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中共湖南省委常委、省紀委書記 許云昭（中國共產(chǎn)黨新聞）

　　近年來，一些地方、部門和國有企事業(yè)單位中以集體形式謀取私利的問題和案件時有發(fā)生，人們斥之為“集體腐敗”。“集體腐敗”在性質(zhì)和后果上都要比個體腐敗更為嚴重和惡劣，必須引起我們的高度重視和警覺，采取有力措施加以預(yù)防和治理，決不能讓腐敗借“集體”之名大行其道，甚至發(fā)展為有組織的犯罪。

　　“集體腐敗”的表現(xiàn)

　　說到“集體腐敗”，人們首先想到的是一些機關(guān)、部門、企事業(yè)單位違規(guī)謀取集體福利的行為。比如，違規(guī)發(fā)放獎金、補貼、實物、購物卡；違規(guī)為干部職工建房或者以高價購買商品房再低價出售給個人；為干部職工超標準交納各種公積金、保險金；免費或低價向干部職工提供乘車、用電、用水、通訊等服務(wù)；以學(xué)習(xí)考察之名輪流組織干部職工公費旅游；超編制超標準配置公務(wù)用車、公車私用；擅自為管理人員確定高額年薪，等等。這類行為大多屬于違規(guī)違紀，但在部門和單位內(nèi)部卻是公開或半公開的，得到干部職工的支持，大多經(jīng)過集體決策，而且分配比較平均，決策者通常并不比其他干部職工得到更大份額，有的單位的領(lǐng)導(dǎo)班子還可能是迫于“關(guān)心干部職工”的壓力而作出這方面決策。但我們不能低估這類以“福利”名義進行的集體謀利行為的危害性。因為這類行為不僅直接擾亂收入分配秩序，造成部門、行業(yè)收入差距過大，嚴重損害社會公平，而且往往與執(zhí)法和管理中的利益驅(qū)動、“三亂”、截留收入、轉(zhuǎn)移和套取資金、“小金庫”等違規(guī)違紀行為緊密聯(lián)系在一起，甚至以后者為前提。同時，在為大家謀福利的名義下，可能誘發(fā)、隱藏少數(shù)人更嚴重的違法犯罪行為。應(yīng)該說，這類不規(guī)范的福利行為以及相關(guān)的違規(guī)違紀行為，不是今天才有的，而是這些年來我們一直在進行治理的問題，我們既要看到取得的成效，又要看到問題還遠沒有從根本上解決，社會上對此仍然詬病很多。

　　除這些打著福利旗號的大集體謀私行為外，還有一些性質(zhì)更為惡劣的“集體腐敗”問題需要引起我們加倍警覺。一是集體貪污。有的利用管理國家專項資金和項目的權(quán)力，從中套取資金加以私分；有的利用執(zhí)收執(zhí)罰的權(quán)力，截留轉(zhuǎn)移應(yīng)當(dāng)上繳的資金予以私分；有的企事業(yè)單位采取收入不入賬等方式私分國家集體資金資產(chǎn)。比如，套取私分農(nóng)、林、水等項目和其他補貼資金，轉(zhuǎn)移私分社保資金、截留稅費收入等案件近年頻頻見諸報端，有易發(fā)多發(fā)的趨勢。二是集體索賄受賄。即一些掌握重要審批、執(zhí)法權(quán)或招標采購等實權(quán)的單位和機構(gòu)利用職權(quán)以贊助、回扣等形式接受或索要管理對象或相關(guān)單位、個人財物，作為“小金庫”經(jīng)費或私分給個人。比如，一些項目主管單位利用掌管項目的便利，通過項目經(jīng)費分成或按一定比例返還等方式謀取非法利益；一些地方的車管、城管、海關(guān)等執(zhí)法部門和工程、藥品及農(nóng)機等政府補貼商品招標采購機構(gòu)也曝出集體索賄、受賄案件，有的甚至長期存在這類問題。三是集體行賄。即在逢年過節(jié)、爭資跑項以及一些特定事項的申報中以集體名義向國家機關(guān)、國有企事業(yè)單位等工作人員贈送禮品禮金，以聯(lián)絡(luò)感情之名行行賄之實。這種現(xiàn)象在一些基層單位尤其突出，有的甚至向銀行或其他單位借錢行賄。當(dāng)前還有一類問題也非常突出，就是一些地方黨委、政府從狹隘的地方利益出發(fā)，通過集體決策甚至是人大決議的形式，“變通”執(zhí)行黨和國家政策法規(guī)，特別是宏觀調(diào)控的有關(guān)政策。比如，違規(guī)減免稅費、征用土地、進人，擅自決定不執(zhí)行或放寬執(zhí)行國家有關(guān)環(huán)境保護的政策，等等。這種行為的主要決策者和參與者雖然不直接得利，但嚴重破壞了政策的嚴肅性，損害了黨和政府威信，應(yīng)該作為“集體腐敗”的一種特殊形態(tài)來看待。

　　梳理剖析各地查辦的“集體腐敗”案件，“集體腐敗”作為一種需要多人共同參與和配合實施的有組織行為，多發(fā)生在下述領(lǐng)域和部位。一是掌握重要審批權(quán)和執(zhí)法權(quán)的部門和單位。二是相對獨立的執(zhí)收執(zhí)罰機構(gòu)，特別是采用票據(jù)進行現(xiàn)場執(zhí)收執(zhí)罰的機構(gòu)。三是專項資金、基金管理部門和重要項目實施機構(gòu)。四是相對封閉的行業(yè)、單位。五是“一把手”腐敗的單位?！凹w腐敗”如果沒有領(lǐng)導(dǎo)的支持和參與是很難形成的，在一個發(fā)生“集體腐敗”的單位中，單位的領(lǐng)導(dǎo)者一般也是“集體腐敗”的組織領(lǐng)導(dǎo)者。六是直接負責(zé)統(tǒng)計、填報、分配、落實各種補貼、補償資金或?qū)嵤╉椖康幕鶎訂挝?。七是財?wù)關(guān)系比較復(fù)雜的事業(yè)單位。如一些既有財政撥款，又有經(jīng)營收入的單位。對“集體腐敗”易發(fā)多發(fā)的領(lǐng)域和部位進行梳理分類，找出帶規(guī)律性的東西，對于我們科學(xué)評估和有效防控“集體腐敗”風(fēng)險，是很有意義的。

　　“集體腐敗”的成因

　　正常情況下，“集體腐敗”作為一種需要多人共同配合完成的腐敗類型，其實施的難度和敗露的風(fēng)險都比個體腐敗要大?！凹w腐敗”在一些領(lǐng)域和部位的易發(fā)多發(fā)，除那些導(dǎo)致腐敗滋生的一般性原因外，還需要某些特定的土壤和“催化劑”。

　　部門、行業(yè)、單位收入差距過大，使“集體腐敗”具備某種“群眾基礎(chǔ)”。長期以來，由于工資外收入不規(guī)范、不透明，不同部門、行業(yè)、單位之間收入差距一直比較大。部門、行業(yè)、單位在福利上的互相攀比使集體謀利在一些部門、單位內(nèi)部有了某種“群眾基礎(chǔ)”。一些單位的領(lǐng)導(dǎo)或屈從、或迎合、或利用這種心理，想方設(shè)法開辟“財源”，甚至不惜違法亂紀，為自己、班子、本單位部分或全體人員謀“福利”，逐步走上“集體腐敗”的道路。

　　權(quán)力結(jié)構(gòu)相對固化，為“集體腐敗”的滋生提供了合適土壤?！凹w腐敗”侵害的標的一般是比較大的目標，或者流量較大能夠產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)的目標。通常情況下，這樣的目標處于多人的管控之下或需要由多人共同經(jīng)辦。這樣，要實施“集體腐敗”，就需要擁有不同職權(quán)的多人互相配合或者需要多人多次的反復(fù)操作。這些都要以參與者之間的高度合作與信任為前提。只有在一種相對固化的權(quán)力結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定的環(huán)境中，這種在搞腐敗上的高度合作和信任才有可能達成。比如，一些掌握重要審批權(quán)力或執(zhí)收執(zhí)罰權(quán)力的部門和單位領(lǐng)導(dǎo)人員長期不流動，一個單位內(nèi)部的重要項目、資金長期固定由某幾個人掌管，這些都會大大增加“集體腐敗”的風(fēng)險。在一些發(fā)生“集體腐敗”案件的地方和單位，這個問題并沒有引起足夠的重視。

　　權(quán)力運行不透明，為“集體腐敗”提供了生存空間。受主觀與客觀、技術(shù)與制度等各種因素的影響與制約，目前我國一些部門和單位權(quán)力運行仍然處于不透明狀態(tài)。一些行使重要審批權(quán)力、執(zhí)收執(zhí)罰權(quán)力、資金項目管理權(quán)力的部門和單位對外部不透明；在部門和單位內(nèi)部，掌握重要項目和資金審批或其他重要職能的機構(gòu)對內(nèi)也不透明。特別是一些專門設(shè)立的執(zhí)收執(zhí)罰單位和專項資金、基金管理單位，管理的資金總量巨大、來源分散且經(jīng)常處于變動中，很多收入還是現(xiàn)場收取、隨時發(fā)生，內(nèi)部都難以監(jiān)控，對外更不透明。這些單位和機構(gòu)由于職能單純，平時與其他部門和單位的聯(lián)系本來就很少，加上權(quán)力運行不透明，在監(jiān)管上就相當(dāng)于一座座孤島。很多專項資金在由上向下的分配落實過程中，分配鏈條長而分散，而且往往要跨越幾個行政層級，一些資金的最終分配和落實實際上無法完全掌握，造成另一種形式的權(quán)力運行不透明。權(quán)力運行不透明，外部監(jiān)督無法實施，給“集體腐敗”的滋生提供了空間。

　　財經(jīng)制度紀律松弛，為“集體腐敗”提供了條件。改革開放以來，我國雖然逐漸發(fā)展起了比較完備的財經(jīng)管理制度，但這些制度部分沒有得到嚴格執(zhí)行。特別是當(dāng)這種違反財經(jīng)紀律的行為打著彌補單位經(jīng)費不足、解決干部職工生活困難等旗號時，部門和單位內(nèi)部普遍不會認為這是個嚴重的問題。如果違紀資金不是直接向群眾攤派，而是截留、挪用項目經(jīng)費等公共資金的話，社會的關(guān)注更少。比如，審計部門每年查出大量問題，但最后真正給予嚴格處罰的很少，以致“小金庫”問題、截留挪用專項資金等集體違反財經(jīng)紀律問題屢禁不止。財務(wù)管理混亂，財經(jīng)紀律松弛，為“集體腐敗”的滋生提供了條件。

　　監(jiān)督處罰不及時、不到位，縱容“集體腐敗”。現(xiàn)在我們的監(jiān)督體系，比較側(cè)重對于個體的監(jiān)督，對于部門、單位總體性的監(jiān)督檢查則比較少。比如財務(wù)方面的監(jiān)督，過去我們有“三大檢查”，很嚴格，不說“集體腐敗”，個體腐敗也很難有空間?，F(xiàn)在我們的財務(wù)檢查、審計等專業(yè)監(jiān)督在及時性、深入性上都存在明顯不足。不少重要單位可能很多年都沒有接受過一次嚴格的財務(wù)檢查。而在部門和單位內(nèi)部，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)一體化的現(xiàn)象比較嚴重，比如，執(zhí)收執(zhí)罰部門集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一體；掌管項目、資金的部門集審批權(quán)、分配權(quán)和監(jiān)管權(quán)于一身。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)使這些單位和部門比較容易排除外來監(jiān)督，使部門內(nèi)部成為權(quán)力的“自由王國”。在對“集體腐敗”的處罰上，也往往是輕描淡寫。由于“集體腐敗”常常以集體的面貌出現(xiàn)，很多情況下處于主觀故意與客觀過失、合理需求與違規(guī)手段、個人違紀與集體違規(guī)交織的邊緣狀態(tài)，案件定性和責(zé)任區(qū)分比較難，處理起來往往雷聲大雨點小，對違紀事實處理多，對違紀人員追究少，從而助長了一些人的僥幸心理。

　　“集體腐敗”的防治

　　防治“集體腐敗”，必須根據(jù)“集體腐敗”的特點以及發(fā)生原因和規(guī)律，多管齊下，綜合施治。

　　規(guī)范社會分配，逐步消除產(chǎn)生“集體腐敗”的社會基礎(chǔ)。在對國家公職人員的工資福利進行全面清理的同時，結(jié)合即將開始的工資制度改革，按照“同城同酬”、“同地同酬”的原則，嚴格規(guī)范機關(guān)和國有企事業(yè)單位工資福利，通過“削峰填谷”，縮小部門之間、行業(yè)之間、單位之間的收入差距，使國家公職人員的生活水平保持在一個適當(dāng)水平，消除濫發(fā)福利的沖動。

　　加強關(guān)鍵部位和重點環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。針對“集體腐敗”易發(fā)高發(fā)部位和環(huán)節(jié)采取針對性措施。單位和單位之間、單位內(nèi)部各機構(gòu)之間要建立適當(dāng)?shù)臋?quán)力制約制衡機制，消除“權(quán)力孤島現(xiàn)象”。比如，將單位權(quán)力適當(dāng)分解落實到不同內(nèi)設(shè)機構(gòu)，防止所有重要權(quán)力全部集中到某一個機構(gòu)的現(xiàn)象發(fā)生；還如，對基金管理機構(gòu)等因單位職能性質(zhì)決定的“權(quán)力孤島”，可以借鑒國外經(jīng)驗，組建跨部門的、有社會人士參加的理事會等機構(gòu)進行監(jiān)督，防止權(quán)力失去控制。大力推進政務(wù)公開。將財務(wù)公開作為重中之重，積極探索內(nèi)部公開、外部公示等各種手段和辦法。特別是對于一些大額收入和支出、反復(fù)發(fā)生的收入和支出要隨時發(fā)生隨時公開，對于一些跨層級管理的資金如各種項目資金要實行重點公開。高度重視對“一把手”的監(jiān)管?！凹w腐敗”問題出在集體，關(guān)鍵在班子，根子在“一把手”。防治“集體腐敗”，必須將“一把手”的監(jiān)督管理擺在重中之重的位置，通過規(guī)范人事、財務(wù)等權(quán)力行使，加強巡視檢查，建立科學(xué)的業(yè)績考核體系、干部評價體系，有效減少“一把手”的腐敗沖動和政績沖動。高度重視對基層一些“不起眼”單位的監(jiān)管?；鶎诱?、所、隊、場等單位機構(gòu)不大、職能偏弱，是監(jiān)督工作“神經(jīng)末梢壞死癥”的高發(fā)區(qū)，如果同時掌握了一定資源，就很可能滋生“集體腐敗”。加強對這些單位的監(jiān)督，根本的是依靠群眾。大力推進各種形式的公開、評議活動，特別是涉及群眾切身利益的事項，盡量減少中間環(huán)節(jié)，盡可能地與群眾面對面。

　　積極探索外部監(jiān)督辦法，形成完備的監(jiān)督體系。在繼續(xù)完善各項監(jiān)督制度的同時，把工作重點放在外部監(jiān)督上。健全任職交流制度。對掌握重要權(quán)力的崗位，其主管、分管領(lǐng)導(dǎo)和工作人員應(yīng)定期調(diào)整分工或輪崗。而且越是掌握人、財、物多的崗位，越是資源稀缺的崗位，其調(diào)整和輪崗期限應(yīng)該越短、調(diào)整交流范圍應(yīng)該越大。嚴格財務(wù)檢查和審計制度。在財務(wù)檢查、審計監(jiān)督的經(jīng)常性、深入性和嚴肅性上下功夫，既要保證單位財務(wù)上的問題能夠及時被發(fā)現(xiàn)，也要保證每一個發(fā)現(xiàn)的問題都能得到及時、嚴肅的處理。同時，可以改進檢查手段和方法，比如，實行跨地域交叉檢查，或是不同部門重疊檢查，通過檢查結(jié)果的互相印證，增加問題被發(fā)現(xiàn)的概率。建立“集體腐敗”責(zé)任上追一級的制度。按照“一崗雙責(zé)”的要求，凡是下屬單位集體出了重大問題的，要上追一級，嚴格追究主管部門主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)的失察責(zé)任，促使上級機關(guān)加大監(jiān)管力度。健全社會監(jiān)督制度。充分發(fā)揮信訪舉報、新聞媒體等監(jiān)督手段作用，高度重視反腐倡廉網(wǎng)絡(luò)輿情，強化廉政測評、群眾評議等群眾監(jiān)督手段，實現(xiàn)問廉于民，問廉于社會，從中發(fā)現(xiàn)苗頭性傾向性問題。

　　健全相關(guān)制度，讓腐敗分子無法“抱團”。腐敗集體本質(zhì)上是一個利益共同體。防治“集體腐敗”，要通過各種方法，防止這種利益共同體的形成，促使已有的腐敗集體內(nèi)部的利益平衡發(fā)生變化，加速集團的瓦解。比如，加大對腐敗集體骨干人員的處罰力度，對其定罪量刑按集團全部涉案金額處罰，其他人員則視情況靈活處理，消除法不責(zé)眾、風(fēng)險共擔(dān)心理，使不法分子不敢組織腐敗集體。再如，建立內(nèi)部人舉報制度，通過為腐敗集體內(nèi)部舉報人提供人身保護和一定的刑期減免，激發(fā)集團內(nèi)部矛盾，促使集團分解，等等。

　　嚴格執(zhí)行黨紀國法，加大懲治力度。凡發(fā)生“集體腐敗”的單位，其黨組和班子應(yīng)予以即時改組或解散。對參與腐敗的成員，應(yīng)在分清領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接責(zé)任、協(xié)從責(zé)任的基礎(chǔ)上，嚴格按團伙犯罪、單位犯罪進行處罰；對沒有參與腐敗的班子其他成員也要根據(jù)情況作出適當(dāng)處理。同時，要針對目前一些“集體腐敗”現(xiàn)象難以定性和界定的現(xiàn)象，加緊完善現(xiàn)有紀律規(guī)定和法律法規(guī)，確?！凹w腐敗”各方面問題的處理都有法可依、有紀可循。(中共湖南省委常委、省紀委書記 許云昭)

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