無(wú)憂保工傷保險(xiǎn)早報(bào)：社會(huì)保障是現(xiàn)代社會(huì)的安全網(wǎng)和減震器，關(guān)乎每個(gè)社會(huì)成員的切身利益，也直接影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)公平正義的有效實(shí)現(xiàn)。十二五規(guī)劃提出，要堅(jiān)持廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)方針，加快推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系建設(shè)，穩(wěn)步提高保障水平，這是我國(guó)著眼于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略性安排。

消除部分群體的制度真空，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的公平性和可及性

廣覆蓋是健全社會(huì)保障體系的前提和基礎(chǔ)。只有做到全覆蓋，社會(huì)保障體系的保基本、多層次和可持續(xù)才能更加充分地體現(xiàn)，才會(huì)更加具有實(shí)踐意義。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，廣覆蓋有兩層含義，即制度層面的制度全覆蓋和實(shí)踐領(lǐng)域的實(shí)際全覆蓋，分別體現(xiàn)社會(huì)保障的公平性和可及性。社會(huì)保障制度改革要正確認(rèn)識(shí)并處理好制度全覆蓋和實(shí)際全覆蓋的關(guān)系，制度全覆蓋是實(shí)際全覆蓋的前提和基礎(chǔ)，但制度全覆蓋并不必然帶來(lái)實(shí)際全覆蓋，二者之間可能存在差距，即各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)參保率有可能達(dá)不到100%，部分困難群眾可能享受不到低保待遇和住房保障待遇。

廣覆蓋首先要做到制度全覆蓋，即讓人人享有參加社會(huì)保險(xiǎn)的機(jī)會(huì)，人人享有社會(huì)救助和住房保障的權(quán)利，消除部分群體的制度真空。廣覆蓋其次要做到實(shí)際全覆蓋，即提高城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保險(xiǎn)參保率，提高社會(huì)福利、社會(huì)救助和住房保障的覆蓋人群比重，讓制度覆蓋人群能夠切實(shí)享受到社會(huì)保障的普惠。實(shí)際全覆蓋是社會(huì)保障制度廣覆蓋的實(shí)踐目標(biāo)，也是制度全覆蓋的落腳點(diǎn)。

特殊群體參保問(wèn)題是實(shí)際全覆蓋落實(shí)的重點(diǎn)難點(diǎn)

與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期相比，現(xiàn)行各項(xiàng)社會(huì)保障制度在構(gòu)建理念和制度設(shè)計(jì)等方面均發(fā)生了較大變化，養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等制度進(jìn)行重大調(diào)整，失業(yè)保障、最低生活保障等制度從無(wú)到有，經(jīng)過(guò)不斷探索和完善，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)保障體系框架初步形成。但是，當(dāng)前仍有部分城鄉(xiāng)居民缺乏相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排，城鎮(zhèn)居民中主要有勞動(dòng)年齡段內(nèi)不能參保或失業(yè)的群體、家屬工和五七工、年滿60周歲無(wú)任何養(yǎng)老保障的弱勢(shì)老年群體等，農(nóng)村居民中主要是尚未進(jìn)行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的群體。2011年7月1日起我國(guó)啟動(dòng)城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，預(yù)期于2012年實(shí)現(xiàn)全覆蓋，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已在全國(guó)范圍逐步試點(diǎn)推開(kāi)，少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)甚至嘗試建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這標(biāo)志著養(yǎng)老保障將從制度上實(shí)現(xiàn)全覆蓋。我國(guó)先后于2003年、2007年分別啟動(dòng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的試點(diǎn)，2010年分別覆蓋全國(guó)農(nóng)村居民和全體城鎮(zhèn)非從業(yè)居民，標(biāo)志著醫(yī)療保障在制度上實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

從發(fā)展態(tài)勢(shì)來(lái)看，我國(guó)很快就能實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的制度全覆蓋，但實(shí)現(xiàn)實(shí)際全覆蓋尚需時(shí)日，因此社會(huì)保障制度下一步改革和完善的目標(biāo)方向之一就是，從制度全覆蓋到實(shí)際全覆蓋。當(dāng)前實(shí)現(xiàn)實(shí)際全覆蓋的重點(diǎn)難點(diǎn)在于，如何提高城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率，以及解決農(nóng)民工、被征地農(nóng)民等特殊群體的參保問(wèn)題，如何提高城鄉(xiāng)最低生活保障制度和住房保障的覆蓋率，以讓更多的城鄉(xiāng)居民有資格、有能力享受到社會(huì)保障待遇。

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率不高的原因是多方面的，困難企業(yè)無(wú)力參保，個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工的參保積極性不高，一方面是由于繳費(fèi)率過(guò)高挫傷了部分適用對(duì)象的參保積極性，另一方面是低收入者看重即期收入而忽視遠(yuǎn)期養(yǎng)老金收入，加上社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征繳力度有限，致使城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率遠(yuǎn)低于政策預(yù)期。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)目前處于試點(diǎn)推廣階段，由于屬自愿參加，從實(shí)際反響來(lái)看，農(nóng)村居民的參保意愿也與政策預(yù)期有一定差距。城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的實(shí)際覆蓋率不高，主要源于甄選機(jī)制不合理，政府根據(jù)低保資金的規(guī)模來(lái)逆向選擇低保對(duì)象，而不是根據(jù)符合條件的低收入群體的實(shí)際數(shù)量來(lái)提供低保待遇，難以體現(xiàn)享受低保待遇以家庭人均收入為條件的制度要求。住房保障同樣如此，由于地方政府不愿意為廉租房和公共租賃房的建設(shè)提供必要的土地供應(yīng)與資金投入，導(dǎo)致大量低收入群體和中低收入群體背負(fù)沉重的住房壓力。

制度規(guī)范+待遇流動(dòng)+投入可持續(xù)

當(dāng)前和今后一段時(shí)期，我國(guó)社會(huì)保障制度改革和完善的政策取向是，堅(jiān)持制度整合，努力縮小制度待遇差距，著力提高統(tǒng)籌層次，以推動(dòng)從制度全覆蓋到實(shí)際全覆蓋的合理有序?qū)崿F(xiàn)。

首先，要加快推進(jìn)社會(huì)保障法制建設(shè)，增強(qiáng)社會(huì)保障制度的規(guī)范性和權(quán)威性。社會(huì)保障制度關(guān)系國(guó)家長(zhǎng)治久安和社會(huì)穩(wěn)定，世界上大多數(shù)國(guó)家均以立法形式對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)制性安排。我國(guó)應(yīng)抓緊出臺(tái)社會(huì)保障相關(guān)立法，使社會(huì)保障體系建設(shè)步入法制化軌道。考慮到社會(huì)保障領(lǐng)域各部分的發(fā)展階段有早有晚，出臺(tái)法律法規(guī)的時(shí)序可有先后之分。社會(huì)保險(xiǎn)方面，《社會(huì)保險(xiǎn)法》剛剛頒布實(shí)施，《失業(yè)保險(xiǎn)條例》和《工傷保險(xiǎn)條例》已經(jīng)出臺(tái)，而養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)目前均以國(guó)務(wù)院決定和通知的形式來(lái)規(guī)范，建議先由國(guó)務(wù)院盡快制定《養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》和《醫(yī)療保險(xiǎn)條例》，內(nèi)容主要包括覆蓋對(duì)象、籌資方式、待遇模式和調(diào)整機(jī)制、基金投資和監(jiān)管，規(guī)定不能太粗放，也不能過(guò)于具體。社會(huì)福利方面，鑒于人口老齡化態(tài)勢(shì)日益嚴(yán)峻，加快養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)與發(fā)展迫在眉睫，建議盡快制定《養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)促進(jìn)法》，對(duì)現(xiàn)有與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行綜合提煉，在此基礎(chǔ)上出臺(tái)《養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施辦法》等規(guī)章制度。社會(huì)救助方面，《城市居民最低生活保障條例》出臺(tái)已逾12年，建議在全國(guó)層面上出臺(tái)《最低生活保障法》，在此基礎(chǔ)上修訂《城市居民最低生活保障條例》和制訂《農(nóng)村最低生活保障條例》。

其次，要大力促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障統(tǒng)籌發(fā)展，增強(qiáng)社會(huì)保障待遇的流動(dòng)性和便捷性。我國(guó)要將城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度作為一個(gè)有機(jī)整體，進(jìn)行科學(xué)合理地規(guī)劃設(shè)計(jì)，包括項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、保障水平、籌資模式、管理制度和監(jiān)管機(jī)制等，以有助于城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的有效銜接。考慮到當(dāng)前城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度發(fā)展不平衡和經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限等條件因素的制約，農(nóng)村社會(huì)保障制度應(yīng)向制度相對(duì)先進(jìn)、運(yùn)行相對(duì)成熟的城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度靠攏，盡量避免二者在基本構(gòu)成要素方面的偏差，為將來(lái)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的一致發(fā)展奠定基礎(chǔ)。各級(jí)政府在增加廉租房和公共租賃房的供應(yīng)時(shí)，應(yīng)將流動(dòng)人口納入保障范圍，鑒于短期內(nèi)解決龐大流動(dòng)人口的居住問(wèn)題比較難，建議采取分類(lèi)提供、逐步推進(jìn)的辦法來(lái)實(shí)現(xiàn)。待時(shí)機(jī)成熟后，將城市住房保障的覆蓋范圍擴(kuò)大到全體流動(dòng)人口，以真正實(shí)現(xiàn)待遇公平。

再次，完善社會(huì)保障的公共財(cái)政投入機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)保障的經(jīng)濟(jì)支撐能力。一要合理劃分中央和地方各級(jí)政府的社會(huì)保障事權(quán)，明確各級(jí)政府的社會(huì)保障責(zé)任。中央政府主要負(fù)責(zé)全國(guó)性社會(huì)保障法律法規(guī)的制定，制定并實(shí)施社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌各地社會(huì)保障的協(xié)調(diào)發(fā)展，監(jiān)督各地社會(huì)保障事業(yè)的財(cái)政投入和運(yùn)行管理。地方政府主要負(fù)責(zé)本地社會(huì)保障事業(yè)的執(zhí)行與實(shí)施，保證社會(huì)保障制度的財(cái)政投入，負(fù)責(zé)社會(huì)保障的日常事務(wù)。二要提高各級(jí)財(cái)政用于社會(huì)保障支出的比重，逐步形成與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障待遇調(diào)整機(jī)制，在保證全體社會(huì)成員基本社會(huì)保障的同時(shí)，努力使人們合理分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展成果。財(cái)政投入的重點(diǎn)方向是解決養(yǎng)老金隱性債務(wù)和做實(shí)個(gè)人賬戶，提高對(duì)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼水平，提高對(duì)城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療的補(bǔ)貼水平，提高城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)對(duì)廉租房和公共租賃房建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的財(cái)政投入。三要建立和健全社會(huì)保障預(yù)算，中央政府和省級(jí)政府應(yīng)分別建立社會(huì)保障預(yù)算，逐步將社會(huì)保障支出作為中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政的主要支出項(xiàng)目確定下來(lái)，將繳費(fèi)、財(cái)政撥款、社會(huì)捐贈(zèng)、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和發(fā)行彩票等途徑形成的社會(huì)保障資金納入社會(huì)保障預(yù)算，使社會(huì)保障收支活動(dòng)受到嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督。

最后，推動(dòng)社會(huì)保障制度調(diào)整與改革，增強(qiáng)社會(huì)保障制度全覆蓋的可持續(xù)性。一要健全完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，具體措施包括盡快實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，建立養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，繼續(xù)做實(shí)養(yǎng)老金個(gè)人賬戶，穩(wěn)步推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)。二要健全完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，具體措施包括規(guī)范全國(guó)的低保標(biāo)準(zhǔn)確定機(jī)制，建立低保標(biāo)準(zhǔn)的正常增長(zhǎng)機(jī)制，完善收入調(diào)查統(tǒng)計(jì)體系。三要健全完善住房保障制度，具體措施包括構(gòu)建多層次的住房保障體系，加快完善廉租房制度和公共租賃房制度，逐步取消經(jīng)濟(jì)適用房，完善住房公積金制度，適度向低收入住房困難家庭傾斜。四是改進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資管理，具體措施包括投資實(shí)行競(jìng)標(biāo)管理，拓寬投資領(lǐng)域，完善投資監(jiān)管。

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