無憂保工傷保險早報：關(guān)于一至四級工傷職工達到法定退休年齡后享受的待遇問題，一直困擾著從事工傷保險工作的實踐者，而更令理論研究者和政策制定者始終不能統(tǒng)一的觀點就是一至四級工傷職工在達到法定退休年齡前是否繼續(xù)繳納養(yǎng)老保險費的問題。因為這都涉及到了一至四級工傷職工在法定退休年齡前后的待遇銜接，關(guān)系到了這類人群的社會保險權(quán)益，直接影響了他們的生活保障水平。因此，有必要對這個問題進行探討和研究，以達成共識。一、一至四級工傷職工待遇銜接問題的提出我國的工傷保險制度始于上個世紀五十年代，其標志是1951年2月原國家政務(wù)院頒布的《勞動保險條例》。這部法規(guī)主要包括了養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險等內(nèi)容，初步形成了我國社會保險的制度體系。1953年1月，國務(wù)院對該條例進行了修訂，同年1月，原勞動部制定出臺了《勞動保險條例實施細則修正草案》，對工傷保險等問題作了較為詳細的規(guī)定。其中，對因工負傷確定為完全喪失勞動能力的職工，由勞動保險基金項下按月支付給職工因工殘廢撫恤費，具體標準為：完全喪失勞動能力不能工作而退職后，飲食起居需人扶助者，其因工殘廢撫恤費的數(shù)額為本人工資75%，付到死亡時止；完全喪失勞動能力不能工作而退職后，飲食起居不需人扶助者，其因工殘廢撫恤費的數(shù)額為本人工資65%，付至恢復(fù)勞動能力或死亡時止，恢復(fù)勞動能力后由企業(yè)行政方面或資方給予適當工作。這種規(guī)定基本上構(gòu)成了對因工負傷被確定為完全喪失勞動能力職工的制度框架，在以后相當長的時間內(nèi)起著積極的作用。1978年5月，《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》將因工致殘且完全喪失勞動能力的職工納入退休范圍，并提高了相應(yīng)的待遇，同時增加了護理待遇。主要是：因工致殘，由醫(yī)院證明，并經(jīng)勞動鑒定委員會確認，完全喪失勞動能力，飲食起居需要人扶助的，按本人標準工資的90%發(fā)給退休費，還可以根據(jù)實際情況發(fā)給一定數(shù)額的護理費，標準一般不得超過一個普通工人的工資；飲食起居不需要人扶助的，按本人標準工資的80%發(fā)給退休費。《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》與《勞動保險條例》相比，不僅提高了完全喪失勞動能力職工的待遇水平、確立了勞動能力的確認程序，更重要的是明確了完全喪失勞動能力職工納入退休范圍這一制度設(shè)計。1996年8月，原勞動部發(fā)布《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》，確立了工傷保險社會統(tǒng)籌制度，并在全國逐步推開。職工因工致殘被鑒定為一級至四級的，應(yīng)當退出生產(chǎn)、工作崗位，終止與企業(yè)的勞動關(guān)系，發(fā)給工傷傷殘撫恤證件，并按月享受75%-90%的傷殘撫恤金。第一次明確了一至四級工傷職工退出生產(chǎn)工作崗位后，按傷殘級別享受傷殘待遇的規(guī)定。2003年4月，國務(wù)院頒布了《工傷保險條例》，自2004年1月1日起施行?！稐l例》的頒布實施，標志著我國工傷保險制度改革進入了一個嶄新的發(fā)展階段。2010年10月，《社會保險法》頒布。2010年12月，國務(wù)院公布《國務(wù)院關(guān)于修改〈工傷保險條例〉的決定》，對工傷保險的相關(guān)制度進行了修改完善。對于一級至四級的工傷職工，保留勞動關(guān)系，退出工作崗位，按月享受75%-90%的傷殘津貼。工傷職工達到退休年齡并辦理退休手續(xù)后，停發(fā)傷殘津貼，按照國家有關(guān)規(guī)定享受基本養(yǎng)老保險待遇?；攫B(yǎng)老保險待遇低于傷殘津貼的，由工傷保險基金補足差額。從工傷保險的發(fā)展歷史看，工傷職工被鑒定為一級至四級后，其享受的待遇的稱謂和方式都發(fā)生了變化，從1951年的退職享受殘廢撫恤費、1978年的退休享受退休費、1996年的退出工作崗位終止勞動關(guān)系享受傷殘撫恤金到2003年的保留勞動關(guān)系享受傷殘津貼。從立法技術(shù)和邏輯上講，2003年的《條例》不僅享受待遇的概念科學(xué)，用語精確，而且制度體系更加嚴密，但把一級至四級工傷職工享受的待遇分為退休前和退休后，卻沒有對達到法定退休年齡前后的傷殘津貼、養(yǎng)老保險待遇銜接問題作出制度設(shè)計，以致成為工作實踐中的難題。二、一至四級工傷職工是否應(yīng)該繳納養(yǎng)老保險費的爭議《條例》第三十五條第二款規(guī)定：職工因工致殘被鑒定為一級至四級傷殘的，由用人單位和職工個人以傷殘津貼為基數(shù)，繳納基本醫(yī)療保險費。但對一至四級工傷職工是否應(yīng)該繳納養(yǎng)老保險費并沒有規(guī)定，因此，在《條例》頒布后，對一至四級工傷職工是否應(yīng)該繳納養(yǎng)老保險費一直存在爭議，實踐存在著兩種截然不同的觀點，各地也有著不同的地方性規(guī)定。一種觀點認為，一至四級工傷職工應(yīng)該繳納養(yǎng)老保險費。如，北京市2007年規(guī)定：由用人單位和工傷職工以傷殘津貼為基數(shù)繳納養(yǎng)老保險費直至退休年齡，2007年4月1日前中斷繳納的，按照歷年傷殘津貼基數(shù)予以補繳。又如，浙江省規(guī)定：2004年1月1日以后被鑒定為一級至四級傷殘的工傷職工在勞動關(guān)系存續(xù)期間，未繼續(xù)參保繳費的，應(yīng)從2008年1月1日起繼續(xù)按規(guī)定參保繳費；退出工作崗位至2007年12月期間可以視同養(yǎng)老保險繳費年限，但不補記養(yǎng)老保險個人賬戶。陜西省、貴州省也作出了一至四級工傷職工應(yīng)當繳納基本養(yǎng)老保險費的類似規(guī)定。這種地方性的規(guī)定，有其一定的法律依據(jù)。因為《條例》明確規(guī)定，一至四級工傷職工達到法定退休年齡后，辦理退休手續(xù)，享受養(yǎng)老保險待遇，其原享受的傷殘津貼高于養(yǎng)老保險待遇的，由工傷保險基金補足差額，既然辦理的是退休手續(xù)、享受的又是養(yǎng)老保險待遇，理應(yīng)履行養(yǎng)老保險的繳費義務(wù)。另一種觀點認為，一至四級工傷職工不應(yīng)該繳納養(yǎng)老保險費。四川省規(guī)定：從《條例》中有關(guān)工傷職工繳納社會保險費內(nèi)容上下文連貫性分析，一至四級工傷職工不繳納除基本醫(yī)療保險費以外的基本養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育保險費是立法本意，各級勞動保障部門和社保機構(gòu)必須按規(guī)定執(zhí)行。又如，山西省規(guī)定：已經(jīng)參加過養(yǎng)老保險且符合領(lǐng)取養(yǎng)老保險金條件的，按照《條例》的規(guī)定執(zhí)行；不符合領(lǐng)取條件的，一次性返還給個人繳費部分，繼續(xù)領(lǐng)取傷殘津貼；沒有參加基本養(yǎng)老保險的，達到退休年齡時，繼續(xù)享受工傷保險待遇。江蘇等地在實踐中也有不予繳納養(yǎng)老保險費的規(guī)定。持有這種觀點的地方認為，《條例》只規(guī)定了一至四級工傷職工繳納基本醫(yī)療保險費，對養(yǎng)老、生育等其它社會保險費沒有規(guī)定，按照合法行政原則中法律保留的原則，不繳納養(yǎng)老保險費符合依法行政的要求。由此可見，對《條例》不同的理解，導(dǎo)致我國各地對一至四級工傷職工是否繳納養(yǎng)老保險費規(guī)定不一，達到退休年齡時其享受的待遇也有較大差異。更為緊迫的是，在2004年1月1日前基本不存在一至四級工傷職工享受待遇的銜接問題，但在2004年1月1日后，由于政策的模糊性導(dǎo)致各地執(zhí)行標準不一，甚至大部分省市還在等待觀望，期待國家對該問題作出統(tǒng)一規(guī)范，致使相當部分的一至四級工傷職工至今仍按原標準享受待遇。三、待遇銜接的法理分析和設(shè)想一至四級工傷職工待遇的銜接問題，筆者在2006年《中國勞動》第12期發(fā)表過不應(yīng)繳納養(yǎng)老保險費的觀點，可筆者更期望在2010年的《工傷保險條例》修改中加以明確，但事與愿違。如何解決這一問題，筆者經(jīng)過多年的思考，作出了法理分析和設(shè)想。《社會保險法》、《條例》的表述差異，使我們從迷茫中找到了政策支持?！稐l例》第三十五條規(guī)定了一至四級工傷職工應(yīng)該享受的工傷保險待遇和應(yīng)該繳納基本醫(yī)療保險費的規(guī)定；《社會保險法》第四十條規(guī)定，工傷職工符合領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險條件的，停發(fā)傷殘津貼，享受基本養(yǎng)老保險待遇?；攫B(yǎng)老保險待遇低于傷殘津貼的，從工傷保險基金中補足差額?！稐l例》與《社會保險法》對享受基本養(yǎng)老保險待遇和差額補足的規(guī)定表述是一致的，但也有細微的區(qū)分。一是《條例》第三十五條表述一至四級工傷職工達到退休年齡并辦理退休手續(xù)后，停發(fā)傷殘津貼，按照國家有關(guān)規(guī)定享受基本養(yǎng)老保險待遇，該規(guī)定不僅強調(diào)了達到法定退休年齡，而且還有辦理退休手續(xù)的構(gòu)成要件；而《社會保險法》第四十條表述的是工傷職工符合領(lǐng)取養(yǎng)老保險條件的，停發(fā)傷殘津貼，享受基本養(yǎng)老保險待遇，該規(guī)定只強調(diào)了符合領(lǐng)取養(yǎng)老保險條件的要件，并沒有強調(diào)要辦理退休手續(xù)。這種表述區(qū)別表明，《社會保險法》與《條例》的規(guī)定相比，其停發(fā)傷殘津貼，享受基本養(yǎng)老保險待遇的范圍要大。二是《條例》第三十五條的適用范圍是一至四級工傷職工，《社會保險法》第四十條的適用范圍是工傷職工，這也表明《社會保險法》的范圍還包括五至六級的傷殘職工，因為按照《條例》第三十六條第一款第二項的規(guī)定，五至六級的傷殘職工，經(jīng)本人申請單位同意，也可由用人單位按月支付享受傷殘津貼，并應(yīng)按規(guī)定繳納各項社會保險費。因此這種表述的差別，意味著一至四級工傷職工辦理退休手續(xù)后享受基本養(yǎng)老保險待遇的范圍限制在了很小的空間，也就是說，《條例》第三十五條的規(guī)定范圍是特定的，正因為特定，才沒有規(guī)定該范圍的工傷職工繳納養(yǎng)老保險費。繳納養(yǎng)老保險費沒有上位法支持。在刑法上，有法無明文規(guī)定不為罪，法無明文規(guī)定不處罰的罪刑法定原則；在民法上，有法無規(guī)定即自由的民法原則；而在行政法上，則有有法不可違、無法不可為的行政法原則。而《社會保險法》、《條例》屬于行政法的范疇，應(yīng)該按照行政法上合法行政的原則去要求。因此，在沒有上位法支持的情況下，行政機關(guān)不能為行政相對人設(shè)定義務(wù)，體現(xiàn)了對行政機關(guān) 法未授權(quán)即禁止的基本要求。既然《社會保險法》、《條例》都沒有關(guān)于一至四級職工繳納養(yǎng)老保險費的規(guī)定，那么在沒有法律法規(guī)授權(quán)的情況下，要求繳納養(yǎng)老保險費的規(guī)定和做法都是違法行為。　從養(yǎng)老保險的原始設(shè)計出發(fā)點看，也沒有政策支撐。養(yǎng)老保險費是以勞動者的工資或勞動所得的一定比例來繳納的，保證的是退休以后的基本生活；而一級至四級工傷職工享受的是傷殘津貼，并非勞動所得，用津貼來繳納養(yǎng)老保險費沒有政策支持。從養(yǎng)老保險金替代率來看，到達退休時享受的津貼一般情況下要高于養(yǎng)老保險待遇，若讓一級至四級工傷職工繳納養(yǎng)老保險費不僅增加負擔，而且沒有客觀必要。養(yǎng)老金替代率是指勞動者退休時的養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率，它是衡量勞動者退休前后生活保障水平差異的基本指標之一。2013年9月，中國社科院世界社保研究中心發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2012》對城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險替代率進行測算，數(shù)據(jù)顯示，養(yǎng)老金替代率2002年為72.9%、2005年為57.7%、2011年為50.3%。即：2002年、2005年、2011年勞動者退休時的養(yǎng)老金領(lǐng)取水平是退休前工資收入水平的72.9%、57.7%、50.3%。我們可以這樣假設(shè)，一個即將達到退休年齡正常繳納養(yǎng)老保險費的職工2011年受到了四級傷殘，其應(yīng)享受的傷殘津貼為本人工資的75%，而辦理退休手續(xù)后，其應(yīng)享受的養(yǎng)老保險金則為50%；而在實踐中，每次工傷保險待遇的調(diào)整幅度都要高于養(yǎng)老保險待遇的調(diào)整幅度。因此，如果該類職工繳納養(yǎng)老保險費，那么到達法定退休年齡時的傷殘津貼與其辦理退休手續(xù)后養(yǎng)老保險待遇的差額會隨著受傷年齡的降低而增大。從歷年養(yǎng)老金替代率的變化看，一至四級工傷職工繳納養(yǎng)老保險費是不合理的。相反，如果一至四級工傷職工在保留勞動關(guān)系期間繳納養(yǎng)老保險費，那么會產(chǎn)生一些新問題很難解決，如：沒有參加過養(yǎng)老保險的職工達到退休年齡時如何享受養(yǎng)老保險待遇？養(yǎng)老保險費繳納累計沒有達到15年，其在一次性領(lǐng)取個人賬戶后，是否還需要繼續(xù)按照標準支付傷殘津貼？工傷保險基金補足差額如何操作，是一次性補足，還是分年度補足？真可謂按下葫蘆浮起瓢。因此，筆者對待遇銜接問題作了一攬子設(shè)想，建議在《條例》中增加以下兩款內(nèi)容，以解決自《條例》頒布實施以來懸而未決的問題：一級至四級工傷職工在保留勞動關(guān)系期間，不繳納養(yǎng)老保險費。一級至四級工傷職工達到退休年齡具備享受養(yǎng)老保險待遇資格的，按照國家有關(guān)規(guī)定享受基本養(yǎng)老保險待遇，執(zhí)行基本養(yǎng)老金調(diào)整政策。首次核定的基本養(yǎng)老金低于傷殘津貼的，由養(yǎng)老保險機構(gòu)按傷殘津貼標準支付養(yǎng)老保險待遇，差額部分計入養(yǎng)老金調(diào)整基數(shù)。傷殘津貼與養(yǎng)老保險待遇的差額，由工傷保險基金經(jīng)辦機構(gòu)一次性向養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)撥付平均余命的待遇差額。不具備享受養(yǎng)老保險待遇資格的，其在繳納養(yǎng)老保險期間的個人賬戶部分一次性劃撥到工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)，繼續(xù)享受傷殘津貼，并按照調(diào)整傷殘津貼的政策調(diào)整一至四級工傷職工的待遇。

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