無(wú)憂保工傷保險(xiǎn)早報(bào)：走路緩慢，腿一瘸一瘸，喪失勞動(dòng)能力，這是張全占對(duì)侄兒張偉光近況的描述。兩年前，從河北到北京打工的張偉光，工作期間遭遇工傷事故，導(dǎo)致腰椎多處骨折?！垈ス怆m然幾經(jīng)波折獲得了工傷認(rèn)定，但至今沒(méi)拿到一分錢(qián)。他根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)法的規(guī)定，向人社部門(mén)申請(qǐng)社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付待遇，但得到的答案是北京地區(qū)還沒(méi)有實(shí)施先行支付制度。　在社會(huì)保險(xiǎn)法生效一周年之際，北京義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心發(fā)布《工傷保險(xiǎn)待遇先行支付制度2011-2012年實(shí)施情況調(diào)研報(bào)告》，認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)法確立的工傷保險(xiǎn)待遇先行支付制度，在全國(guó)范圍內(nèi)并沒(méi)有得到貫徹和落實(shí)?！∠刃兄Ц吨贫刃瓮撛O(shè)　7月2日，張全占將準(zhǔn)備好的傷殘鑒定材料提交給北京市門(mén)頭溝區(qū)人社部門(mén)，代理侄兒張偉光申請(qǐng)傷殘鑒定，繼續(xù)著索要工傷保險(xiǎn)待遇的官司。這一切起因于兩年前的一次車禍，張偉光的生活軌跡隨之改變?！埲枷蚍ㄖ沃苣┙榻B，2005年，來(lái)自河北農(nóng)村的張偉光到位于門(mén)頭溝區(qū)的北京利貞同創(chuàng)商貿(mào)有限公司從事空調(diào)安裝工作，幾年間就成為公司的技術(shù)骨干。　2010年8月16日，張偉光坐單位的面包車去北京市順義區(qū)安裝空調(diào)，路上發(fā)生車禍，交警認(rèn)定單位的車輛負(fù)全責(zé)。交通事故中，張偉光的身體受到嚴(yán)重傷害?！埲急硎?，一開(kāi)始，單位對(duì)張偉光進(jìn)行積極治療，還答應(yīng)出院后每月給1500元生活費(fèi)?！∈虑樵?011年發(fā)生轉(zhuǎn)折。張全占在工作中得知，張偉光這種情況可以申請(qǐng)工傷認(rèn)定，能夠獲得穩(wěn)定的工傷保險(xiǎn)待遇。　張全占說(shuō)，當(dāng)他們向單位提出申請(qǐng)工傷待遇的要求后，單位的態(tài)度立即發(fā)生變化，既不支付生活費(fèi)，也不再支付醫(yī)療費(fèi)。張偉光的生活立即陷入困境。　根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定，申請(qǐng)工傷認(rèn)定必須在事故發(fā)生起一年內(nèi)提出。2011年7月，在該期限截止之前，張偉光向人社部門(mén)申請(qǐng)工傷認(rèn)定?！垈ス獯藭r(shí)遇到一個(gè)難題。他在公司工作這么多年，單位一直沒(méi)有和他簽訂勞動(dòng)合同，也沒(méi)有為他繳納工傷保險(xiǎn)，單位否認(rèn)與他存在勞動(dòng)關(guān)系。　張全占告訴法治周末，他們只好申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁，請(qǐng)求確認(rèn)張偉光與公司存在勞動(dòng)關(guān)系。　仲裁庭經(jīng)過(guò)三次開(kāi)庭審理，認(rèn)定雙方構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系。公司不服，向門(mén)頭溝法院提起訴訟。最終二審法院判決雙方構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系。　今年5月，張偉光獲得了工傷認(rèn)定?！“讣徠陂g，張全占從張偉光的代理人北京義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心指派律師那里聽(tīng)說(shuō)，張偉光可以向人社部門(mén)申請(qǐng)先行支付工傷保險(xiǎn)待遇?！?011年7月1日實(shí)施的社會(huì)保險(xiǎn)法創(chuàng)設(shè)了工傷保險(xiǎn)待遇先行支付制度：工傷事故發(fā)生后，用人單位拒絕向未參保的勞動(dòng)者賠付時(shí)，由工傷保險(xiǎn)基金先行墊付，再由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)向用人單位追償?！〗衲?月，張偉光的代理人向門(mén)頭溝區(qū)人社部門(mén)申請(qǐng)先行支付，工作人員表示，目前北京地區(qū)還沒(méi)有實(shí)施先行支付。　自社會(huì)保險(xiǎn)法和《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》同步生效以來(lái)，工傷保險(xiǎn)待遇先行支付制度已經(jīng)破冰。但總體而言在全國(guó)范圍內(nèi)并沒(méi)有得到貫徹和落實(shí)。6月28日，北京義聯(lián)發(fā)布的《工傷保險(xiǎn)待遇先行支付制度2011-2012年實(shí)施情況調(diào)研報(bào)告》認(rèn)為?！「鶕?jù)人力資源和社會(huì)保障部2010年3月發(fā)布的通知，全國(guó)各地工傷保險(xiǎn)以市級(jí)統(tǒng)籌為主要形式，因此調(diào)研樣本的選擇為全國(guó)范圍內(nèi)283個(gè)地級(jí)市和4個(gè)直轄市作為調(diào)查對(duì)象?！‰娫捰行д{(diào)研246個(gè)城市人社部門(mén)的結(jié)果顯示，明確表示不可以申請(qǐng)工傷保險(xiǎn)待遇先行支付的城市達(dá)190個(gè)，比例高達(dá)77.2%。甚至有5個(gè)城市不知道是否可以申請(qǐng)。表示可以接受工傷保險(xiǎn)待遇先行支付申請(qǐng)的城市僅有28個(gè)?！「鶕?jù)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的答復(fù)，4個(gè)城市的人社部門(mén)受理了工傷保險(xiǎn)待遇先行支付的申請(qǐng)，分別是浙江寧波、溫州；山東淄博；云南麗江，所占比例為5.9%。寧波和淄博已經(jīng)分別向申請(qǐng)人先行支付了99200元和55860元工傷待遇?！∩鐣?huì)保險(xiǎn)法創(chuàng)設(shè)的工傷保險(xiǎn)待遇先行支付制度形同虛設(shè)。北京義聯(lián)中心主任黃樂(lè)平告訴法治周末?！?.8億農(nóng)民工無(wú)工傷保險(xiǎn)　高文君和張偉光一樣沒(méi)有參加工傷保險(xiǎn)，同樣遭遇了工傷事故?！〗衲?5歲的高文君是山西省大同市人，曾在當(dāng)?shù)氐镍欥螣熁ū夼趶S工作?！?008年12月，鞭炮廠發(fā)生爆炸，高文君全身多處被嚴(yán)重?zé)齻?，二?jí)傷殘，完全喪失勞動(dòng)能力，生活需要大部分護(hù)理，臥床在家?！挝粵](méi)有為高文君繳納工傷保險(xiǎn)。為了追索工傷待遇，高文君通過(guò)漫長(zhǎng)的法律程序于去年11月等到了大同中院的終審判決，由用人單位支付高文君工傷保險(xiǎn)待遇?！∮萌藛挝徊宦男信袥Q，高文君申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，但是至今仍沒(méi)有消息。在這期間，高文君多次聯(lián)系當(dāng)?shù)厝松绮块T(mén)申請(qǐng)先行支付工傷待遇，但人社部門(mén)表示，勞動(dòng)者已經(jīng)進(jìn)入法律程序的，他們不管?！∮蓄愃平?jīng)歷的勞動(dòng)者并非個(gè)案?！「鶕?jù)84個(gè)城市提供的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)答復(fù)，從2011年7月1日到4月25日，平均每個(gè)城市有262名勞動(dòng)者被認(rèn)定為工傷但未參加工傷保險(xiǎn)，占認(rèn)定為工傷總?cè)藬?shù)的11%?！《?月4日發(fā)布的《2011年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，農(nóng)民工總量為2.53億人，同期農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)人數(shù)僅為6828萬(wàn)人，尚有1.8億多人沒(méi)有參加工傷保險(xiǎn)，未參保比例超過(guò)了70%。　北京義聯(lián)此前發(fā)布的調(diào)研報(bào)告顯示，未參加工傷保險(xiǎn)的勞動(dòng)者一旦發(fā)生工傷事故，往往要負(fù)擔(dān)數(shù)萬(wàn)元甚至數(shù)十萬(wàn)元的醫(yī)療費(fèi)，如果得不到及時(shí)賠付，將嚴(yán)重影響工傷勞動(dòng)者的救治和康復(fù)，陷入生存困境。　與此同時(shí)，我國(guó)的工傷待遇索賠程序十分復(fù)雜和繁瑣，要經(jīng)過(guò)勞動(dòng)仲裁、一審、二審甚至強(qiáng)制執(zhí)行程序，未參保勞動(dòng)者為獲賠所花費(fèi)和等待的平均時(shí)間長(zhǎng)達(dá)2.02年。這導(dǎo)致42%的勞動(dòng)者會(huì)選擇私了的方式得到遠(yuǎn)低于法定標(biāo)準(zhǔn)的賠償額，此前發(fā)布的調(diào)研報(bào)告顯示。　黃樂(lè)平介紹，正是在此背景下，社會(huì)保險(xiǎn)法創(chuàng)設(shè)了工傷保險(xiǎn)待遇先行支付制度，工傷保險(xiǎn)基金有義務(wù)在用人單位不支付的情況下及時(shí)向勞動(dòng)者支付工傷保險(xiǎn)待遇?！∩鐣?huì)保險(xiǎn)法實(shí)施后，人社部頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》同時(shí)實(shí)施，進(jìn)一步完善與細(xì)化了先行支付制度，為實(shí)踐提供了初步的操作指引?！≡诠ｋU(xiǎn)先行支付制度實(shí)施滿一年之際，為了了解工傷保險(xiǎn)待遇先行支付制度實(shí)施的真實(shí)情況，2012年3月中旬至2012年6月下旬，由35位大學(xué)生協(xié)助北京義聯(lián)進(jìn)行了全國(guó)調(diào)研?！?duì)287個(gè)城市的人社部門(mén)，北京義聯(lián)全部分別進(jìn)行了電話調(diào)研、政府信息公開(kāi)申請(qǐng)和網(wǎng)站查詢?！‰娫捳{(diào)研是致電已經(jīng)開(kāi)通多年的全國(guó)統(tǒng)一公益性民生服務(wù)熱線12333或者人社局，咨詢當(dāng)?shù)毓ｋU(xiǎn)先行支付的政策和實(shí)施情況，最終完成246例。　根據(jù)致電情況統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)有23.3%的城市未開(kāi)通咨詢熱線。在開(kāi)通咨詢熱線的城市中，有21.7%的城市熱線一直無(wú)法接通。在12333熱線能夠接通的城市中，12333咨詢員知道工傷保險(xiǎn)待遇先行支付制度的比例很低，僅有22.1%、77.9%的人則均表示沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)。　細(xì)則缺位致人社部門(mén)消極　有可操作性的實(shí)施細(xì)則對(duì)于基層人社部門(mén)實(shí)施先行支付制度十分重要。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前各地對(duì)出臺(tái)先行支付制度的實(shí)施細(xì)則非常不到位?！≡?1個(gè)正在準(zhǔn)備制定有關(guān)實(shí)施細(xì)則的城市中，對(duì)于該實(shí)施細(xì)則何時(shí)能夠出臺(tái)，絕大多數(shù)城市持模糊的觀望態(tài)度?！≌{(diào)研報(bào)告認(rèn)為，這表明，許多城市并未真正將出臺(tái)工傷保險(xiǎn)待遇先行支付制度實(shí)施細(xì)則一事提上日程?！”本┦虚T(mén)頭溝區(qū)人社部門(mén)答復(fù)不能先行支付工傷保險(xiǎn)待遇的理由，是北京還還沒(méi)有出臺(tái)先行支付制度的操作細(xì)則。因此，張偉光只能通過(guò)原來(lái)法律程序繼續(xù)為工傷待遇奔波?！”本┝x聯(lián)的調(diào)研顯示，在190個(gè)不能申請(qǐng)的城市中，有80個(gè)城市以沒(méi)有實(shí)施細(xì)則沒(méi)有可操作的標(biāo)準(zhǔn)和流程作為理由，拒絕工傷保險(xiǎn)先行支付申請(qǐng)，占40.4%。相類似的理由包括：未接到上級(jí)通知，所在省份尚未開(kāi)始實(shí)施，等等?！≌{(diào)研報(bào)告認(rèn)為：配套的實(shí)施細(xì)則缺位是各地人社部門(mén)消極對(duì)待先行支付制度的重要原因?！≌{(diào)研人員通過(guò)和人社部門(mén)工作人員的訪談了解到，細(xì)則的缺位，尤其是財(cái)務(wù)、審計(jì)上配套措施的缺位，一方面讓工作人員對(duì)具體情況無(wú)法操作，另一方面也讓工作人員的潛在風(fēng)險(xiǎn)增加。　這些風(fēng)險(xiǎn)包括：用人單位拒不支付。究竟應(yīng)該以何種形式來(lái)證明？如果追償失敗，在財(cái)務(wù)上如何核銷，從而通過(guò)審計(jì)？如果在沒(méi)有明確配套細(xì)則的情況下，辦事人員按照自己的理解行事，發(fā)生了問(wèn)題，如何承擔(dān)責(zé)任？調(diào)研報(bào)告認(rèn)為，若沒(méi)有解決上述問(wèn)題，則先行支付制度很難在基層人社部門(mén)有效執(zhí)行下去?！×硗?，電話調(diào)研顯示，有20.7%的城市將不知道該制度作為拒絕接受工傷保險(xiǎn)先行支付申請(qǐng)的理由之一。對(duì)于如此高的比例，北京義聯(lián)中心主任黃樂(lè)平認(rèn)為，社保機(jī)構(gòu)對(duì)于工傷保險(xiǎn)先行支付制度的認(rèn)識(shí)與認(rèn)同欠缺，也導(dǎo)致該制度遲遲未能得到落實(shí)?！≌{(diào)研中，許多城市則對(duì)于該制度的合理性表現(xiàn)出了質(zhì)疑，人社部門(mén)的態(tài)度正好印證了調(diào)研報(bào)告的結(jié)論。調(diào)研報(bào)告認(rèn)為，人社部門(mén)缺乏對(duì)于制度的認(rèn)同，實(shí)踐中自然也就喪失了實(shí)施的動(dòng)力?！≌{(diào)研報(bào)告總結(jié)認(rèn)為：未能從勞動(dòng)者權(quán)利本位的高度貫徹立法意圖是各地人社部門(mén)拒絕向未參保工傷勞動(dòng)者傾斜的關(guān)鍵原因。　制度實(shí)施的出發(fā)點(diǎn)，是社會(huì)保障，而不是部門(mén)利益。只有充分看到先行支付對(duì)于挽救工傷勞動(dòng)者的健康和家庭的重大社會(huì)意義，才能真正落實(shí)先行支付，調(diào)研報(bào)告建議?！≌{(diào)研報(bào)告認(rèn)為，先行支付制度可能給工傷保險(xiǎn)基金帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和壓力、社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能力不足、人社部門(mén)缺乏落實(shí)制度的動(dòng)力與壓力，是其他三個(gè)導(dǎo)致制度難落實(shí)的原因?！榇?，調(diào)研報(bào)告建議，盡快制定《社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)施條例》，推動(dòng)落實(shí)先行支付制度。　調(diào)研報(bào)告認(rèn)為，先行支付制度不僅僅是人社部門(mén)的工作，財(cái)政部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)、司法部門(mén)和各級(jí)地方政府都應(yīng)予以充分支持。亟待以行政法規(guī)的形式出臺(tái)《社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)施條例》，推動(dòng)各部門(mén)的協(xié)作?！♂槍?duì)先行支付制度配套實(shí)施細(xì)則缺位的情況，調(diào)研報(bào)告建議，各地應(yīng)加快調(diào)研和制定細(xì)則，明確權(quán)責(zé)，讓基層社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)有章可循。　調(diào)研人員發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中，勞動(dòng)者的弱勢(shì)也是先行支付制度難以落實(shí)的不可忽視的原因。　張偉光申請(qǐng)先行支付被拒絕后，于是無(wú)奈地離開(kāi)人社部門(mén)?！↑S樂(lè)平指出，如果勞動(dòng)者向人社部門(mén)提出正式書(shū)面先行支付申請(qǐng)，被拒絕后，勞動(dòng)者可以對(duì)人社部門(mén)提起行政復(fù)議或者行政訴訟?！∪欢?，張偉光為了治療，光自己掏醫(yī)藥費(fèi)就花了兩萬(wàn)多元，債臺(tái)高筑?；氐嚼霞业乃€要定期到北京檢查、治療，都得靠自己東拼西湊。不到30歲的他，已經(jīng)無(wú)法勞動(dòng)，只能靠農(nóng)村的父母照顧。因?yàn)榭床坏较Ｍ?，妻子帶著孩子離開(kāi)了。　調(diào)研報(bào)告認(rèn)為，工傷勞動(dòng)者本身即處于非常艱難的處境，再提起一個(gè)行政復(fù)議或者訴訟更加困難。解決之道在于，應(yīng)該鼓勵(lì)符合條件的勞動(dòng)者向工會(huì)、法律援助機(jī)構(gòu)尋求幫助，通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟等法律行動(dòng)捍衛(wèi)自己的權(quán)利?！姆e極落實(shí)先行支付制度的高度，需要?jiǎng)趧?dòng)者作為權(quán)利主體行使自己的權(quán)利，對(duì)消極執(zhí)法的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟的方式促使經(jīng)辦機(jī)構(gòu)執(zhí)行法律，體制內(nèi)的開(kāi)明人士也需要這樣的壓力和動(dòng)力開(kāi)展工作，這是體制內(nèi)的博弈不可或缺的外在因素。黃樂(lè)平告訴法治周末?！∑叱扇松绮块T(mén)不公開(kāi)信息　田雨今年9月份將成為北京師范大學(xué)的一名碩士生。今年5月，他作為志愿者參與了北京義聯(lián)的調(diào)研，負(fù)責(zé)撥打幾十個(gè)城市的12333咨詢電話和申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，并作詳細(xì)記錄?！√镉旮嬖V法治周末，他至今記憶深刻的是撥打長(zhǎng)沙市的咨詢電話。　這是我撥打幾十座城市當(dāng)中唯一執(zhí)行先行支付制度的地方。那是一個(gè)下午，我已經(jīng)打了一上午，基本上得到的答復(fù)是不能申請(qǐng)先行支付。撥通他們的電話后，工作人員告訴我，能夠申請(qǐng)先行支付。田雨回憶?！‰S后，工作人員詳細(xì)告知他向哪個(gè)部門(mén)申請(qǐng)、需要準(zhǔn)備哪些材料、是否之前有過(guò)申請(qǐng)成功的先例?！?duì)于參與這次調(diào)研，田雨感慨說(shuō)：執(zhí)行法律比制定法律的難度要大得多。　他們通過(guò)各種方式獲得的信息，成為北京義聯(lián)發(fā)布的另一份報(bào)告《2012年全國(guó)人力資源和社會(huì)保障部門(mén)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)表現(xiàn)分析報(bào)告》的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)源?！”本┝x聯(lián)中心研究員葉明欣告訴法治周末，調(diào)研過(guò)程中，義聯(lián)以掛號(hào)信、在線申請(qǐng)和電子郵件申請(qǐng)等形式向人社部門(mén)申請(qǐng)政府信息公開(kāi)。　申請(qǐng)表中注明用途是科研，申請(qǐng)答復(fù)的形式是電子郵箱。　最終，268個(gè)城市的人社部門(mén)收到申請(qǐng)。截至6月28日?qǐng)?bào)告發(fā)布，265個(gè)城市達(dá)到法定答復(fù)期限。其中，84個(gè)城市對(duì)問(wèn)題進(jìn)行了部分或全部答復(fù)?！≌{(diào)研報(bào)告披露，總體的答復(fù)率非常低，近70%的城市人社部門(mén)不予回應(yīng)或答復(fù)，違反了政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的法定義務(wù)?！∵@一比例與調(diào)研人員的感覺(jué)一致。參與調(diào)研的中國(guó)人民大學(xué)碩士研究生任小真告訴法治周末，對(duì)他們的申請(qǐng)不給答復(fù)的差不多占到三分之二以上?！槭裁炊鄶?shù)地區(qū)不愿意公布政府信息？道理很簡(jiǎn)單，因?yàn)闆](méi)有做多少事情，怎么說(shuō)呢？從調(diào)查也不難看出，愿意說(shuō)的、敢說(shuō)的基本上是這個(gè)領(lǐng)域里工作做得比較好的地方。黃樂(lè)平對(duì)此作了明確的回應(yīng)。

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