無憂保工傷保險早報:隨著最低工資制度在世界各國的廣泛使用， 它已經(jīng)成為勞動力市場制度的重要組成部分。 最低工資標準不僅是最低工資制度設(shè)計的核心內(nèi)容， 也與該制度的執(zhí)行及其成效息息相關(guān)。 然而， 盡管中國實施最低工資制度已經(jīng)有近20年的時間， 但對最低工資標準的設(shè)定方式、 設(shè)立水平和調(diào)整依據(jù)等基本問題， 仍然缺乏明確的規(guī)范。 這不僅導(dǎo)致最低工資標準設(shè)立的隨意性， 也增加了最低工資制度的執(zhí)行難度。本文將介紹最低工資標準的演變歷程， 闡述最低工資制度執(zhí)行中存在的問題， 最后分析最低工資執(zhí)行的決定因素以及提出政策建議。

最低工資制度的演變

中國政府盡管在1984年就簽署了 《制定最低工資確定辦法公約》， 《制定最低工資確定辦法公約》由國際勞工組織于1928年制定，但在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)， 中國并沒有一個官方的最低工資標準。 直到1993年， 原勞動部才發(fā)布了 《企業(yè)最低工資規(guī)定》。 在這個規(guī)定中， 最低工資的調(diào)整頻率被設(shè)定為每年不超過一次。 這個規(guī)定要求中國境內(nèi)的所有企業(yè)應(yīng)遵守 《企業(yè)最低工資規(guī)定》， 各省級政府要根據(jù)最低生活費用、 平均工資、 勞動生產(chǎn)率、 城鎮(zhèn)就業(yè)狀況和經(jīng)濟發(fā)展水平等因素確定合理的最低工資標準。 這使得省級政府在調(diào)整最低工資方面具有很大的靈活性。 中國在1995年的 《勞動法》 中正式確立了最低工資制度， 大部分省份在1995年前后正式公布了第一個月最低工資標準。

2004年， 原勞動和社會保障部公布了《最低工資規(guī)定》， 以取代1993年的 《企業(yè)最低工資規(guī)定》。 在這個新的 《最低工資規(guī)定》 中， 最低工資的調(diào)整頻率被設(shè)定為每兩年不少于一次， 這與1993年的 《企業(yè)最低工資規(guī)定》 有明顯不同。 同時， 企業(yè)在支付最低工資時應(yīng)該剔除加班工資、 特殊工作環(huán)境補貼和其他福利待遇等； 企業(yè)違反最低工資規(guī)定的處罰， 也由所欠工資的20%-100%增加到100%-500%。 新的 《最低工資規(guī)定》 同時確立了適用于非全日制用工形式的小時最低工資制度。

2008年5月1日生效的 《勞動合同法》也包含多個關(guān)于最低工資的條款。 但在2008年底， 為了應(yīng)對國際金融危機的挑戰(zhàn)，人社部下發(fā)通知要求各省級政府在2009年暫緩上調(diào)最低工資標準。 隨著金融危機影響的退去， 各省市在2010年又開始了新一輪最低工資調(diào)整。2010年，31個省市中有30個省市上調(diào)了最低工資標準， 平均調(diào)整幅度為23%；2011年，24個省市上調(diào)了最低工資標準， 平均調(diào)整幅度為22%； 2012年，24個省市上調(diào)了最低工資標準， 平均調(diào)整幅度為20%；2013年，26個省市上調(diào)了最低工資標準， 平均調(diào)整幅度為18%；2014年， 18個省市調(diào)整了最低工資標準，平均調(diào)整幅度為14%。發(fā)改委等部門在 《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》 中提出， 要 根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、 物價變動等因素， 適時調(diào)整最低工資標準， 到2015年絕大多數(shù)地區(qū)最低工資標準達到當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)從業(yè)人員平均工資的40%以上。 可見， 中國已經(jīng)進入一個最低工資標準的頻繁調(diào)整時期。

最低工資制度執(zhí)行中存在的問題

從國際經(jīng)驗來看， 大部分發(fā)達國家如美國、 英國和加拿大等國家均只規(guī)定了小時最低工資標準， 而沒有規(guī)定月最低工資。在中國， 按照 《最低工資規(guī)定》， 最低工資標準一般采取月最低工資標準和小時最低工資標準的形式。 月最低工資標準適用于全日制就業(yè)勞動者， 小時最低工資標準適用于非全日制就業(yè)勞動者。 同時公布月最低工資標準和小時最低工資標準考慮了中國的工資支付習(xí)慣和對非全日制就業(yè)勞動者進行保護。 盡管 《最低工資規(guī)定》 對月最低工資及小時最低工資標準的轉(zhuǎn)換關(guān)系有比較明確的說明， 但是最低工資制度在實際執(zhí)行時仍然存在一些問題。

首先， 從政府的角度來看， 部分省市沒有給予小時最低工資制度足夠的重視。以中國城市勞動力市場調(diào)查涉及的5個城市為例，上海、武漢、沈陽、福州和西安在2001-2005年以及2005-2010年之間均對月最低工資標準進行了較大幅度的調(diào)整。 然而， 盡管2004年 《最低工資規(guī)定》 已經(jīng)要求建立小時最低工資制度， 但有些城市在2005年仍未正式公布小時最低工資標準。 一些省市在1995年剛實行最低工資制度時就開始公布小時最低工資標準，但該小時最低工資標準是根據(jù)月最低工資標準經(jīng)過簡單計算得到的， 與這里適用于非全日制用工形式的小時最低工資標準有很大不同。2004年 《最低工資規(guī)定》 實施后， 大部分省市不再公布折算得到的小時最低工資標準。 此外， 在實施月最低工資標準時需要同時考慮工作時間和月工資，在實施小時最低工資標準時則需要區(qū)分全日制用工和非全日制用工等用工形式， 這些都增加了政府監(jiān)管的難度和復(fù)雜性。

其次， 從企業(yè)的角度來看， 實施月最低工資會增加企業(yè)濫用最低工資制度的動機。 提升最低工資標準之后， 企業(yè)為了降低因最低工資提升帶來的成本， 可能會要求勞動者延長工作時間。

再次， 從最低工資應(yīng)該保護的對象來看， 適用最低工資標準的勞動力人力資本水平較低， 在勞動力市場上的議價能力也較低。 這部分群體通常需要比非最低工資勞動力工作更長的時間。 如果政府對工作時間的監(jiān)管不嚴格， 實施月最低工資制度恰恰容易犧牲最低工資制度應(yīng)該首先予以保護的這部分群體的利益， 對這部分群體實施小時最低工資是很有必要的。

最后， 從最低工資制度的實際執(zhí)行情況來看， 適用小時最低工資的非全日用工形式僅占全部就業(yè)人員的很小比例。 根據(jù)《勞動合同法》 的規(guī)定， 非全日制用工是指勞動者在同一用人單位一般平均每日工作時間不超過4小時， 每周工作時間累計不超過24小時的用工形式。 根據(jù)這個定義，筆者計算得到， 適用小時最低工資制度的

勞動力僅占全部從業(yè)人員的2%左右。

最低工資制度執(zhí)行效果的決定因素

不同戶籍工人的最低工資覆蓋情況值得關(guān)注。 整體來看， 盡管隨著時間的推移，遷移勞動力在各種社會保險上的覆蓋情況均有所好轉(zhuǎn)， 但被覆蓋的比例仍遠遠低于本地勞動力。 另外， 遷移勞動力社會保障覆蓋情況的好轉(zhuǎn)主要是由遷移勞動力中的非最低工資勞動力貢獻的， 最低工資勞動力的社會保障覆蓋比例仍然很低。 實際上，與2005年相比，2010年遷移勞動力中的最低工資勞動力在失業(yè)保險和工傷保險上的覆蓋比例甚至有所下降。

在CULS涉及的5個城市中， 大部分城市的最低工資覆蓋情況稍差于上海。 較高的最低工資覆蓋比例一方面可能反映了勞動監(jiān)管部門在最低工資執(zhí)行方面的努力，另一方面由于最低工資與當(dāng)?shù)氐奈飪r水平相關(guān)。 一個看起來比較高的最低工資標準并不能反映政府對勞動力市場較強的干預(yù)，因而最低工資制度的執(zhí)行難度與名義最低工資水平并沒有直接的關(guān)系。 以2010年為例， 沈陽和武漢具有較高的月最低工資標準， 因而最低工資標準的執(zhí)行難度較大，覆蓋情況也較差。

行業(yè)與所有制特征是否與最低工資的覆蓋程度相關(guān)聯(lián)， 是具有可操作性的指標。行業(yè)、 職業(yè)和所有制類型反映崗位的屬性，而執(zhí)行最低工資標準的難易程度又與這些屬性相聯(lián)系。 分行業(yè)來看， 與制造業(yè)相比，由于生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)包含金融業(yè)、 信息產(chǎn)業(yè)和科學(xué)研究等高端服務(wù)業(yè)， 最低工資的覆蓋情況也稍好； 而生活性服務(wù)業(yè)大多數(shù)是勞動密集型行業(yè)， 工資水平稍低， 因此最低工資的覆蓋情況也稍差。 與公共部門相比， 私有部門在2001年的最低工資覆蓋情況稍好于公共部門， 但在2005年和2010年的覆蓋情況有所惡化。 這一方面說明私有部門的工資水平稍低于公共部門， 另一方面也說明了最低工資制度在私有部門的執(zhí)行難度要大于公共部門。

另外， 研究發(fā)現(xiàn)， 最低工資制度的執(zhí)行在早期存在著較為明顯的地域因素。 這也就意味著各個地方經(jīng)濟發(fā)展階段和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是決定最低工資執(zhí)行差異的主要原因。

研究結(jié)果表明，2010年的調(diào)查樣本中，有13%的工人的工資收入，沒有達到當(dāng)?shù)刈畹凸べY標準所規(guī)定的水平。 這一結(jié)果雖然低于大部分發(fā)達國家的執(zhí)行水平， 但好于很多中等收入國家。

綜上所述，我們可以得到如下結(jié)論：

最低工資標準的執(zhí)行效果不僅取決于政府的執(zhí)法努力程度， 也與很多其他因素有緊密的關(guān)聯(lián)。 在勞動力需求相對旺盛，勞動供給由于受人口結(jié)構(gòu)因素影響而受到越來越明顯制約的情況下， 普通工人的工資開始進入快速增長的時期。 在這種情況下， 執(zhí)行最低工資標準的難度由于市場的自發(fā)力量而有所減小。 同時， 《勞動合同法》 以及其他一系列勞動力市場規(guī)制措施的出臺， 也有利于最低工資制度的實施。

分析還表明， 最低工資的執(zhí)行效果差異并不可簡單地歸結(jié)為各地勞動監(jiān)管部門努力程度的不同。 新近的樣本則顯示， 如果對所有制類型和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)更仔細地識別，則區(qū)域差異已經(jīng)不復(fù)存在。 這就意味著，正如世界各國由于處于不同的經(jīng)濟發(fā)展階段， 而在最低工資制度執(zhí)行上存在差異一樣， 在中國的各個地區(qū)之間， 由于存在著發(fā)展階段和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的差異， 也會導(dǎo)致各地最低工資制度執(zhí)行的差別。 因此， 最低工資標準的執(zhí)行也是發(fā)展中的問題。

我國應(yīng)執(zhí)行小時最低工資標準

根據(jù)本文分析，筆者建議 十三五期間在以下方面對最低工資制度進行完善。

一是正確認識最低工資制度的功能。

2010年以來， 各地方政府持續(xù)大幅度地提升最低工資標準， 似乎已經(jīng)把最低工資制度作為一種調(diào)節(jié)收入分配的手段。 然而， 大量的經(jīng)驗研究表明， 最低工資制度本身并不是一種調(diào)節(jié)收入分配和反貧困的有效手段。 最低工資制度設(shè)計的初衷， 也并不是調(diào)節(jié)收入分配， 而是實現(xiàn)相對公平的就業(yè)， 杜絕勞動力市場上因為信息不對稱， 雇主惡意用工、 壓低工資的極端現(xiàn)象。從這個角度來講， 最低工資標準的確立應(yīng)該堅持 托底的原則。

二是確定合理的最低工資水平。

根據(jù)各國的實踐， 最低工資的調(diào)整通常要考慮兩方面的因素： 勞動者的生活需求以及整體經(jīng)濟狀況。 生活需求主要包括：社會平均工資、 生活成本、 社會保險、 其他社會成員的生活標準等； 整體經(jīng)濟狀況包括： 經(jīng)濟發(fā)展、 生產(chǎn)率、 就業(yè)等。 過去幾年， 各地政府在調(diào)整最低工資時， 過多強調(diào)要與社會平均工資和生活成本變化保持一致， 而較少考慮經(jīng)濟發(fā)展階段以及生產(chǎn)率的變化， 這一做法應(yīng)該加以改變。 同時， 建議完善最低工資標準基礎(chǔ)信息庫，包括各種形式和群體的就業(yè)與工資等基礎(chǔ)信息， 尤其是科學(xué)計算社會平均工資水平，提高標準設(shè)計的科學(xué)性。

三是改善最低工資的調(diào)整頻率。

從國際經(jīng)驗來看， 在設(shè)立最低工資制度的國家中， 有66%沒有規(guī)定最低工資的調(diào)整頻率， 有19%規(guī)定的頻率為1年， 有15%規(guī)定的頻率為2年以上。 設(shè)定一個明確的最低工資標準調(diào)整頻率容易固化工資調(diào)整預(yù)期， 頻繁地調(diào)整最低工資標準也不利于建立穩(wěn)定的勞動關(guān)系。 鑒于經(jīng)濟發(fā)展形勢已發(fā)生較為明顯的變化， 最低工資標準歷經(jīng)多次較大幅度調(diào)整已經(jīng)處于較高水平， 故不宜對最低工資的調(diào)整周期作硬性規(guī)定。 在調(diào)整最低工資標準之前， 政府應(yīng)對其在勞動力市場和經(jīng)濟發(fā)展中產(chǎn)生的各種影響作全面的分析， 預(yù)判可能出現(xiàn)的負面影響。

四是用小時最低工資替代月最低工資和小時最低工資混合的做法。

從國際經(jīng)驗來看， 大部分發(fā)達國家如美國、 英國和加拿大等國家均只規(guī)定了小時最低工資標準，而沒有規(guī)定月最低工資。

從以上的分析可以發(fā)現(xiàn)， 為了瞄準最低工資的覆蓋群體， 減少政府監(jiān)管的難度，中國政府應(yīng)該嘗試只公布小時最低工資標準。 該最低工資標準同時適用于非全日制從業(yè)人員和全日制從業(yè)人員。

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