無憂保工傷保險(xiǎn)早報(bào):社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系兼具公法和私法性質(zhì)， 其所規(guī)制的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)屬于社會(huì)權(quán)的范疇， 具有爭(zhēng)議點(diǎn)專業(yè)性強(qiáng)、 爭(zhēng)議標(biāo)的偏小、 社會(huì)影響面大、 社會(huì)關(guān)注度高等特點(diǎn)。 如何高效、 公正地解決社會(huì)保險(xiǎn)糾紛， 是全球各發(fā)達(dá)福利國(guó)家尤其是以社會(huì)保險(xiǎn)為社會(huì)保障核心項(xiàng)目的國(guó)家所面臨的挑戰(zhàn)。

隨著我國(guó)社會(huì)保障法制建設(shè)的推進(jìn)，在黨的十八大全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下，如何完善、 統(tǒng)構(gòu)已有社會(huì)保險(xiǎn)糾紛解決機(jī)制， 特別是如何處理好行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的有序分工， 如何通過制度設(shè)計(jì)保證各類社保糾紛得以高效、 公正地解決， 是將社會(huì)保險(xiǎn)糾紛納入法治框架的關(guān)鍵所在。 為此， 有必要在充分考慮我國(guó)已有權(quán)利救濟(jì)渠道的基礎(chǔ)上， 歸納域外社會(huì)保險(xiǎn)糾紛解決經(jīng)驗(yàn)， 從中把握制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行的規(guī)律。

德國(guó)： 從基層到聯(lián)邦的三級(jí)社會(huì)保障專門法院

作為成文法國(guó)家的典型代表， 德國(guó)是最早建立社會(huì)保障糾紛專業(yè)化解決機(jī)制的國(guó)家之一。20世紀(jì)50年代德國(guó)通過《社會(huì)法院法》 后， 建立起涵蓋社會(huì)保險(xiǎn)、 社會(huì)救助等各類社會(huì)保障項(xiàng)目的糾紛解決機(jī)制， 并規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)糾紛原則上需經(jīng)過行政不服審查； 對(duì)審查結(jié)果仍不服者，方能向社會(huì)法院提起訴訟。

從橫向分工看， 社會(huì)法院與普通法院、 勞工法院、 行政法院和財(cái)政法院彼此獨(dú)立， 就各自管轄范圍內(nèi)的糾紛享有獨(dú)立的審判權(quán)， 行政法院不審理涉及公法糾紛的社會(huì)保障糾紛， 包括社會(huì)保險(xiǎn)在內(nèi)的糾紛由社會(huì)法院管轄。 在法院內(nèi)部，亦分別設(shè)置了不同的社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種、不同社會(huì)保障項(xiàng)目的專業(yè)法庭。 從縱向分工看，社會(huì)法院系統(tǒng)由聯(lián)邦社會(huì)法院、州社會(huì)法院和基層社會(huì)法院三級(jí)組成。其中，基層社會(huì)法院審理法定養(yǎng)老保險(xiǎn)、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)、 醫(yī)療保險(xiǎn)、 工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)等的糾紛， 州社會(huì)法院受理各類社會(huì)保險(xiǎn)案件的上訴， 而聯(lián)邦社會(huì)法院一般不直接負(fù)責(zé)查明事實(shí)等，而是審查法律并決定是否發(fā)回州法院重審。

名譽(yù)法官制度是德國(guó)社會(huì)法院的特色之一。 地方社會(huì)法院由1名職業(yè)法官和2名名譽(yù)法官組成審判庭， 負(fù)責(zé)上訴事宜的州社會(huì)法院則由3名職業(yè)法官和2名名譽(yù)法官組成法庭。 名譽(yù)法官制類似我國(guó)實(shí)行的陪審制度， 但法制化程度更高， 如遴選程序、 獨(dú)立性和物質(zhì)保障等皆由法律所規(guī)定。 名譽(yù)法官的構(gòu)成， 則依據(jù)案件具體爭(zhēng)議性質(zhì)而定， 由代表參保人的保險(xiǎn)基金代表、 雇主組織代表和醫(yī)務(wù)人員等兼具專業(yè)性和行業(yè)代表性的利益相關(guān)方成員組成， 任期五年。 每次組成法庭時(shí)， 履職的名譽(yù)法官由遴選委員會(huì)依法選取。 在履行法官職責(zé)時(shí)， 名譽(yù)法官亦可依法得到工資補(bǔ)償。 在案件審理或判決過程中， 名譽(yù)法官享有和職業(yè)法官同等的權(quán)利和義務(wù)。 這一設(shè)計(jì)體現(xiàn)了法制化與專業(yè)性的有效結(jié)合。

日本： 高度分化的社會(huì)保險(xiǎn)行政審查機(jī)制

與德國(guó)的社會(huì)法院系統(tǒng)相比， 日本社會(huì)保險(xiǎn)糾紛解決機(jī)制的特征突出表現(xiàn)為行政處分不服審查機(jī)構(gòu)的高度分化。除法律另行規(guī)定的情況外， 原則上社會(huì)保險(xiǎn)糾紛必須經(jīng)過社會(huì)保險(xiǎn)審查官或相應(yīng)的審查會(huì)審查后， 當(dāng)事人才能向法院提起訴訟。 盡管司法機(jī)關(guān)仍然作為社會(huì)保險(xiǎn)糾紛的最終解決渠道， 但高度分化的行政審查制度確實(shí)將專業(yè)性較強(qiáng)的糾紛在進(jìn)入司法救濟(jì)渠道前予以查明或直接解決， 并在客觀上提高了糾紛解決的效率。

這種行政不服審查上的高度分化，首先體現(xiàn)為不同險(xiǎn)種、 同一險(xiǎn)種不同保險(xiǎn)制度的糾紛有各自的應(yīng)對(duì)渠道。 發(fā)生國(guó)民健康保險(xiǎn)和護(hù)理保險(xiǎn)糾紛時(shí)， 采取行政不服審查一審制， 由主張權(quán)利人直接分別向國(guó)民健康保險(xiǎn)審查會(huì)和護(hù)理保險(xiǎn)審查會(huì)提出審查請(qǐng)求， 審查會(huì)實(shí)行合議制。 其他諸如工傷、 失業(yè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)等險(xiǎn)種的糾紛則實(shí)行二審制， 在勞動(dòng)保險(xiǎn)審查會(huì)、 社會(huì)保險(xiǎn)審查會(huì)之前設(shè)置了各類保險(xiǎn)審查官， 后者以獨(dú)任的形式作為一審程序； 對(duì)一審結(jié)果不服者， 可以選擇繼續(xù)向相應(yīng)的審查會(huì)提出再審查申請(qǐng)，也可以直接向法院提起訴訟。

這種高度分化還體現(xiàn)在行政不服審查的適用程序依據(jù)具體引發(fā)爭(zhēng)議的行為不同而分別予以規(guī)定。 在與正式勞動(dòng)關(guān)系密切相關(guān)的健康保險(xiǎn)和厚生年金領(lǐng)域，社會(huì)保險(xiǎn)分為兩類并分別適用兩種程序：在保險(xiǎn)人作出有關(guān)被保險(xiǎn)者資格、 收入標(biāo)準(zhǔn)、 保險(xiǎn)給付等的處理結(jié)果后， 如發(fā)生爭(zhēng)議或糾紛， 可由社會(huì)保險(xiǎn)審查會(huì)接受申請(qǐng)、進(jìn)行裁決， 也可直接提起訴訟；有關(guān)保險(xiǎn)費(fèi)的糾紛， 則仍實(shí)行審查官和審查會(huì)二審制。 上述變化實(shí)質(zhì)上反映了日本行政救濟(jì)法律中， 廢除或縮小行政審查前置原則適用范圍的傾向， 并賦予權(quán)利主張人更大的自由選擇權(quán)， 以期最大限度避免權(quán)利救濟(jì)不及時(shí)的情況。

社會(huì)保險(xiǎn)糾紛解決機(jī)制呈專業(yè)化傾向

在對(duì)比特征明顯的德日兩國(guó)糾紛解決經(jīng)驗(yàn)后， 我們還可以在個(gè)性中總結(jié)出社會(huì)保險(xiǎn)糾紛解決機(jī)制的共性規(guī)律， 即糾紛解決機(jī)制的專業(yè)化傾向。

首先， 德日兩國(guó)都采取了行政審查前置與司法審查兜底的權(quán)利救濟(jì)模式。原則上， 提起社會(huì)保險(xiǎn)訴訟前必須經(jīng)過行政審查， 這一原則能使?fàn)幾h在進(jìn)入法庭辯論前， 得以充分查明基本事實(shí)， 過濾掉諸如保險(xiǎn)者測(cè)算失誤、 一線經(jīng)辦人員未充分盡告知義務(wù)等爭(zhēng)議， 既高效解決了問題， 又將法院的司法資源留給疑難問題、 重大爭(zhēng)議或新型糾紛， 實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)督和司法監(jiān)督的有序分工， 在釋法、判決中推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利不斷從法定權(quán)利到現(xiàn)實(shí)權(quán)利轉(zhuǎn)化。

其次， 第三方參與能夠增強(qiáng)糾紛解決機(jī)制的公正性和公信力， 并通過引入專業(yè)人員等方式促進(jìn)糾紛的高效解決。無論是德國(guó)社會(huì)法院的榮譽(yù)法官制度，還是日本各類社會(huì)保險(xiǎn)審查會(huì)的人員多元化構(gòu)成， 都凸顯了司法民主化與專業(yè)化之間的良性互動(dòng)， 以糾紛解決機(jī)關(guān)的獨(dú)立性推動(dòng)糾紛解決方式的充分性。 我國(guó)的人民陪審員制度已經(jīng)為此打下了民主參與、 科學(xué)參與的制度架構(gòu)， 在今后的制度設(shè)計(jì)中應(yīng)在此基礎(chǔ)上多加論證、改造。

最后， 糾紛解決機(jī)制的法制化程度高，實(shí)體法、 組織法和程序法通盤考慮，也是可觀察到的趨勢(shì)之一。 例如， 日本《行政救濟(jì)法》 規(guī)定審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)關(guān)于行政不服審查的告知義務(wù)并公告。2016年4月新修改的 《行政不服審查法》也創(chuàng)設(shè)了糾紛解決信息提供制度。 又如德國(guó) 《社會(huì)法院法》 與《社會(huì)法典》 相呼應(yīng)， 前者不僅規(guī)定了組織架構(gòu)， 也規(guī)定了糾紛解決程序。 這種將社會(huì)保險(xiǎn)立法、 司法作為一個(gè)專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行整體設(shè)計(jì)思路， 使得社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)從立法之時(shí)起就從根本上保障了權(quán)利的可實(shí)現(xiàn)性，以及爭(zhēng)議、 糾紛發(fā)生時(shí)權(quán)利救濟(jì)的可操作性。 在部分群眾反映社會(huì)保障獲得感不強(qiáng)的當(dāng)下， 這種社會(huì)保險(xiǎn) 立法-司法-執(zhí)法 三位一體的系統(tǒng)思維可資借鑒。

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