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工傷先行支付條款被“冬眠” 如何維護(hù)工人利益？
2017-02-18 08:00:02
無憂保
袁華（化名）沒有心思辭舊迎新，他忙著準(zhǔn)備各種證據(jù)。2013年1月9日，他將再次與烏魯木齊市社保局對(duì)簿公堂。
在過去的5年里，袁華一直在打官司。頭3年，他與曾工作的單位打官司，后兩年，又與社保局打官司。
這5年來，袁華因殘不能工作，家里都靠妻子打工賺錢養(yǎng)家，自己一直忙于維權(quán)。
2008年，袁華在烏魯木齊一家工地打工時(shí)，從樓上摔下，造成7級(jí)傷殘。
袁華告訴《民主與法制時(shí)報(bào)》記者，事發(fā)后他與工地協(xié)商無果。后提起勞動(dòng)仲裁，請(qǐng)求賠償。仲裁委員會(huì)做出裁決，袁華勝訴，但對(duì)方拒不付錢。隨后，袁華向法院申請(qǐng)執(zhí)行該仲裁裁決，但被告卻無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行。
此時(shí)，恰好《社會(huì)保險(xiǎn)法》工傷保險(xiǎn)先行支付制度試行。2011年11月至12月期間，袁華多次向?yàn)豸斈君R市社會(huì)保險(xiǎn)管理局申請(qǐng)先行支付，但社保局并不接受。2012年2月，袁華把社保局告上烏魯木齊市水磨溝區(qū)人民法院。
雖然，《社會(huì)保險(xiǎn)法》工傷保險(xiǎn)先行支付制度早在2011年7月就已開始施行，但北京義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心的調(diào)查顯示，截至目前，全國只有5個(gè)城市受理過工傷保險(xiǎn)待遇先行支付的申請(qǐng)。
如果袁華此次維權(quán)成功，他將成為通過行政訴訟獲得工傷保險(xiǎn)先行支付的特殊個(gè)案，甚至有人稱之為“先行支付國內(nèi)第一判”。
顯然，《社會(huì)保險(xiǎn)法》先行支付制度執(zhí)行并不樂觀。在12月22日一場(chǎng)關(guān)于農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的論壇上，多家公益組織負(fù)責(zé)人更是表態(tài)，在實(shí)踐中，先行支付面臨被“架空”的尷尬處境。
漫長(zhǎng)索賠
與袁華一樣，奔波在工傷索賠之路上的人，還有很多。
根據(jù)義聯(lián)調(diào)查，在獲得賠償?shù)墓麆趧?dòng)者中，僅26.1%是在受傷之日起一年之內(nèi)獲得賠償?shù)模?3.9%的工傷勞動(dòng)者在受傷后一年到兩年之間獲得賠償，18.3%的工傷勞動(dòng)者花費(fèi)了2年到3年時(shí)間索賠，21.7%的工傷勞動(dòng)者則花費(fèi)了3年甚者更長(zhǎng)的時(shí)間。
究其原因，主要是工傷法律程序的繁雜，首當(dāng)其沖的便是勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定困難。
5年前，袁華開始維權(quán)時(shí)，也面臨勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定難題。由于沒有簽訂勞動(dòng)合同，袁華通過找證人證言，耗時(shí)1年多時(shí)間。
證明勞動(dòng)關(guān)系后，勞動(dòng)者還要進(jìn)入工傷認(rèn)定和勞動(dòng)能力鑒定程序，這又是一件費(fèi)時(shí)費(fèi)力的事。袁華告訴記者，他從確定勞動(dòng)關(guān)系后，便忙于傷殘等級(jí)鑒定和勞動(dòng)能力鑒定等事，這前后拖了兩年時(shí)間。
袁華最后拿到了7級(jí)傷殘鑒定。
袁華的困境絕對(duì)不是個(gè)案。根據(jù)義聯(lián)調(diào)研，只有41.6%的勞動(dòng)者可以在《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定的150日期限內(nèi)，獲得工傷認(rèn)定結(jié)論和勞動(dòng)能力鑒定；另外41.6%的勞動(dòng)者要在6個(gè)月到1年之間，才能獲得工傷認(rèn)定和勞動(dòng)能力鑒定；還有16.8%的勞動(dòng)者要經(jīng)過1年以上才能獲得相應(yīng)結(jié)果。
僅這些程序還不夠，許多工傷勞動(dòng)者即使拿到相關(guān)認(rèn)定，向企業(yè)索賠時(shí)，仍會(huì)碰壁。調(diào)查顯示，持有工傷認(rèn)定和勞動(dòng)能力鑒定的工傷勞動(dòng)者中72.4%的賠償請(qǐng)求仍然遭到其老板的拒絕。
被拒絕的這些人，有76.6%不得不又提起了工傷保險(xiǎn)待遇的仲裁。
即使最終勝訴，這些人也將遭遇老板抵制。于是，有29.1%不得不提起強(qiáng)制執(zhí)行程序，27.8%的工傷勞動(dòng)者表示申請(qǐng)后法院并沒有采取執(zhí)行措施，11.1%遭遇無財(cái)產(chǎn)可執(zhí)行。
袁華正是遭遇了無財(cái)產(chǎn)可執(zhí)行的窘境后，才想到了申請(qǐng)工傷保險(xiǎn)先行支付，卻不曾想，這一申請(qǐng)，又是一場(chǎng)歷時(shí)兩年多的拉鋸戰(zhàn)。
細(xì)則缺位
2011年10月，袁華向當(dāng)?shù)厣绫２块T申請(qǐng)工傷保險(xiǎn)基金先行支付，得到的答復(fù)是“無具體規(guī)定”。
袁華隨即提起行政訴訟，但法院稱案情復(fù)雜，需要向上級(jí)請(qǐng)示，直到2012年6月，一審開庭。
2012年7月30日，水磨溝區(qū)人民法院作出一審判決，判決烏魯木齊社會(huì)保險(xiǎn)管理局支付袁華112329.64元，并在60日內(nèi)支付。社保局不服，提起上訴。
10月，烏魯木齊市中級(jí)人民法院作出“發(fā)回重審”的裁定。
根據(jù)2010年10月28日十一屆全國人大常委會(huì)第十七次會(huì)議通過的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，“職工所在用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，發(fā)生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險(xiǎn)待遇。用人單位不支付的，從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付。”
根據(jù)法律規(guī)定，用人單位應(yīng)當(dāng)按時(shí)繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，而職工個(gè)人不繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。用人單位未為職工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的，在職工發(fā)生工傷時(shí)，必須承擔(dān)工傷保險(xiǎn)待遇。
在實(shí)踐中，許多用人單位或者惡意拖欠支付，或者缺乏支付能力，加上工傷索賠程序復(fù)雜，導(dǎo)致了許多像袁華這樣得不到及時(shí)治療的工傷勞動(dòng)者。
在此背景下，該規(guī)定顯然是一個(gè)制度突破，給工傷保險(xiǎn)提供了保障。但業(yè)內(nèi)專家卻指出：“先行支付制度還只停留在簡(jiǎn)短的兩句法律條文中，亟待通過實(shí)施細(xì)則加以明確和完善。”
比如，“用人單位拒不支付”如何證明？“未足額繳納”或“停止繳納”工傷保險(xiǎn)費(fèi)的，是否屬于“未依法繳納”范疇？是否還有其他因素需被吸納進(jìn)來？
細(xì)則的缺位，給地方社保部門提供了托詞。
在接受義聯(lián)調(diào)查的246個(gè)城市中，明確表示可以接受工傷保險(xiǎn)待遇先行支付申請(qǐng)的城市僅有28個(gè)，占11.4%；明確表示“不可以”申請(qǐng)的城市則多達(dá)190個(gè)，比例高達(dá)77.2%。此外，還有23個(gè)城市“不確定”是否可以申請(qǐng)，認(rèn)為當(dāng)事人可以攜帶材料面談或者找領(lǐng)導(dǎo)申請(qǐng)?jiān)囋嚳?，?.3%；有5個(gè)城市甚至“不知道”是否可以申請(qǐng)，占2%。
雖然，人社部制定了《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》，但內(nèi)容卻比較概括，并沒有具體操作流程的相關(guān)規(guī)定?？刹僮餍詮?qiáng)的實(shí)施細(xì)則顯得尤為重要。
調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，206個(gè)城市中，只有9個(gè)城市出臺(tái)了相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，超過40%的城市認(rèn)為，因?yàn)?ldquo;沒有實(shí)施細(xì)則”，所以不可以申請(qǐng)或不確定是否可以申請(qǐng)工傷保險(xiǎn)先行支付。
義聯(lián)在這份報(bào)道中指出：“配套的實(shí)施細(xì)則缺位是各地人社部門消極對(duì)待先行支付制度的重要原因。”
對(duì)此，義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心主任黃樂平認(rèn)為，加強(qiáng)配套實(shí)施細(xì)則建設(shè)，是目前推動(dòng)工傷保險(xiǎn)先行支付制度得以落實(shí)的首要任務(wù)。
基金缺口
根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定：“從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付的工傷保險(xiǎn)待遇應(yīng)當(dāng)由用人單位償還。”
此項(xiàng)規(guī)定在實(shí)踐中也遇到困境。一方面，農(nóng)民工參保率低影響了地方工傷保險(xiǎn)基金會(huì)的積極性。根據(jù)人社部發(fā)布的《2011年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，農(nóng)民工總量為2.53億人，有1.8億多人沒有參加工傷保險(xiǎn)，未參保比例超過了70%。在義聯(lián)的調(diào)查中，有69個(gè)城市顧慮“當(dāng)事人沒有參加工傷保險(xiǎn)，基金會(huì)出現(xiàn)缺口”。
另一方面，很多未參保企業(yè)本身并不規(guī)范，沒有足夠的財(cái)產(chǎn)，用工傷保險(xiǎn)基金先行支付后面臨追繳的難度和風(fēng)險(xiǎn)。
在袁華一案中，被告已經(jīng)沒有財(cái)產(chǎn)，工傷保險(xiǎn)先行支付后，用人單位無法償還。據(jù)本報(bào)記者了解，在類似案件中，還存在原工作單位已被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等情形。
因此，地方社保部門在面對(duì)工傷保險(xiǎn)基金先行支付申請(qǐng)時(shí)，并不積極，甚至有一些地方對(duì)該制度的合理性提出質(zhì)疑。
根據(jù)《2009年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，我國年末工傷保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存404億元，儲(chǔ)備金結(jié)存65億元。根據(jù)《2009年中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，各省級(jí)地區(qū)的工傷保險(xiǎn)基金（含儲(chǔ)備金）均有結(jié)余。但在實(shí)踐中，仍然存在地區(qū)差異。如果在基金結(jié)余不多的地區(qū)，發(fā)生未參保職工群死群傷的情況，可能會(huì)造成基金支付困難。
然而，少數(shù)地區(qū)的基金虧損，不能成為拒絕先行支付的理由。
義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心執(zhí)行主任毛素梅在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，在面對(duì)先行支付的需求時(shí)，雖然現(xiàn)在有市級(jí)統(tǒng)籌乃至省級(jí)的社?；?，但是基金結(jié)余越少的地方可能未參保工傷職工的人數(shù)越多，這種基金結(jié)余的剪刀差在目前的統(tǒng)籌層次上無法解決。因此，有必要從更高層次上統(tǒng)籌社保基金。
此外，毛素梅建議，政府應(yīng)該公開更多的工傷保險(xiǎn)基金信息，以此來增加社會(huì)信任。
義聯(lián)的調(diào)查報(bào)告也提出，先行支付制度可能給工傷保險(xiǎn)基金帶來的風(fēng)險(xiǎn)和壓力、社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能力不足、人社部門缺乏落實(shí)制度的動(dòng)力與壓力，也是導(dǎo)致制度難落實(shí)的原因。所以，應(yīng)盡快制定《社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)施條例》，推動(dòng)落實(shí)先行支付制度。
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