無憂保工傷保險早報：2010年10月28日，歷經(jīng)三報四審的《社會保險法》經(jīng)十一屆全國人大常委會第十七次會議審議通過，決定自2011年7月1日起施行。普遍認為，《社保法》的頒布，對于規(guī)范社會保險關(guān)系，促進社會保險事業(yè)的發(fā)展，完善國家社會保障體系，保障公民共享發(fā)展成果，維護社會和諧穩(wěn)定都具有十分重要的意義。

由于我國地域遼闊、農(nóng)村人口多、地區(qū)間差異大、發(fā)展極不平衡，加上既已形成的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和戶籍制度等等，多種原因錯綜交叉造成了我國社會保險制度漸呈現(xiàn)碎片化趨勢，統(tǒng)一立法面臨嚴峻挑戰(zhàn)?；谏鲜霰尘?，《社保法》準確地把握了與國情相適應(yīng)的立法口徑，即在堅持中央統(tǒng)一部署的同時發(fā)揮地方積極性，健全社會保險制度的同時預留改革發(fā)展空間，保障法律穩(wěn)定性的同時兼顧了制度彈性。

社會保險是國家通過立法建立的，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質(zhì)幫助權(quán)利的一項重要的社會保障制度，在社會保障體系中居于核心地位，而養(yǎng)老保險作為社會保險制度的重要組成部分，在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中發(fā)揮十分重要的作用。我國目前正處在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)軌、人口日益老齡化的發(fā)展階段，建立和完善多層次養(yǎng)老保險制度，更是深入落實科學發(fā)展觀、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。

基本養(yǎng)老保險制度概述

《社保法》全文十二章九十八條，較全面涵蓋了基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等五項社會保險制度，其中就基本養(yǎng)老保險制度設(shè)立專章共十三條，搭建起了我國養(yǎng)老保險制度的原則性法律框架。

具體到養(yǎng)老保險制度層面，《社保法》主要明確了以下內(nèi)容：一、明確基本養(yǎng)老保險覆蓋所有勞動者，其覆蓋范圍包括職工、個體工商戶、其他靈活就業(yè)人員、公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員等等，其中公務(wù)員和參公管理人員的養(yǎng)老保險制度改革正在研究中，具體將由國務(wù)院規(guī)定；二是通過法律確立了基本養(yǎng)老保險的制度模式和基金籌資方式，即明確堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的部分積累制，各項養(yǎng)老保險基金繳費由用人單位、個人以及政府三方共同承擔，同時明確基本養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)支付不足時，由政府承擔兜底責任；三是明確了用人單位和職工的養(yǎng)老保險繳費基數(shù)和賬戶歸屬，原則性規(guī)定了各自的繳費比例，而具體比例可由國務(wù)院根據(jù)統(tǒng)籌的實際情況適時進行調(diào)整；四是就個人賬戶養(yǎng)老金予以專項規(guī)定，具體包括個人賬戶養(yǎng)老金不得提前支取，記賬利率不低于銀行定期存款利率等等，但對于個人賬戶是否做實，如何確定記賬利率以及個人賬戶養(yǎng)老金的管理模式，并未明確規(guī)定，這為日后個人賬戶做實及市場化投資運作預留了政策調(diào)整空間；五是規(guī)定了基本養(yǎng)老金由統(tǒng)籌養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，并將養(yǎng)老金待遇水平同繳費年限和個人繳費等掛鉤，但是對于養(yǎng)老金計發(fā)方式以及基本養(yǎng)老保險待遇水平等，保留了政策調(diào)整的彈性空間；六是明確了基本養(yǎng)老保險的待遇支付條件，確定最低繳費年限為十五年，同時對繳費不滿十五年的個人提供多項制度選擇；七是明確個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，基本養(yǎng)老保險可轉(zhuǎn)移接續(xù)，繳費年限累計計算，退休時養(yǎng)老金分段計算、統(tǒng)一支付，逐步實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的全國統(tǒng)籌；八是明確國家將進一步建立和完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度，逐步實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度的全覆蓋，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系；九是規(guī)定了社會保險費的統(tǒng)一征繳制度，但征繳主體、具體步驟和辦法仍交由國務(wù)院制定；十是對社會保險基金逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌以及社?；鸬念A決算、投資運營和信息公開予以明確，未來涉及社?；鹑绾螌崿F(xiàn)保值增值的投資運營規(guī)定，授權(quán)國務(wù)院具體規(guī)定。

立法原則和制度創(chuàng)新

通過對《社保法》的上述解讀，可以透過立法脈絡(luò)較為清晰的把握其立法原則。同時，《社保法》在基本養(yǎng)老保險的制度創(chuàng)新方面亦有重要突破。

1、《社保法》貫徹落實了黨的十四屆三中全會以來，中央對社會保障制度和事業(yè)發(fā)展的重大決策部署，堅持了廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的社會保險基本方針。

2、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，全民共享發(fā)展成果。《社保法》將城鄉(xiāng)各類用人單位和居民都納入基本養(yǎng)老保險的適用范圍中，將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度正式納入其調(diào)整范圍，力爭實現(xiàn)全體公民在養(yǎng)老方面的基本保障。

3、公平效率相結(jié)合，權(quán)利義務(wù)相對應(yīng)?！渡绫７ā窂奈覈鴩楹蛯嶋H出發(fā)，在優(yōu)先體現(xiàn)公平的前提下搭建普惠性的養(yǎng)老保險制度，增加政府公共財政投入，加大社會再分配力度；同時堅持權(quán)利和義務(wù)相適應(yīng)原則，將養(yǎng)老保險待遇同繳費年限和個人繳費掛鉤，明確基本養(yǎng)老保險可予轉(zhuǎn)移接續(xù)，適度體現(xiàn)出制度激勵和引導。

4、搭建框架，循序漸進?！渡绫７ā吩谌婵偨Y(jié)我國社會保險制度改革發(fā)展的實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，確立了養(yǎng)老保險體系建設(shè)的總體框架和基本制度，并突破性地明確了將逐步實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金的全國統(tǒng)籌；同時在基本養(yǎng)老保險繳費比例和待遇水平、個人賬戶做實、社會保險基金投資運營等方面作出彈性或授權(quán)性規(guī)定，相關(guān)制度還有待進一步建立健全。

5、強化政府職能，體現(xiàn)公共責任?！渡绫７ā访鞔_了政府在基本養(yǎng)老保險制度中所要承擔的財政支持、行政監(jiān)督和公共服務(wù)等公共責任，同時通過創(chuàng)設(shè)性立法、授權(quán)立法等途徑進一步規(guī)范了政府在社會保險制度中的行政職能。

完善養(yǎng)老保險制度的思考

從1994年列入國家立法規(guī)劃，到2010年10月正式通過審議，社會保險法的立法之路足足迂回跋涉了16年。作為一部涉及面廣、政策性強、關(guān)系廣大勞動者切身利益和社會穩(wěn)定的重要法律，《社保法》所予調(diào)整的各個方面均引起公眾的極大關(guān)注和議論。下面，就結(jié)合《社保法》所確立的我國養(yǎng)老保險制度展開幾點延伸性思考。

操作性有待檢驗和完善。作為《憲法》和《勞動法》的下位法，《社保法》應(yīng)該更具有操作性，但大量授權(quán)性條款的存在，使得具體操作條款下降到行政法規(guī)和地方性法規(guī)的級別，未來如國務(wù)院、省一級人大及政府的授權(quán)立法動態(tài)將引發(fā)公眾關(guān)注，而相應(yīng)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)等補充性立法的公平性、合理性和操作性將有待進一步檢驗。如《社保法》規(guī)定了公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險制度由國務(wù)院規(guī)定，其中事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點工作已于2008年2月起配套推行，相應(yīng)的職業(yè)年金試行辦法目前正在研究制定中。根據(jù)國家人力資源社會保障部透露，未來公務(wù)員養(yǎng)老保險改革后，公務(wù)員的補充養(yǎng)老保險也將屬于職業(yè)年金范疇。

養(yǎng)老保險制度側(cè)重強調(diào)廣覆蓋、保基本,多層次和可持續(xù)未予充分體現(xiàn)。如前所述,作為現(xiàn)階段社會保障體系建設(shè)和完善的重點,擴大基本養(yǎng)老保險的覆蓋面和完善基本養(yǎng)老保險制度建設(shè)在《社保法》中得到了充分體現(xiàn),然而建立和完善多層次多支柱的養(yǎng)老保障體系、做大社會保障性資金的總量規(guī)模、推進社保可持續(xù)發(fā)展并未得到進一步體現(xiàn)。從發(fā)展的角度看,考慮到人民群眾不斷增長的社會保障需求,客觀需要建立多支柱的養(yǎng)老保障體系，需要發(fā)揮企業(yè)年金、商業(yè)養(yǎng)老保險的作用,以適應(yīng)不同經(jīng)濟條件的企業(yè)的需要，滿足職工不同層次、不同水準的多種保障需求的需要，使養(yǎng)老保險制度更好地起到保障生活和安定社會的作用。另外,政府承擔制度轉(zhuǎn)軌和制度改革的成本巨大,從中長期規(guī)劃來看,有效緩解方式便是大力發(fā)展二、三支柱，特別是通過進一步的稅收優(yōu)惠政策發(fā)展企業(yè)年金。

社會保險基金宜通過市場化管理，委托專業(yè)養(yǎng)老金管理機構(gòu)實現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值。社會保險基金主要由用人單位和職工個人繳費形成，是一種公共性資金。目前社會保險基金的運營主要是儲蓄和購買國債，收益率不足2%，難以抵御通脹壓力，保值增值的意愿十分迫切?！渡绫７ā芬?guī)定，社會保險基金在保證安全的前提下，由國務(wù)院規(guī)定其投資運營，這就為社會保險基金的投資體制改革預留下制度空間。由于社會保險基金的性質(zhì)特殊，確保資金安全是社會保險基金投資運營所要面臨的核心問題。如何實現(xiàn)社會保險基金在風險控制和保值增值之間尋求到平衡收益，企業(yè)年金市場化運營管理模式是可資借鑒的有效途徑。企業(yè)年金和社會保險基金在資金的穩(wěn)定性、安全性和流動性等多方面存在諸多共性，專業(yè)養(yǎng)老金管理機構(gòu)的穩(wěn)健投資風格與社會保險基金投資運營也是一脈相承。

結(jié)語

《社保法》的頒布，真正促使我國社會保險制度建設(shè)全面邁入法制化軌道，整體法律框架的確立將帶動一系列單項法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的制定實施，這對于全面推進各項社會保險工作特別是養(yǎng)老保險工作將產(chǎn)生積極而深遠的影響。但從長遠規(guī)劃來看，為貫徹落實廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的社會保險制度方針，我國多層次養(yǎng)老保險制度的建設(shè)工作仍然任重道遠。

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