無憂保工傷保險(xiǎn)早報(bào)：——《最高人民檢察院關(guān)于貪污養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險(xiǎn)基金能否適用〈最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋〉第一條第二款第一項(xiàng)規(guī)定的批復(fù)》理解與適用

2017年7月19日，最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第67次會議審議通過了《關(guān)于貪污養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險(xiǎn)基金能否適用〈最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋〉第一條第二款第一項(xiàng)規(guī)定的批復(fù)》，自8月7日起施行。為便于準(zhǔn)確理解和適用，現(xiàn)對《批復(fù)》作如下解讀：

一、研究起草背景及經(jīng)過

近年來，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國不斷加強(qiáng)社會保障工作，確保無收入、低收入及遭受各種意外災(zāi)害的公民能夠維持生活，并通過立法形式，保障勞動者在年老、失業(yè)、患病、工傷、生育時(shí)的基本生活不受影響，逐步增進(jìn)公共福利水平。但是，在養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險(xiǎn)基金籌集、使用、管理運(yùn)營等過程中，一些國家工作人員利用職權(quán)實(shí)施侵吞、竊取、騙取社會保險(xiǎn)基金的犯罪時(shí)有發(fā)生。這些犯罪行為不僅嚴(yán)重侵犯了公職人員職務(wù)的廉潔性，也嚴(yán)重?fù)p害了國家、社會和人民利益，有必要對其加大懲處力度。

2016年4月18日，“兩高”共同制發(fā)的《關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》第1條第2款第1項(xiàng)將“貪污救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)、防疫、社會捐助等特定款物”作為貪污罪從重處罰情節(jié)之一。根據(jù)《解釋》規(guī)定，對于具有上述情節(jié)的貪污犯罪，數(shù)額在1萬元以上不滿3萬元的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第383條第1款規(guī)定的“其他較重情節(jié)”，依法判處三年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；數(shù)額在10萬元以上不滿20萬元的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第383條第1款規(guī)定的“其他嚴(yán)重情節(jié)”，依法判處三年以上十年以下有期徒刑，并處罰金或者沒收財(cái)產(chǎn)；數(shù)額在150萬元以上不滿300萬元的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第383條第1款規(guī)定的“其他特別嚴(yán)重情節(jié)”，依法判處十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑，并處罰金或者沒收財(cái)產(chǎn)?！督忉尅肥┬兄?，一些地方檢察機(jī)關(guān)辦案人員對社會保險(xiǎn)基金是否屬于“特定款物”存在不同認(rèn)識。如，甘肅省檢察院就“養(yǎng)老保險(xiǎn)金、新農(nóng)合基金”等社會保險(xiǎn)基金能否認(rèn)定為《解釋》第1條第2款第1項(xiàng)規(guī)定的“特定款物”向最高檢法律政策研究室請示法律適用意見。

最高檢法律政策研究室經(jīng)研究認(rèn)為，上述請示問題具有一定的普遍性與典型性，可以制發(fā)批復(fù)，統(tǒng)一規(guī)范司法。經(jīng)調(diào)研，我們起草了《批復(fù)》征求意見稿，分別征求了全國人大常委會法工委、最高法、民政部、人力資源和社會保障部、國家衛(wèi)生計(jì)生委等單位，以及檢察系統(tǒng)的意見，形成了《批復(fù)》審議稿。2017年7月19日，《批復(fù)》經(jīng)最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第67次會議審議通過，自2017年8月7日起施行。

二、主要內(nèi)容和理解適用

《批復(fù)》分兩款：第1款規(guī)定：養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險(xiǎn)基金可以認(rèn)定為《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》第1條第2款第1項(xiàng)規(guī)定的“特定款物”。第2款規(guī)定：根據(jù)刑法和有關(guān)司法解釋規(guī)定，貪污罪和挪用公款罪中“特定款物”的范圍有所不同，實(shí)踐中應(yīng)注意區(qū)分，依法適用。

《批復(fù)》作上述規(guī)定，主要有以下幾點(diǎn)考慮：

一是根據(jù)《解釋》規(guī)定原意，堅(jiān)持嚴(yán)格解釋原則。根據(jù)《解釋》第1條第2款第1項(xiàng)規(guī)定，貪污救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)、防疫、社會捐助等特定款物的，要從重處罰。這是由于救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)、防疫、社會捐助等特定款物的性質(zhì)和用途特殊，這些特定款物對于保障人民群眾的基本生產(chǎn)生活、生命健康等具有重要作用。國家工作人員貪污上述特定款物的行為，相對貪污普通公共財(cái)物，具有更為嚴(yán)重的社會危害性。“兩高”在制定《解釋》時(shí)，考慮到特定款物除了“救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)、防疫、社會捐助”這九類之外，其范圍今后可能有必要根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)調(diào)整，因此，在這項(xiàng)特定款物之前規(guī)定了“等”。同時(shí)，對《解釋》第1條第2款第1項(xiàng)規(guī)定中的“等”在司法實(shí)踐中如何理解適用，達(dá)成兩點(diǎn)共識：第一，嚴(yán)格適用范圍，即對《解釋》明確規(guī)定九類特定款物之外的“等”其他特定款物的認(rèn)定要從嚴(yán)把握。一般來說，要按照相當(dāng)性原則進(jìn)行掌握。換言之，只有與這九類特定款物具有實(shí)質(zhì)相當(dāng)性的款物才可以認(rèn)定為其他特定款物。實(shí)質(zhì)相當(dāng)性的判斷，可從有關(guān)款物的性質(zhì)、用途，貪污特定款物的危害后果等方面進(jìn)行綜合認(rèn)定。第二，嚴(yán)格程序要求，即地方各級司法機(jī)關(guān)無權(quán)對《解釋》第1條第2款第1項(xiàng)規(guī)定的“等”作出解釋，個(gè)案需適用這項(xiàng)規(guī)定“等”特定款物的，應(yīng)當(dāng)層報(bào)“兩高”?！皟筛摺睂哂衅毡樾浴⒌湫托缘恼埵締栴}，可以考慮以批復(fù)等形式予以明確。

二是根據(jù)國情和司法需求，考慮加大對社會保險(xiǎn)基金刑法保護(hù)的必要性和可行性?！督忉尅穼?shí)施以來，多地就該解釋第1條第2款第1項(xiàng)規(guī)定的“等”的理解適用請示最高檢，請示的對象除了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、醫(yī)療保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金、生育保險(xiǎn)基金外，還有退耕還林補(bǔ)助款、二女結(jié)扎戶獎勵金、整村推進(jìn)項(xiàng)目資金、危舊房改造資金、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、種子化肥補(bǔ)貼等。通過對請示所涉對象的性質(zhì)、用途、功能、重要性等進(jìn)行比較研究，從有利于發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)、保護(hù)最廣大人民群眾的權(quán)益、維護(hù)社會穩(wěn)定的角度出發(fā)，我們認(rèn)為有必要加大對社會保險(xiǎn)基金的刑法保護(hù)。

第一，加大社會保險(xiǎn)基金的刑法保護(hù)對于確保人民群眾參加社會保險(xiǎn)和享受社會保險(xiǎn)待遇、共享社會發(fā)展成果，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。國家建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會保險(xiǎn)制度的目的，是保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。根據(jù)我國社會保險(xiǎn)法規(guī)定，社會保險(xiǎn)基金有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金、生育保險(xiǎn)基金?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)等五種社會保險(xiǎn)基金性質(zhì)相同、作用類似，適用統(tǒng)一的運(yùn)營模式與監(jiān)督管理制度，按照預(yù)算法規(guī)定納入預(yù)決算統(tǒng)一管理。社會保險(xiǎn)基金部分來自政府財(cái)政撥付，部分來自公民個(gè)人自繳和單位繳納的費(fèi)用，其征收征繳、發(fā)放、管理、投資運(yùn)營等均由各級人民政府社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，經(jīng)所在地的社會保險(xiǎn)行政主管部門和機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以在本統(tǒng)籌地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，具體負(fù)責(zé)辦理統(tǒng)籌地區(qū)社會保險(xiǎn)相關(guān)事宜。社會保險(xiǎn)法明確規(guī)定，社會保險(xiǎn)基金專款專用，任何組織和個(gè)人不得侵占或者挪用?？梢姡杜鷱?fù)》從嚴(yán)懲治貪污社會保險(xiǎn)基金的行為具有現(xiàn)實(shí)必要性和法律依據(jù)。

第二，考慮司法實(shí)踐需要，強(qiáng)調(diào)《批復(fù)》的合理性和可操作性。征求意見過程中，考慮的基本原則是，對于能歸入《解釋》第1條第2款第1項(xiàng)規(guī)定的九類特定款物的，按照司法解釋的規(guī)定予以認(rèn)定；對于不能認(rèn)定為《解釋》第1條第2款第1項(xiàng)規(guī)定的九類特定款物的，本著求同存異的原則，對達(dá)成共識意見的制作批復(fù)予以明確，對未形成共識的問題作進(jìn)一步繼續(xù)研究。

經(jīng)廣泛征求意見，各方面達(dá)成共識認(rèn)為：養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險(xiǎn)基金的性質(zhì)、用途特殊，這些基金與《解釋》第1條第2款第1項(xiàng)明確規(guī)定的“救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)、防疫、社會捐助”九類特定款物具有實(shí)質(zhì)相當(dāng)性?；诖?，《批復(fù)》第1款明確規(guī)定：養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險(xiǎn)基金可以認(rèn)定為《解釋》第1條第2款第1項(xiàng)規(guī)定的“特定款物”。值得注意的是，隨著我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會保險(xiǎn)制度也在逐步完善，如根據(jù)2016年1月國務(wù)院《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》，我國絕大多數(shù)省份都已將城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合基金統(tǒng)一整合為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金，城鄉(xiāng)二元化的社會保險(xiǎn)模式逐步走向統(tǒng)一。因此，我們認(rèn)為，對于貪污新農(nóng)合基金的行為也應(yīng)當(dāng)適用《批復(fù)》。

三是根據(jù)罪刑法定原則要求，明確《解釋》第1條第2款第1項(xiàng)的適用范圍?！杜鷱?fù)》根據(jù)罪刑法定的要求，進(jìn)一步明確了《解釋》第1條第2款第1項(xiàng)的適用范圍。根據(jù)刑法第384條第2款規(guī)定，挪用用于救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物歸個(gè)人使用的，從重處罰。挪用公款罪從重處罰情節(jié)中，特定款物的范圍非常明確，僅指“救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)”七種特定款物。根據(jù)《解釋》和《批復(fù)》規(guī)定，貪污“特定款物”從重處罰的范圍，明確列舉的有10類，即“救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)、防疫、社會捐助，以及養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險(xiǎn)基金”?；谏鲜隹紤]，《批復(fù)》第2款明確規(guī)定，根據(jù)刑法和有關(guān)司法解釋規(guī)定，貪污罪和挪用公款罪中的“特定款物”的范圍有所不同，實(shí)踐中應(yīng)注意區(qū)分，依法適用。

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