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　　北京11月22日消息 據(jù)《央廣財(cái)經(jīng)評(píng)論》報(bào)道，財(cái)政部日前就地方債發(fā)文，數(shù)據(jù)顯示，截至到2015年末，我國(guó)地方政府債務(wù)16萬(wàn)億元，如果以債務(wù)率衡量地方政府債務(wù)水平，2015年地方政府債務(wù)率為89.2%，低于國(guó)際通行的警戒標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)地方政府不承擔(dān)地方國(guó)企債務(wù)償還責(zé)任。

　　在回顧問(wèn)題時(shí)，財(cái)政部說(shuō)當(dāng)前地方政府債務(wù)領(lǐng)域也存在一些新的問(wèn)題，主要是局部地區(qū)償債能力有所弱化、個(gè)別地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)超過(guò)了警戒線、違法違規(guī)融資擔(dān)?，F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生、一些政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目存在不規(guī)范現(xiàn)象等。

　　財(cái)政部的表態(tài)和提供的數(shù)據(jù)表明，第一，誰(shuí)發(fā)債誰(shuí)償還，不存在誰(shuí)來(lái)兜底的可能，想都不要想。第二，我國(guó)地方債的債務(wù)率遠(yuǎn)低于國(guó)際通行水平，風(fēng)險(xiǎn)是可控的。第三，整體中小部分有風(fēng)險(xiǎn)苗頭，需要扼殺在初始階段。

　　可以預(yù)見(jiàn)的是，無(wú)論地方政府還是地方城投公司或者地方國(guó)企未來(lái)再發(fā)債，將會(huì)更加謹(jǐn)慎、更加務(wù)實(shí)。尤其是地方國(guó)企的債務(wù)都將走市場(chǎng)化的手段加以解決，“誰(shuí)哭的聲音大就會(huì)有奶吃”的局面一去不復(fù)返。同時(shí)這也預(yù)示著，為了解決重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等大型項(xiàng)目的資金問(wèn)題，地方政府將會(huì)謹(jǐn)慎發(fā)債而更多采用PPP模式，也就是政府和社會(huì)資本合作的模式，這也就會(huì)倒逼地方政府拿出真真正正的好項(xiàng)目投放到市場(chǎng)中來(lái)。

　　從目前的進(jìn)度看，PPP項(xiàng)目發(fā)展還不是太快，也有民企感嘆，現(xiàn)在對(duì)PPP感興趣的資金很多，但好的項(xiàng)目不多。在政策越來(lái)越緊、發(fā)債越趨謹(jǐn)慎的前提下，依靠基建投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的慣性將會(huì)倒逼地方政府拿出更多可以產(chǎn)生“真金白銀”的好項(xiàng)目，PPP模式未來(lái)也將會(huì)發(fā)生本來(lái)就具有的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)并擔(dān)起社會(huì)責(zé)任。

　　地方債風(fēng)險(xiǎn)管控趨緊，PPP模式將成為“香餑餑”。關(guān)于此話題，財(cái)政部?jī)?nèi)部控制委員會(huì)委員、瑞華會(huì)計(jì)師事務(wù)所管理合伙人張連起做出了點(diǎn)評(píng)。

　　張連起：地方債存在的問(wèn)題，一是行政干預(yù)較多，難以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化定價(jià)。由于地方債的信用、等級(jí)和流動(dòng)性一般要低于國(guó)債，因此市場(chǎng)普遍認(rèn)為地方債利率應(yīng)該比國(guó)債高一些，但目前地方債利率普遍與國(guó)債利率接近或持平，主要原因是發(fā)債的地方政府往往以財(cái)政存款、投資項(xiàng)目等作為交換條件，影響債券投標(biāo)銀行的報(bào)價(jià)，甚至直接指定投資者在每一個(gè)價(jià)位的投標(biāo)量，以達(dá)到降低利率發(fā)行希望的目的。地方政府債券利率并非真正由市場(chǎng)供求關(guān)系決定造成了利率扭曲。

　　二是信息披露不夠全面、及時(shí)，信用評(píng)級(jí)制度不健全。財(cái)政部對(duì)信用披露和信用評(píng)級(jí)都有詳細(xì)的規(guī)定，但一些地方政府遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到要求，地方債券風(fēng)險(xiǎn)難以與各省的財(cái)政實(shí)力、債務(wù)狀況直接掛鉤，已發(fā)行的地方政府債評(píng)級(jí)均為3A級(jí)，沒(méi)有差異，信用評(píng)級(jí)的調(diào)整滯后于市場(chǎng)現(xiàn)實(shí)，投資者無(wú)法通過(guò)信息披露和信用評(píng)級(jí)做出投資決策，也是今年以來(lái)地方置換債券發(fā)行進(jìn)展不暢的主要原因。

　　三是投資主體單一，市場(chǎng)前景堪憂。由于地方債不是真正的市場(chǎng)化定價(jià)，利率偏低對(duì)于投資者的吸引力明顯不足。目前，地方債投資以當(dāng)?shù)氐纳虡I(yè)銀行為主，一般與當(dāng)?shù)卣休^大的利益關(guān)系，其他投資者如社?；?、住房公積金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、保險(xiǎn)公司和個(gè)人投資者等普遍處于觀望狀態(tài)，投資意愿不強(qiáng)。

　　四是重復(fù)設(shè)置審批事項(xiàng)，加劇市場(chǎng)分割。我國(guó)證券發(fā)行制度改革的總體方向是從行政審批制轉(zhuǎn)向注冊(cè)制，銀行間債券市場(chǎng)發(fā)行已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了注冊(cè)制，但是地方債發(fā)行仍然實(shí)行審批制?，F(xiàn)有的銀行間債券市場(chǎng)和交易所債券市場(chǎng)對(duì)債券的發(fā)行、信息披露、評(píng)級(jí)、交易等都有一套很成熟的管理辦法，銀行間市場(chǎng)交易商、協(xié)會(huì)已經(jīng)發(fā)揮了“自律、組織”的作用。但有關(guān)部門(mén)針對(duì)地方債又制定了一套發(fā)行、信用評(píng)級(jí)管理辦法，此規(guī)定與現(xiàn)行的債券市場(chǎng)管理辦法存在一些沖突，造成新的市場(chǎng)分割，影響了地方債市場(chǎng)的發(fā)育。

　　從世界上一些主要經(jīng)濟(jì)體，如美國(guó)，在建設(shè)供水、供電、排污道路、港口等具有一定收益的基礎(chǔ)項(xiàng)目時(shí)，為了吸引社會(huì)資本參與，廣泛采用PPP，也就是公私合營(yíng)的模式，這就意味著從政府依賴模式向PPP的轉(zhuǎn)變。我國(guó)推進(jìn)PPP項(xiàng)目也需要在項(xiàng)目公開(kāi)透明、合同履約、組織管理模式、定價(jià)機(jī)制及合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等方面，出臺(tái)更有針對(duì)性的措施，建議政府各相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)合作，進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)、轉(zhuǎn)變職能，從公共產(chǎn)品服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者和質(zhì)量監(jiān)督者，為此提出如下政策建議。

　　一是擴(kuò)大PPP模式運(yùn)用領(lǐng)域。今年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在能源、交通運(yùn)輸、水力、環(huán)境保護(hù)等16個(gè)公共領(lǐng)域引入PPP模式，建議擴(kuò)大PPP模式的運(yùn)用領(lǐng)域，將營(yíng)利性項(xiàng)目與政府公共投資項(xiàng)目都涵蓋在內(nèi)，通過(guò)不同的制度設(shè)計(jì)予以實(shí)施，營(yíng)利性項(xiàng)目通過(guò)自身現(xiàn)金流滿足投資匯報(bào)，非營(yíng)利性項(xiàng)目通過(guò)政府提供的專項(xiàng)資金補(bǔ)貼、稅收返還等覆蓋成本。

　　二是改革基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施的組織模式。我國(guó)很多地方的基礎(chǔ)設(shè)施、項(xiàng)目建設(shè)仍由地方政府派出工程建設(shè)指揮部，由政府官員統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，其中存在三個(gè)主要問(wèn)題。首先，指揮部不是正規(guī)注冊(cè)的法人實(shí)體，缺乏明確的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，擁有投資建設(shè)管理權(quán)，卻不承擔(dān)決策風(fēng)險(xiǎn)。其次，指揮部代表政府，過(guò)于強(qiáng)調(diào)行政管理與指揮職能，欠缺各投資主體間的平等協(xié)調(diào)、監(jiān)督職能。最后，指揮部是一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，隨著項(xiàng)目建設(shè)結(jié)束而解散，工程質(zhì)量無(wú)法追溯，管理成本無(wú)賬可查，并造成項(xiàng)目建設(shè)期與運(yùn)營(yíng)期的脫節(jié)。工程建設(shè)指揮部的管理模式是造成很多項(xiàng)目預(yù)算超概算、決算超預(yù)算、管理水平不高、財(cái)政壓力大的主要原因之一。建議今后在PPP項(xiàng)目中，不再設(shè)立各類工程建設(shè)指揮部，而是正式注冊(cè)成立一個(gè)非營(yíng)利性的SPV，在PPP項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的全周期內(nèi)，通過(guò)協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)制保障各投資主體、政府各相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)合作，把項(xiàng)目建設(shè)預(yù)算控制在合理的范圍內(nèi)。政府要進(jìn)一步轉(zhuǎn)換職能，從公共產(chǎn)品服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者和質(zhì)量監(jiān)督者。

　　三是推動(dòng)PPP項(xiàng)目公開(kāi)透明。我國(guó)采用PPP模式，吸收社會(huì)資本時(shí)，尚未嚴(yán)格按照公開(kāi)招標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)方式，導(dǎo)致目前社會(huì)投資多為國(guó)有企業(yè)，民間資本難以介入。建議強(qiáng)化基于互聯(lián)網(wǎng)的政府公開(kāi)招標(biāo)，確保競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮作用，通過(guò)選擇合適的人做合適的事，保證政府、社會(huì)資本大眾利益的最大化。

　　四是加強(qiáng)PPP模式合同履約管理。在我國(guó)PPP項(xiàng)目中，政府往往利用管理優(yōu)勢(shì)，善用行政權(quán)利進(jìn)行干預(yù)與修改，往往容易使社會(huì)資本利益受挫，這也是民間資本觀望、疑慮的原因。建議由政府職能部門(mén)和司法部門(mén)共同組成聯(lián)合監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)PPP合同簽訂、執(zhí)行、監(jiān)督管理與違約責(zé)任的司法追究，確保政府與社會(huì)資本處于契約同等地位，行為受法律嚴(yán)格約束。如需要修改合約內(nèi)容，必須經(jīng)過(guò)協(xié)商、仲裁、訴訟等方式，達(dá)成一致意見(jiàn)后方可進(jìn)行。這樣才能減少社會(huì)資本的后顧之憂。

　　五是提高選擇PPP項(xiàng)目的專業(yè)水平。PPP項(xiàng)目的形式靈活多樣，而且有一定的門(mén)檻，美國(guó)遵循物有所值原則，在選擇項(xiàng)目時(shí)要依賴一批高度市場(chǎng)化的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估、分析。建議我國(guó)在推進(jìn)PPP模式時(shí)重點(diǎn)選擇收益穩(wěn)定、投資規(guī)模較大、合同期限較長(zhǎng)、技術(shù)較為成熟的項(xiàng)目作為試點(diǎn)，防止一哄而上，充分發(fā)揮規(guī)劃財(cái)務(wù)技術(shù)等市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)的作用，全面評(píng)估、慎重選擇。PPP是政府資本和社會(huì)資本的一場(chǎng)“婚姻”，而不是“戀愛(ài)”，因此，在全面推進(jìn)PPP項(xiàng)目中，政府要做好能做的事，讓民間資本、社會(huì)資本發(fā)揮更大的作用。

全國(guó)十三五規(guī)劃明確全民參保計(jì)劃，將在2020年前基本實(shí)現(xiàn)。全民參保是政策指向也是新的市場(chǎng)空間，無(wú)憂保堅(jiān)定信念承擔(dān)起企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，努力做國(guó)家全民參保計(jì)劃的踐行者。