jié)果導(dǎo)致低收入者雖然繳納了公積金，卻因?yàn)闆]有購(gòu)房能力，實(shí)際上承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)后卻無法享受到制度優(yōu)惠。
更嚴(yán)重的不公在于，由于公積金制度并非在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一強(qiáng)制推行，導(dǎo)致不同地區(qū)、不同所有制的企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位繳納公積金的積極性和金額大不相同。住建部?jī)?nèi)部調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截至2011年，全國(guó)住房公積金的繳存人數(shù)是9100余萬人，其中政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的公積金繳存人數(shù)為6100多萬人。調(diào)查還顯示，住房公積金繳存雖然已覆蓋了約78%的城鎮(zhèn)職工，但在對(duì)非公有制企業(yè)住房公積金繳存情況的調(diào)查中，非公有制企業(yè)職工繳存住房公積金的比例不足20%，這意味著約80%的非公有制企業(yè)職工，未享有住房公積金保障。
一邊是大量民企職工無法納入公積金保障體系，或雖納入體系卻按照最低法定標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)；另一邊卻是大量國(guó)有企業(yè)尤其是壟斷行業(yè)的國(guó)企以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員在以最高標(biāo)準(zhǔn)給職工繳納公積金后，還繳納了金額更高的補(bǔ)充公積金，從而出現(xiàn)了這種怪現(xiàn)象：兩個(gè)基本工資相同的員工，一邊是民企員工每月繳納的公積金只有區(qū)區(qū)幾百元，對(duì)緩解期購(gòu)房壓力的作用是杯水車薪；另一邊是國(guó)企員工每月公積金和補(bǔ)充公積金繳納數(shù)千元，每月房貸基本可以靠公積金抵充，還款壓力不大。更有甚者，大量的低收入人群繳納了公積金后仍無力購(gòu)房，反而讓高收入購(gòu)房者享受了公積金貸款的低息優(yōu)惠。
由此可見，由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制性，公積金制度在一定程度上已淪為國(guó)家財(cái)政對(duì)公職人員以及壟斷國(guó)企對(duì)職工發(fā)放工資外福利的工具，公積金制度設(shè)立時(shí)的全民普惠初衷幾乎消失殆盡。而這種借助公積金制度的變相福利發(fā)放，客觀上又變成了體制內(nèi)高收入階層避稅的工具，從而進(jìn)一步拉大了貧富差距，引發(fā)社會(huì)階層情緒對(duì)立。
公積金三宗罪：監(jiān)管困難
先天畸形所引發(fā)的第二個(gè)問題是公積金管理的混亂和保值、增值的困難。
根據(jù)1999年頒布、2002年修訂的《住房公積金管理?xiàng)l例》，職工個(gè)人和其單位繳納的公積金“屬于職工個(gè)人所有”。但是現(xiàn)行公積金管理上，是“房委會(huì)決策、公積金管理中心運(yùn)作、銀行專戶存儲(chǔ)、財(cái)政監(jiān)督”，形式上似乎很完美，但公積金的真正所有者始終被置于無建言權(quán)、無監(jiān)督權(quán)的位置。
華生表示，決策者“房委會(huì)”成員多為政府官員，負(fù)責(zé)具體運(yùn)作的公積金管理中心多是具有實(shí)權(quán)的市房改辦、財(cái)政局、建委的隸屬機(jī)構(gòu)，或是與地方房改辦一套班子、兩塊招牌，這令公積金很容易被特權(quán)者擠占、挪用。例如，2005年湖南衡陽2.53億元住房公積金被挪用，2008年廣東湛江4.6億元公積金被挪用炒股，等等。
另外，由于近幾年政府在保障房建設(shè)資金上的捉襟見肘，很多地方政府都將手伸向了當(dāng)?shù)氐淖》抗e金，直接使用資金用以進(jìn)行保障房建設(shè)。這種做法也說不通，因?yàn)椤稐l例》明確規(guī)定公積金屬于職工個(gè)人所有，其性質(zhì)更接近于由政府專門機(jī)構(gòu)保管并運(yùn)作的個(gè)人定向存款，政府無權(quán)挪用，哪怕是挪用做保障房建設(shè)也是違規(guī)。除非在征得公積金所有人同意后，將建成的保障房分配給繳存人，但這樣又會(huì)面臨僧多粥少的難題，所以保障房資金缺口本就不應(yīng)該動(dòng)公積金的腦筋，而應(yīng)該通過政府財(cái)政撥款或其他途徑籌集。
另一個(gè)棘手問題是：公積金管理中心自身的定位模糊也令其很難擔(dān)負(fù)起公積金的保值、增值重任。
著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬光遠(yuǎn)近日撰文指出，按照《條例》，住房公積金管理中心在整個(gè)公積金制度體系中處于核心地位，負(fù)責(zé)住房公積金的歸集、使用和管理，獨(dú)自承擔(dān)住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)，但它其實(shí)是個(gè)“三無單位”：無資本金、無風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力、不是獨(dú)立的金融機(jī)構(gòu)，根本不具備承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和民事責(zé)任的能力。這使住房公積金管理中心成為一個(gè)制度設(shè)計(jì)上最忌諱出現(xiàn)的機(jī)構(gòu)：權(quán)很大，運(yùn)作龐大的資金；但責(zé)很小，其本身的資產(chǎn)根本不足以承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)。“就制度的合理性而言，我們找不到住房公積金管理中心存在的理由和價(jià)值。”馬光遠(yuǎn)表示。
目前我國(guó)公積金繳存余額已突破2萬億元人民幣，是中國(guó)最大的公共基金，但僅可以通過發(fā)放住房公積金個(gè)人住房貸款、國(guó)債投資、銀行存款三種方式實(shí)現(xiàn)增值收益，而這三種途徑都很難跑贏通脹，更不可能追上過去10年如脫韁野馬一般飛奔的房?jī)r(jià)漲幅。而現(xiàn)實(shí)中，由于用途受限、提取困難等因素制約，全國(guó)約有5600億元的住房公積金處于不斷貶值的“沉睡”狀態(tài)。
公積金四宗罪：淪為雞肋
現(xiàn)行公積金制度的先天畸形還在于設(shè)立制度時(shí)完全沒有以發(fā)展眼光看待房地產(chǎn)市場(chǎng)。
時(shí)至今日，公積金淪為雞肋，最大的原因在于房?jī)r(jià)的漲幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了公積金的積攢速度，出現(xiàn)了“取出來不夠租房，存起來不夠買房”的尷尬境遇。正由于這種面對(duì)房?jī)r(jià)時(shí)的無力感，市場(chǎng)上才出現(xiàn)了花樣百出的非法套取，出現(xiàn)了部分地方政府允許提取公積金“治病”卻又引發(fā)“拆東墻補(bǔ)西墻”質(zhì)疑的爭(zhēng)論。而用公積金支付租房的想法卻只是“看起來很美”，且不說很多房東不愿提供租房完稅發(fā)票，很多地方為了便于管理，杜絕漏洞，更是對(duì)用公積金租房設(shè)置了諸多限制，甚至直接規(guī)定租房不能提取公積金……
公積金與住房保障銀行難并存
正是由于公積金制度有那么多問題，因此中央才會(huì)醞釀成立獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的、具有政策性銀行屬性的住房保障銀行來完成政府對(duì)民眾住房保障的金融扶持責(zé)任。但在談到住房保障銀行的設(shè)立對(duì)住房公積金及管理機(jī)構(gòu)的命運(yùn)時(shí)，全國(guó)政協(xié)委員張泓銘指出，住房公積金的歷史命運(yùn)由住房任務(wù)決定。至少在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)要存在，兩者并非替代關(guān)系，因此住建部的住房公積金監(jiān)管司也要存在。
可我們不禁要問：這種既不公平又無效率的公積金制度，難道不是取消更好嗎？一來減輕財(cái)政和企業(yè)壓力，這部分收入也可以直接體現(xiàn)在員工工資上，增加可支配收入；二來也可以徹底斬?cái)噙@一壟斷國(guó)企和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的隱藏福利，與當(dāng)前反腐節(jié)奏合拍。假如公積金管理中心和住房保障銀行兩者并行，同時(shí)承擔(dān)住房保障工作，那購(gòu)房者到底應(yīng)該向誰申請(qǐng)政策性住房貸款？政府又要如何平衡兩者的關(guān)系？如果不把公積金并入住房保障銀行，后者的資金來源如何解決？莫非要購(gòu)房人繳兩份公積金，申請(qǐng)兩份公積金貸款不成？也只有將公積金制度徹底轉(zhuǎn)變?yōu)樽》勘Ｕ香y行，才能根本解決強(qiáng)制繳納卻覆蓋不均導(dǎo)致劫貧濟(jì)富的先天頑疾，才能根本解決監(jiān)管不善、責(zé)權(quán)不明、投資受限的制度弊端，才能根本改變用公積金建保障房的不合理局面，因?yàn)閾碛辛霜?dú)立法人地位、資本金和吸收存款的能力后，住房保障銀行在發(fā)放政策性個(gè)人住房貸款的同時(shí)，完全可以用吸納的存款發(fā)放保障性住房的建設(shè)貸款。
兩種路徑可選擇
從國(guó)際上看，我們所說的“住房保障銀行”早有標(biāo)準(zhǔn)叫法，即“住房信貸銀行”，是很多國(guó)家普遍采用的一種用來為居民購(gòu)房提供補(bǔ)貼和低息貸款的政策性銀行。美國(guó)稱為聯(lián)邦住房信貸銀行體系，日本叫住宅金融公庫(kù)，德國(guó)稱住房互助儲(chǔ)蓄銀行，英國(guó)則是住房協(xié)會(huì)。本質(zhì)上都是一個(gè)獨(dú)立的公司制法人，以股東出資形成公司法人的財(cái)產(chǎn)，并以此為基礎(chǔ)承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，這樣就能靈活從事投融資活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)保值、增值。
更重要的是，這種制度并非強(qiáng)制性，而是自愿參與的互助性住房保障制度。對(duì)于有意愿將來通過政府扶持買房的人可以繳費(fèi)，對(duì)于沒有買房意愿或買房能力的人，也不用被強(qiáng)制繳費(fèi)，從而保障了自由選擇權(quán)。對(duì)銀行來說，由于它為政府政策目標(biāo)服務(wù)，因此享受到了政府的多種優(yōu)惠，從而得以正常運(yùn)作下去。
馬光遠(yuǎn)認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型，可以考慮兩個(gè)路徑：一是通過改造住房公積金管理中心，將住房公積金管理中心從財(cái)政部門獨(dú)立出來，將其轉(zhuǎn)型成住房銀行，按照政策性銀行的模式納入金融機(jī)構(gòu)的主流監(jiān)管體系，不再受財(cái)政部門和建設(shè)部門的行政領(lǐng)導(dǎo)，而是成為獨(dú)立的資金運(yùn)作機(jī)構(gòu)，具體投資模式無需另行設(shè)計(jì)，按照基金的模式進(jìn)行即可，原先的公積金賬戶自動(dòng)轉(zhuǎn)入住房保障銀行。二是廢除目前的公積金管理制度，另起爐灶建立獨(dú)立的住房保障銀行
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