無(wú)憂保工傷保險(xiǎn)早報(bào)：趙國(guó)品 作

從上世紀(jì)50年代初期至今，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法工作經(jīng)歷了曲折的歷程。黨的十八屆四中全會(huì)提出，推進(jìn)依法治國(guó)， 堅(jiān)持立法先行， 這無(wú)疑為社會(huì)保險(xiǎn)立法工作帶來(lái)了新的歷史機(jī)遇。作為我國(guó)社保領(lǐng)域的第一部基本法律， 《社會(huì)保險(xiǎn)法》 開(kāi)啟了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法工作的新篇章。但基于我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)體系建設(shè)正處在改革發(fā)展過(guò)程中， 新情況、 新問(wèn)題不斷出現(xiàn)， 需要繼續(xù)探索和實(shí)踐， 《社會(huì)保險(xiǎn)法》 也保持了必要的靈活性， 作出了一些彈性或授權(quán)性的規(guī)定， 為今后的制度完善和機(jī)制創(chuàng)新留出了空間。 如何根據(jù)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展變化， 完善社會(huì)保險(xiǎn)法律體系？ 如何通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)立法工作解決社保擴(kuò)面征繳、管理等多方面問(wèn)題？為此，走訪了清華大學(xué)法學(xué)院教授、 博士生導(dǎo)師鄭尚元。

采取綜合立法模式分拆項(xiàng)目單行立法勢(shì)在必行

： 《社會(huì)保險(xiǎn)法》 是我國(guó)首次在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域頒布的法律， 為社會(huì)保險(xiǎn)法律體系建設(shè)設(shè)立了總體框架。 但有觀點(diǎn)認(rèn)為， 《社會(huì)保險(xiǎn)法》 內(nèi)容過(guò)于原則化，您怎么看待這一問(wèn)題？

鄭尚元： 《社會(huì)保險(xiǎn)法》 采取的是綜合立法模式。 《社會(huì)保險(xiǎn)法》 既不是單行法的立法模式， 也非法典化模式，更無(wú)法與1986年4月全國(guó)人大通過(guò)的《民法通則》 相比較。 實(shí)際上， 《社會(huì)保險(xiǎn)法》 的立法模式類似于1994年頒布的 《勞動(dòng)法》， 突出特點(diǎn)是綜合性強(qiáng)?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》 內(nèi)容十分豐富， 涵蓋5大社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，98項(xiàng)法律條文規(guī)定了全部的社會(huì)保險(xiǎn)法律制度。

然而， 這種綜合立法模式寬泛而不具體， 導(dǎo)致該法實(shí)施還需要依賴于具體的行政法規(guī)和地方法規(guī)。

我國(guó)5大社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目， 其啟動(dòng)時(shí)間、 統(tǒng)籌層次、 實(shí)踐基礎(chǔ)、 法制化程度存在較大差異， 在社會(huì)生活中的作用和社會(huì)認(rèn)知也存在較大反差。 例如， 在我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中， 養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的重要程度靠前， 社會(huì)實(shí)踐較為豐富， 內(nèi)容和制度非常龐雜， 但法制化程度不高。 工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低， 但法制化程度較高。

總之， 針對(duì)現(xiàn)行問(wèn)題， 我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法的體例選擇應(yīng)當(dāng)是分拆各社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目而單行立法， 以 《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》《健康保險(xiǎn)法》 、《工傷保險(xiǎn)法》 《失業(yè)保險(xiǎn)及就業(yè)法》等為主要單行立法， 并輔以行政法規(guī)、地方性法規(guī)、 最高人民法院相關(guān)司法解釋以及相關(guān)的法律制度實(shí)施辦法。 如此， 我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法律體系將比較完整， 制度的周延性和邏輯性將大為增強(qiáng)。

在這方面， 中國(guó)可以向德國(guó)學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)一個(gè)領(lǐng)域一個(gè)領(lǐng)域、 一個(gè)體例一個(gè)體例單行立法。20世紀(jì)70年代， 德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度完成了單行立法， 轉(zhuǎn)而開(kāi)始進(jìn)行法典編纂。 中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法的進(jìn)程既要參照國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)， 亦要考慮中國(guó)現(xiàn)實(shí)。 就我國(guó)國(guó)情而言， 工傷保險(xiǎn)的條件最為成熟， 可以首先單行立法，并為其他險(xiǎn)種今后立法提供參照。

社保法推動(dòng)參保人數(shù)持續(xù)增加應(yīng)嚴(yán)懲欠繳社保費(fèi)單位

： 《社會(huì)保險(xiǎn)法》 的頒布實(shí)施，推動(dòng)了各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)參保人數(shù)的持續(xù)增加。在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中， 有大量的農(nóng)民工涌入城市。 在農(nóng)民工參保擴(kuò)面問(wèn)題上，如何完善相關(guān)法律法規(guī)？

鄭尚元： 2010年10月頒布的 《社會(huì)保險(xiǎn)法》 以法律形式明確了全民保險(xiǎn)的發(fā)展方向， 加快了職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的步伐， 推動(dòng)了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理服務(wù)能力建設(shè)， 企業(yè)的守法參保意識(shí)得到增強(qiáng)， 各地都反映逃避欠費(fèi)的企業(yè)越來(lái)越少， 很多企業(yè)在與職工簽訂勞動(dòng)合同時(shí)， 都明確告知職工要參加社會(huì)保險(xiǎn)。同時(shí)， 隨著 《社會(huì)保險(xiǎn)法》 的宣傳， 職工的社會(huì)保險(xiǎn)意識(shí)普遍增強(qiáng)。

下一步， 應(yīng)密切關(guān)注靈活就業(yè)農(nóng)民工的參保問(wèn)題。 農(nóng)民工中有兩類人， 一種是有雇主的單位人， 另一種就是沒(méi)有固定雇主的靈活就業(yè)者。 根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，在2.6億農(nóng)民工中， 有5000萬(wàn)名靈活就業(yè)人員。 本城鎮(zhèn)的靈活就業(yè)人員能夠以個(gè)體身份參加社會(huì)保險(xiǎn)， 而在我國(guó)大部分地區(qū)， 農(nóng)民工中的靈活就業(yè)人員參加不了流入地的社會(huì)保險(xiǎn)， 由于遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)， 往往也沒(méi)有在原籍地參保。 這部分人成為社會(huì)保險(xiǎn)制度參保擴(kuò)面的重中之重， 在社會(huì)保險(xiǎn)立法上也應(yīng)引起重視。

： 截至今年9月底， 全國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)比2010年底增加了7537萬(wàn)人。 但是， 據(jù)統(tǒng)計(jì)， 我國(guó)基金收入和參保人數(shù)增速趨緩， 怎樣在立法層面促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展？

鄭尚元： 《社會(huì)保險(xiǎn)法》 規(guī)范了社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系， 規(guī)定了用人單位和勞動(dòng)者的權(quán)利與義務(wù)， 強(qiáng)化了政府責(zé)任， 確定了社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)各方的法律責(zé)任， 使社會(huì)保險(xiǎn)制度更加穩(wěn)定、 運(yùn)行更加規(guī)范，從而使社會(huì)保險(xiǎn)體系建設(shè)全面進(jìn)入法制化的軌道。

但是， 《社會(huì)保險(xiǎn)法》 宣示性條款很多， 剛性權(quán)利義務(wù)條款不足， 比如對(duì)用人單位的約束力還不夠。 《社會(huì)保險(xiǎn)法》 規(guī)定， 用人單位應(yīng)當(dāng)參加各類社會(huì)保險(xiǎn)， 但未規(guī)定用人單位繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的法定比例。 剛性權(quán)利義務(wù)的缺失與過(guò)多的宣示性條款， 一定程度上淡化了《社會(huì)保險(xiǎn)法》 的重要作用， 影響勞動(dòng)者和用人單位參保續(xù)保， 或者是參保也僅僅繳納最低檔次的費(fèi)用。

社會(huì)保險(xiǎn)立法必須從粗獷型走向精細(xì)化。 事實(shí)上， 中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)立法完全可以大膽地向國(guó)外大陸法系國(guó)家學(xué)習(xí)成功經(jīng)驗(yàn)。 比如， 西方的雇主單位大都不敢拖欠社保費(fèi)， 否則他們將面臨極其嚴(yán)厲的處罰。 我國(guó)可從國(guó)家層面多部門(mén)聯(lián)動(dòng)， 建立社會(huì)信用體系， 用人單位沒(méi)有繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)， 那么它的貸款、 企業(yè)年檢、 營(yíng)業(yè)執(zhí)照都會(huì)面臨問(wèn)題， 不但會(huì)被強(qiáng)制追繳， 也會(huì)面臨高額的罰款，造成嚴(yán)重后果的還將面臨刑事處罰。

統(tǒng)一社保費(fèi)征繳主體社保立法將更多反映人民意志

： 《社會(huì)保險(xiǎn)法》 實(shí)施以來(lái)，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的統(tǒng)一征繳主體、 新農(nóng)合管理體制等問(wèn)題引發(fā)爭(zhēng)議， 今后在立法層面應(yīng)該怎樣解決？

鄭尚元： 《社會(huì)保險(xiǎn)法》 奠定了各方主體的關(guān)系框架， 但對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳部門(mén)僅做了原則規(guī)定， 最終沒(méi)有明確規(guī)定由哪個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)。

社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳在很多地區(qū)由稅務(wù)部門(mén)托管是有歷史原因的。 上世紀(jì)90年代末期， 企業(yè)效益普遍不佳， 由于當(dāng)時(shí)沒(méi)有法律依據(jù)， 社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征繳力度弱。 一些地方政府想出辦法， 開(kāi)始委托征收手段較多的稅務(wù)部門(mén)來(lái)征收， 效果明顯。1999年國(guó)家出臺(tái) 《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收暫行條例》， 把社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收主體選擇權(quán)交給了各個(gè)省政府， 由省政府決定由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)征收， 這一做法延續(xù)至今。 《社會(huì)保險(xiǎn)法》 規(guī)定必須統(tǒng)一征收， 但征收主體是誰(shuí)、 統(tǒng)一的時(shí)間表均未明確。

事實(shí)上， 社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利與義務(wù)對(duì)等， 繳納了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)而期待未來(lái)享受相應(yīng)的權(quán)利。 社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)不是一般的行政事業(yè)性收費(fèi)， 它是 保險(xiǎn)費(fèi)， 體現(xiàn)了權(quán)利義務(wù)相一致的品性。 因此， 社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收主體或被保險(xiǎn)人繳納對(duì)象只能是保險(xiǎn)人。 我國(guó)至今都沒(méi)有完成社會(huì)保險(xiǎn)法上保險(xiǎn)人之法人人格塑造。 各地名稱混亂， 有的稱社會(huì)保險(xiǎn) 局，有的稱 中心。 社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)必須完成法律人格塑造， 成為真正的保險(xiǎn)人，工作才能逐步法制化。 社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的統(tǒng)一征繳主體應(yīng)由人社部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)， 以便于統(tǒng)一管理，在立法層面就應(yīng)該明確。

由衛(wèi)計(jì)委主管的新農(nóng)合和人社部管理的城居醫(yī)保大多并行運(yùn)行， 導(dǎo)致出現(xiàn)大量重復(fù)參保， 也造成了兩個(gè)機(jī)構(gòu)的行政資源浪費(fèi)， 這也為立法留下了新的空間。

： 十八屆四中全會(huì)通過(guò)了 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》， 對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)立法工作將會(huì)產(chǎn)生哪些影響？

鄭尚元： 黨的十八屆四中全會(huì)提出建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法制體系， 建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家； 深入推進(jìn)科學(xué)立法、 民主立法， 完善立法項(xiàng)目征集和論證制度， 健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、 各方有序參與的途徑和方式， 拓寬公民有序參與立法的途徑。 把這些應(yīng)用到我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法工作中， 將會(huì)使其更反映人民意志，得到人民更多的支持。

同時(shí)， 任何事物的發(fā)展有其內(nèi)生的規(guī)律， 只有遵從這些規(guī)律， 人類才能認(rèn)識(shí)事物， 并與之形成和諧一體。 法律制度乃為人類智慧之結(jié)晶， 是為規(guī)則賦予強(qiáng)制力的社會(huì)沉淀。 社會(huì)保險(xiǎn)法律制度是重要的法律制度， 其發(fā)展必有其內(nèi)生的規(guī)律性和客觀性。 換言之， 社會(huì)保險(xiǎn)立法只有遵從這樣的規(guī)律， 循序漸進(jìn)，緩急有度地進(jìn)行， 才能形成理性和實(shí)用的制度。 中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法制之路， 路途還相當(dāng)遙遠(yuǎn)， 現(xiàn)在只是一個(gè)開(kāi)始， 還需要不斷努力。

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