0571-22931819
標(biāo)簽： 公積金
住房公積金在住房保障中的地位與作用探討
2017-06-18 08:00:02
無憂保
溫家寶總理在第十一屆全國人大一次會議所做的《政府工作報告》中強(qiáng)調(diào)：要抓緊建立住房保障體系，要堅定不移地推進(jìn)住房改革和建設(shè)，讓人民群眾安居樂業(yè)。今年一要健全廉租住房制度，加快經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)和管理，積極解決城市低收入群眾住房困難；二要增加中低價位、中小套型普通商品住房供應(yīng)，通過多種途徑幫助中等收入家庭解決住房問題；三要綜合運(yùn)用稅收、信貸、土地等手段，完善住房公積金制度，增加住房有效供給，防止房價過快上漲。這是黨和政府把住房公積金（以下簡稱“公積金”）作為住房保障體系重要組成部分的進(jìn)一步表述，明確了公積金在住房保障體系中的重要地位和作用。 一、制度的建立與發(fā)展 （一）制度建立 公積金是國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團(tuán)體（以下稱“單位”）及其在職職工繳存的長期住房儲金，也就是人們常說的“在職職工繳存，單位等額補(bǔ)貼，均歸個人所有”的“住房工資”，其實(shí)質(zhì)是勞動報酬的一部分，是歸屬職工個人所有、用于解決職工住房問題的專項(xiàng)資金。公積金具有保障性、強(qiáng)制性、長期性、穩(wěn)定性、工資性、互助性等特點(diǎn)。 公積金制度是國家在實(shí)施住房制度改革的過程中建立的。最初，并不叫公積金，國發(fā)〈1988〉11號文稱之為住房券。1991年2月，上海市借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)建立了公積金制度；1991年11月，國辦發(fā)(1991)73號文件指出：“公積金是建立住房基金的有效方式，各地區(qū)要緊密聯(lián)系各地區(qū)的特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)能力，正確引導(dǎo)，逐步推行”；1994年，《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》要求“全面推行住房公積金制度”；國務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人在關(guān)于該《決定》的說明中明確指出“住房公積金是類似職工工資、屬于個人所有并具有社會保障性質(zhì)的資金”；當(dāng)年，財政部、國務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組、中國人民銀行聯(lián)合頒發(fā)了《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》；1996年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于加強(qiáng)住房公積金管理意見的通知》；1999年，國務(wù)院頒布了《住房公積金管理?xiàng)l例》（以下簡稱“條例”）;2002年，國務(wù)院頒布了國務(wù)院關(guān)于修改《住房公積金管理?xiàng)l例》的決定,同時，印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)住房公積金管理的通知》;2005年，建設(shè)部、財政部、中國人民銀行印發(fā)了《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》，等等。上述公積金法規(guī)規(guī)章和政策基本形成并逐步完善了我國公積金制度。 （二）迅速發(fā)展。 公積金制度從其建立之日起，就以其優(yōu)越的政策設(shè)計而為廣大群眾所接受和支持：其優(yōu)越性體現(xiàn)在：職工繳存、單位補(bǔ)貼、個人所有、政府免稅；住房取用、職工互助、低息貸款；依法繼承、退休返還、防老養(yǎng)老等。從公積金政策設(shè)計可以看出，公積金從一開始就具有住房保障的性質(zhì)和作用。我國實(shí)施公積金制度十多年來，其住房保障作用主要經(jīng)歷了二個發(fā)展階段： 1、支持住房建設(shè)階段。（1991—1998） 在實(shí)行房改以前，我國各城市普遍面臨住房供應(yīng)不足、建房資金短缺、供需矛盾突出、群眾住房十分緊張的狀況。鑒于此，黨和國家堅決實(shí)行住房制度改革。而公積金制度就是房改的主要措施之一。公積金制度是通過建立起國家、單位、個人三者共同、合理負(fù)擔(dān)的機(jī)制，解決住房建設(shè)資金嚴(yán)重不足的問題，為大量籌集住房建設(shè)資金，加快住房建設(shè)速度，擴(kuò)大住房建設(shè)規(guī)模起到了重要作用。1992年3月，國務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組、財政部、建設(shè)部聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于住房資金的籌集、使用和管理的規(guī)定》，該規(guī)定指出“住房資金是指國家、企業(yè)、行政事業(yè)單位和個人按規(guī)定建立的城市住房基金、企業(yè)（單位）住房基金和個人住房基金”，其第三條規(guī)定的個人住房基金的來源為“建立住房公積金制度籌集的資金”；其第四條規(guī)定住房基金“用于新建、改建和購買住房”、“用于發(fā)放住房專項(xiàng)貸款”等；1994年7月，《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》規(guī)定“所有行政和企事業(yè)單位及其職工均應(yīng)按照‘個人存儲、單位資助、統(tǒng)一管理、專項(xiàng)使用’的原則交納住房公積金”，“用于購、建、大修住房”；1994年11月，《財政部、國務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組、中國人民銀行關(guān)于〈建立住房公積金制度的暫行規(guī)定〉》明確規(guī)定了“住房公積金的使用范圍和順序：職工購買、建造自住住房抵押貸款；城市經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)貸款；單位購買、建設(shè)住房抵押貸款”等；1995年2月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組國家安居工程實(shí)施方案》規(guī)定“實(shí)施國家安居工程……，城市配套資金可從城市住房基金、單位住房基金、住房公積金、售房預(yù)收款和其他房改資金中籌集”；1996年8月，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于加強(qiáng)住房公積金管理意見的通知》規(guī)定“住房公積金定向用于：（一）職工購買、建造、大修理自住住房抵押貸款；（二）城市經(jīng)濟(jì)適用住房包括安居工程住房建設(shè)貸款；單位購買、建造職工住房專項(xiàng)貸款”等.按照上述政策規(guī)定，各地結(jié)合自身特點(diǎn)，充分利用公積金等房改資金興起了轟轟烈烈的建房熱潮。各地把“滾雪球”式歸集而成的公積金向單位的職工住房建設(shè)、安居工程和經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)、解危、解困工程建設(shè)等解決群眾住房困難、改善群眾住房條件的各類住房建設(shè)工程發(fā)放大量公積金貸款，解決和改善了一大批群眾的住房問題和住房條件。與此同時，公積金大大增強(qiáng)了職工購買自住住房的能力，各地廣大職工用自己的積蓄加上提取個人賬戶的公積金余額，通過參加房改購買了單位分配的住房即房改房，使這部分老職工實(shí)現(xiàn)了“居者有其屋”?？梢哉f，這是我國開展的最初也是大見成效的住房保障。 2、支持住房消費(fèi)階段（1999年以來） 1999年4月，為適應(yīng)停止住房實(shí)物分配、實(shí)行住房分配貨幣化的變化，國務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定，取消公積金住房建設(shè)貸款，把公積金向住房消費(fèi)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，大力支持個人住房消費(fèi)貸款和提取使用。一是公積金的長期積累已逐漸成為職工家庭直接的住房購買力；二是向職工發(fā)放住房公積金個人住房貸款，極大地提高了職工家庭的住房消費(fèi)能力和資金融通能力。三是職工將來繼續(xù)繳存的公積金可以納入到還貸機(jī)制中去，從而減輕貸款負(fù)擔(dān)，提高長期支付能力等。公積金個人貸款不僅因?yàn)槠湔咝岳实膬?yōu)勢成為職工家庭購房貸款首選，還帶動了商業(yè)銀行住房貸款的迅速發(fā)展，為我國住房制度從實(shí)物分配轉(zhuǎn)變到貨幣分配,從而由個人面向市場自行解決住房問題奠定了堅實(shí)基礎(chǔ)。 通過公積金支持改善住房條件的受益群體眾多。截至2007年末，我國已有350多個設(shè)區(qū)城市建立了公積金制度；實(shí)際繳存人數(shù)6916.87萬人。全國累計有1億多職工成為公積金制度的參與者，累計歸集公積金16230.30億元，累計為830.04萬戶職工家庭發(fā)放公積金個人住房貸款8565.90億元；累計有近5000萬職工提取公積金6625.19億元；加上1999年前發(fā)放的安居工程、經(jīng)濟(jì)適用住房、“解危、解困”等住房建設(shè)貸款1500億元，惠及城鎮(zhèn)人口1.5億多人。 二、在住房保障中的地位和作用 實(shí)踐證明，公積金促進(jìn)了住房制度改革，加快了城鎮(zhèn)住房建設(shè)，改變了住房消費(fèi)觀念，增強(qiáng)了個人住房消費(fèi)能力，由此可知公積金在住房保障中處于核心地位，發(fā)揮了支撐作用。 1.促進(jìn)了住房貨幣分配。作為房改的重要配套政策之一，公積金在停止住房實(shí)物分配、實(shí)施住房分配貨幣化方面發(fā)揮了重要作用。住房從實(shí)物分配轉(zhuǎn)向貨幣分配的主要形式就是住房補(bǔ)貼和公積金，但由于住房補(bǔ)貼缺乏法定強(qiáng)制性而進(jìn)展緩慢。目前，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和效益較好的大型企業(yè)落實(shí)了住房補(bǔ)貼政策，中西部地區(qū)及大多數(shù)企事業(yè)單位的住房補(bǔ)貼處于停滯狀態(tài)。而公積金由于具有法定強(qiáng)制征繳的基本特征，積累逐年大幅提高，在相關(guān)政策支持下發(fā)展勢頭強(qiáng)勁，對解決和改善廣大職工住房問題和住房條件已經(jīng)發(fā)揮并且正在繼續(xù)發(fā)揮越來越重要的作用。 2.增強(qiáng)了個人購房能力。公積金制度建立已近二十年，該項(xiàng)制度以職工繳存、單位補(bǔ)貼、政府免稅、購房提取、貸款低息等優(yōu)越的政策設(shè)計，引導(dǎo)和激發(fā)了廣大職工的參與熱情，通過按月繳存和逐年積累，大大增強(qiáng)了職工家庭、特別是中低收入家庭的購房支付能力，推動廣大職工依靠自身的力量和政策優(yōu)勢面向市場解決住房問題，減輕了政府和單位在住房方面的壓力。公積金也因此成為政策規(guī)定的以貨幣形式向勞動者提供的最基本的住房保障。公積金個人住房貸款的政策性利率，則進(jìn)一步支持和提高了中低收入家庭解決住房困難，改善住房條件的能力。因此，近年來廣大群眾的住房購買力普遍提高。 3.完善了住房信貸機(jī)制。1992年，上海市發(fā)放了第一筆公積金個人住房貸款，從此，個人住房消費(fèi)信貸蓬勃興起。在公積金個人住房貸款政策帶動下，商業(yè)銀行個人住房信貸業(yè)務(wù)發(fā)展迅速，并很快成為支持個人住房消費(fèi)的重要力量，成為銀行最優(yōu)良的貸款品種之一，引導(dǎo)和帶動了商業(yè)性住房金融發(fā)展。商業(yè)性信用貸款與公積金政策性貸款一樣，成為了轉(zhuǎn)變職工住房消費(fèi)觀念、支持個人住房消費(fèi)的重要政策工具。 4.充實(shí)了住房建設(shè)資金。公積金建立之初，正是我國住房缺口較大、住房矛盾突出、住房建設(shè)資金短缺的時期。公積金不靠財政一分錢投入，迅速積累起龐大的資金規(guī)模，各地以公積金貸款為契機(jī)，籌資建設(shè)了大量經(jīng)濟(jì)適用房、安居工程房、解危解困房和集資、合作建房，廣大職工的住房難問題得以有效緩解，住房條件得以迅速改善。城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積從1991年的14.2平方米，提高到2006年的27平方米。同時，公積金的增值收益逐步成為廉租住房的主要資金來源，彌補(bǔ)了財政投入的空白，目前，累計已投入廉租住房建設(shè)補(bǔ)充資金79億元，為建立住房保障體系、解決最低收入家庭的住房問題發(fā)揮了關(guān)鍵作用。 三、存在的不足與問題 雖然公積金在加快住房建設(shè)、解決住房問題、改善住房條件、支持住房保障等方面發(fā)揮了重要作用，但還存在以下不足和問題，亟待研究解決。 1．覆蓋面不大。據(jù)《2005年中國勞動統(tǒng)計年鑒》，2005年全國參加養(yǎng)老保險的人數(shù)為17487萬人，其中，離退休職工為4367萬人，在職職工為15716萬人。但是，到2007年底，全國繳存公積金的職工人數(shù)為7187.91人，僅占2005年在職職工人數(shù)的45.7%，覆蓋面不到二分之一。如果按全社會就業(yè)人口計算，比例更低，覆蓋面僅在35％左右。從分布看，中西部地區(qū)比東部地區(qū)覆蓋面小，小城市比大城市覆蓋面??；從繳存看，壟斷行業(yè)比其他行業(yè)好，垂直單位比地方單位好黨政機(jī)關(guān)比企事業(yè)單位好，公有制單位比非公單位號等。 2、使用率較低。截至2007年末，全國公積金使用率為74.58%。由于城鎮(zhèn)職工收入差距較大等原因，導(dǎo)致公積金使用效率不高，地區(qū)間差異較大。比如:2007年公積金個人貸款, 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)為1398.74億元,中、西部地區(qū)合計為802.84億元，只占東部地區(qū)的57%。另外，由于公積金貸款的手續(xù)、程序復(fù)雜，門檻較高，缺乏宣傳，服務(wù)意識不強(qiáng)，開發(fā)商、商業(yè)銀行在經(jīng)濟(jì)利益趨動下，對利用公積金積極性不高。 3、繳存差別大。 4.防范機(jī)制差。公積金是一種互助性儲金，是繳存人的長期積累資金，如果出現(xiàn)欠債不還，貸款風(fēng)險就會轉(zhuǎn)嫁到繳存人身上。在公積金制度設(shè)計上，缺乏政策性貸款風(fēng)險的防范措施和保障機(jī)制，在公積金制度的法律責(zé)任部分，更缺乏對惡意騙貸、欠貸、久拖不還等違法行為的強(qiáng)制規(guī)定。 5.保障能力弱。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的快速發(fā)展，各地區(qū)房地產(chǎn)市場化程度提高較快，房價上漲較快。但是，由于職工收入增幅不大，使伴隨職工收入提高而增加的公積金的增長緩慢，公積金繳存沒有建立與地區(qū)房價水平、與群眾住房消費(fèi)資金需求相匹配的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，導(dǎo)致公積金的住房保障度相對下降。 四、強(qiáng)化其住房保障作用的建議 我國已初步建立以公積金、住房補(bǔ)貼、廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房為主體的住房保障體系，其中，公積金的惠及面最大。實(shí)踐證明：公積金是中低收入家庭通過市場化途徑解決住房問題、改善住房條件的長期、穩(wěn)定、可靠的資金來源。在職職工可以通過公積金的繳存、提取、低貸、減稅等優(yōu)惠政策，極大地提高個人住房支付能力。因此，要進(jìn)一步充分發(fā)揮其在住房保障中的支撐作用。 1、加強(qiáng)宣傳。各地區(qū)要加大公積金宣傳力度，采取多種宣傳形式，深入宣傳公積金制度的重大意義、公積金的重要作用和“低存低貸”的政策優(yōu)勢，公積金繳存單位、繳存人的權(quán)利和義務(wù)，全面介紹公積金個人住房貸款有關(guān)政策和辦理程序，努力使公積金制度真正深入人心，家喻戶曉，著力培養(yǎng)公積金繳存人的維權(quán)意識，提高職工的繳存積極性，引導(dǎo)職工利用公積金貸款購房，改善居住條件。 2、增加覆蓋。增強(qiáng)公積金繳存的強(qiáng)制性，依法擴(kuò)大公積金制度覆蓋面。堅決貫徹落實(shí)《條例》規(guī)定，切實(shí)維護(hù)職工的合法權(quán)益，使每一個城鎮(zhèn)就業(yè)者都能享受公積金制度的優(yōu)惠。按照《條例》和相關(guān)政策規(guī)定，把公積金制度擴(kuò)大到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、各非公企業(yè)和所有非公單位，確保應(yīng)建盡建、應(yīng)繳盡繳。對于有些地方歷年因財政困難拖欠的公積金，要采取措施逐步補(bǔ)齊。個體從業(yè)人員可以直接繳存公積金，達(dá)到一定金額及年限后，可以申請公積金貸款。另外，對于進(jìn)城務(wù)工人員，也應(yīng)隨著相應(yīng)配套制度的完善，從試點(diǎn)起步，逐步納入公積金體制中，支持這部分人群的住房消費(fèi)能力。 3、規(guī)范歸集。為避免出現(xiàn)借公積金之名實(shí)行逃稅的行為發(fā)生，要對公積金繳存實(shí)行嚴(yán)格上限封頂政策，有效控高保低，特別是要避免壟斷行業(yè)利用公積金進(jìn)行避稅。繳存基數(shù)要嚴(yán)格執(zhí)行不高于當(dāng)?shù)卦O(shè)區(qū)城市統(tǒng)計部門公布的上一年度職工月平均工資的3倍；繳存比例在執(zhí)行不得低于5%，也不得高于12%這一上下限規(guī)定時，要避免大幅度的靈活性和隨意性，盡量縮小公積金苦樂不均現(xiàn)象。而對低收入家庭，包括進(jìn)城務(wù)工人員，規(guī)定最低繳存額，確保并支持低收入家庭逐漸積累公積金。 4、擴(kuò)大使用。公積金應(yīng)向具有支付能力的中低收入家庭傾斜。公積金除繼續(xù)保證購房、建房、個人住房貸款等用途外，應(yīng)支持繳存人的租房、裝修和更新改造支出。一是對于低收入家庭，如果租房支出超過家庭可支配收入的30％～40％，則可申請公積金領(lǐng)取，用于年度租房補(bǔ)助，解決低收入家庭只存不貸、使用效率不高的問題，以體現(xiàn)對這部分群體的公平性。二是鑒于住房維修基金已基本解決了城市住房的大修、維修問題，所以，應(yīng)允許繳存人申請?zhí)崛」e金用于自有住房的裝修和更新改造。 5、靈活信貸。公積金應(yīng)惠及所有繳存人，因此，應(yīng)實(shí)施多種向中低收入職工家庭傾斜的貸款政策。一是擴(kuò)大與商業(yè)貸款利率差距，真正體現(xiàn)政策性住房金融的作用。低存或平存低貸、較大幅度降低公積金貸款利率，拉大與商業(yè)銀行利率差距，充分體現(xiàn)政策性住房金融對廣大中低收入家庭的支持力度。二是要根據(jù)房價變化和個人負(fù)擔(dān)能力情況，及時下調(diào)首付款比例和提高最高貸款額度，切實(shí)發(fā)揮公積金的住房保障作用。三是公積金中心應(yīng)堅持“不以贏利為目的”的單位性質(zhì)，逐步扭轉(zhuǎn)定依靠存款差和存貸差維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)的狀況，減少增值壓力與風(fēng)險，讓利于民，保證公積金取之于民用之于民，以緩解房價上漲與中低收入家庭支付能力拉大的社會矛盾。 6、加強(qiáng)監(jiān)管。要切實(shí)加強(qiáng)公積金監(jiān)管，保證公積金的安全性，讓繳存人放心。一是管委會名單應(yīng)該要向社會公布、接受社會監(jiān)督；公積金流向要及時向管委會和財政部門匯報；公積金安全出現(xiàn)問題，管委會成員要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。二是統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管，特別是動態(tài)監(jiān)管，要建立同級財政與上級主管部門的聯(lián)網(wǎng)動態(tài)監(jiān)管體制，隨時把握歸集和使用情況。三是建立嚴(yán)格的信息披露制度，提高公積金管理的透明度，定期向社會公布公積金的利息收支、投資收益的分配、保值增值情況及其重大事項(xiàng)，接受社會監(jiān)督等。(作者：湖北省老河口市住房公積金管理處 何敏先)
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