無憂保工傷保險早報：社?；鹫骼U的稅費之爭

征繳是社會保障基金形成的“入口”，世界上所有建立了社會保障制度的國家都通過嚴格的立法來進行征繳。中國在2011年7月1日開始實施的《社會保險法》第59條中提出社會保險費實行統(tǒng)一征收，但由于各地社會保險費征收部門分別在地稅和社保經(jīng)辦機構(gòu)，該條款授權(quán)將實施步驟和具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。時至今日，仍然未確定“統(tǒng)一征收”的部門，還是“雙軌制”，截至2017年1月31日，20個省份、3個計劃單列市由稅務(wù)機關(guān)征繳，其余十幾個省份由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)征收。

除現(xiàn)實的征收“雙軌制”之外，在理論層面也一直存在著“稅”“費”之爭。支持社會保障“費改稅”的學(xué)者認為，征稅模式有利于征收剛性、有利于統(tǒng)籌實現(xiàn)、有利于資金統(tǒng)一調(diào)度、有利于公平負擔(dān)。反對“費改稅”的學(xué)者認為，社保改革的主要潮流是加強個人繳費與未來權(quán)利之間的聯(lián)系，多繳多得，而社保稅未能夠體現(xiàn)繳稅與待遇之間的關(guān)聯(lián)。

“費改稅”的合理性在于其注意到了我國現(xiàn)行社會保障收費制度的種種弊端，試圖利用稅收的法定性、統(tǒng)一性、強制性、成本低的特點，有針對性地解決當前效力低、范圍小、收繳難、差異大、成本高、監(jiān)督難等問題。但“費改稅”的支持者無法從理論上和實踐中闡述稅收的強制性、固定性、公共財政性，如何與社會保障所要求的權(quán)利與義務(wù)的一致、個人賬戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合之間兼容銜接的問題，不能充分說明社會保障稅所具有的專稅專用、保障個人所有權(quán)等特點。同時從激勵的角度來看，社保部門對社?；鹗罩胶庳撚兄苯迂?zé)任，有足夠的動力去擴面參保和加強征收，稅務(wù)部門則無此激勵。

“費改稅”的反對者指出實行社會保障稅收制度存在理論上的障礙，認為稅收的公共性與社?；饌€人賬戶的私有性相沖突、稅收的不直接償還性與社會保障的專用性沖突，都是“費改稅”無法逾越的障礙。反對者們看到了稅與費在理論性質(zhì)上的區(qū)別，然而在現(xiàn)實中，“費改稅”的反對者卻也承認稅與費的強制性并無高低之分，因此無法說明為什么不將費改稅，從而充分利用稅收制度的強制性。

社會保障稅或費的問題之所以陷入理論的困境，無法自圓其說，并在實踐中造成“雙軌制”，其中主要的問題就在于：無論是費改稅的支持者還是反對者都容易局限于傳統(tǒng)的公法—私法的二元結(jié)構(gòu)來認識社會保障。贊成“費改稅”觀點的學(xué)者，容易從公法的視角來審視社?；I資的性質(zhì)，但卻無法說明社會保障所具有的私法特征；反對“費改稅”觀點的學(xué)者，則過于偏重社會保障籌資的私法性質(zhì)，未看到社保公共屬性的一面。其實社會保障法作為社會法的一部分兼具公法與私法的特點。判斷和認定某一主體是否為征稅主體，主要應(yīng)看其行使的權(quán)利和實施的行為的性質(zhì)，而非簡單地看其名稱。因此，只要充分認識到社會保障融資中的公共利益特征，那么無論是采用社會保障費還是社會保障稅都可達到同樣的目的，關(guān)鍵是實現(xiàn)稅費統(tǒng)一，真正將《社會保險法》落到實處。

發(fā)達國家社保稅費統(tǒng)一的經(jīng)驗

從經(jīng)濟合作與發(fā)展組織35國情況來看，養(yǎng)老金制度分為私人養(yǎng)老金和公共養(yǎng)老金，私人養(yǎng)老金當然采取繳費制度，多繳多得；而公共養(yǎng)老金是政府主導(dǎo)的，在籌資模式上不管是美國的工薪稅還是英國的國家保險繳費，實質(zhì)上并無根本差別，大都相當于繳稅。它們的共同特點：一是強制性，無論名稱為稅或繳費，都由法律明確規(guī)定，統(tǒng)一強制征收，形成社會保障供款；二是所征得的收入形成專門基金，與一般稅收相區(qū)別，?？顚Ｓ?；三是以雇員的工薪收入為基準征收，未來養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取與繳納期限相關(guān)。這些特點貫徹了稅收理論中的受益原則，即將納稅人從政府公共支出中所獲得的利益大小作為稅收負擔(dān)分配的標準。受益原則的理論依據(jù)是政府之所以能向納稅人課稅是因為納稅人從政府提供的公共物品中獲得了利益，受益不同者負擔(dān)不同的稅收。受益原則的使用范疇為準公共產(chǎn)品，公共養(yǎng)老金即屬最典型的準公共產(chǎn)品。

美國作為統(tǒng)一社會保障繳稅的典型代表，其工薪稅由雇主和雇員按工資的6.2%分別繳納，合計12.4%。工薪稅稅收不進入國庫，而是形成了獨立于國庫的聯(lián)邦社保基金，采取完全獨立于財政收入的投資管理模式：所有工薪稅收入由財政部對其發(fā)行特種國債，通過精算確定期限和額度，在社保機構(gòu)發(fā)放養(yǎng)老金時使用到期國債的資金。美國人沒有身份證制度，社會保障號碼就相當于身份證號，全國統(tǒng)一，有效促進了勞動力流動。每年聯(lián)邦社保基金都會發(fā)布年度精算報告，給出短期和長期的預(yù)測結(jié)果。

為提高行政效率，許多國家將征繳社會保障基金與征稅結(jié)合在一起，并且社會保障供款占稅收總額的比重在不斷攀升，社會保障的收、支逐步成為財政收、支的第一大項。據(jù)OECD的統(tǒng)計，各成員國社會保障供款占稅收總額的比重，1965年僅為18.1%，1985年上升到23.4%，1995年達26.3%，2009年達27.2%。以美、日、德三國為例，社會保障供款占稅收總額的比重1965年分別為13.3%、21.8%、26.8%，到了2011年，分別增加到了27.2%、40.9%、38.7%。在其他國家，社會保障供款也基本上都成為第一大稅種。由此可見，不管名稱如何，社會保障稅費都是統(tǒng)一的，已經(jīng)在西方發(fā)達國家的稅收領(lǐng)域占據(jù)了極其重要的地位。

我國社保稅費統(tǒng)一的改革方向

社會保障制度是市場經(jīng)濟的安全網(wǎng)和穩(wěn)定器。目前我國社會保障制度仍處于碎片化的狀態(tài)，統(tǒng)一的社會保障體系尚未形成。我國社會保障制度改革，應(yīng)在已經(jīng)取得了歷史性成就的基礎(chǔ)上，從碎片化走向制度整合，而社會保障稅費統(tǒng)一將是重要一步。

現(xiàn)有基本養(yǎng)老保險制度的不可持續(xù)性體現(xiàn)在多方面，其中之一就是未能夠足額繳費。尤其一些勞務(wù)輸入地區(qū)如珠三角、長三角地區(qū)，由于繳費人數(shù)較多，而勞動力流動時統(tǒng)籌部分留在原工作地，出現(xiàn)了較多的結(jié)余后當?shù)卣鲃咏档土死U費比例，例如深圳的企業(yè)職工共濟金繳費率僅為14%，遠低于其他地區(qū)的20%，造成地區(qū)之間的繳費不公平。

在事關(guān)國家發(fā)展全局的社會保障制度改革中，基于社會統(tǒng)籌和個人賬戶的不同性質(zhì)，借鑒OECD公共養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金的兩分法，將基本養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌部分改為征收社保稅，將來在條件許可的時候可以加上基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險，形成統(tǒng)一的社會保障稅，全國統(tǒng)一稅率。這樣，一方面可以實現(xiàn)計劃很久卻遲遲難以落地的養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，徹底消除碎片化；另一方面也可以使得統(tǒng)籌部分養(yǎng)老金的保值增值問題不再成為問題，以徹底的現(xiàn)收現(xiàn)付稅收制度為基礎(chǔ)，杜絕養(yǎng)老保險統(tǒng)籌部分不足的省份挪用個人賬戶養(yǎng)老金的問題。最近人力資源與社會保障部提出的中央統(tǒng)籌方案將采用省際調(diào)劑金模式，責(zé)任還在省一級，這也有可能帶來中央與各省之間的討價還價。而費改稅后，不需要討價還價，勞動力流動也不再需要社保關(guān)系的接續(xù)，只需要社會保障號碼中的記錄即可。社會保障費改稅將在促進實現(xiàn)全國統(tǒng)籌、制度公平方面起到至關(guān)重要的作用。

社會保障稅開征之后，由于把此前的社會保險費改為稅收，其稅率、納稅人、征稅對象、納稅期限、法律責(zé)任等等均由國家統(tǒng)一立法，便于國家調(diào)控。此前社會保險基金征繳管理“政出多門”，各地具體操作相差較大，中央很難進行有效調(diào)控。正是因如此，使各地的勞動用工成本差異較大，各地、各部門往往強調(diào)自己管轄地區(qū)的重要性，從而造成碎片化和混亂。社會保障稅將社會保險費的收繳納入稅收范圍，以國家強制力為后盾，強制程度提高。對于欠稅、漏稅，稅務(wù)機關(guān)除責(zé)令限期補交外還可加收滯納金；對于偷稅、抗稅還可以處以罰款；主管稅務(wù)機關(guān)還可采取通知開戶銀行扣繳入庫、吊銷稅務(wù)登記證、提請工商部門吊銷其營業(yè)執(zhí)照、提請人民法院強制執(zhí)行等等強制手段。

在統(tǒng)籌部分改為社會保障稅并實行全國統(tǒng)一征收之后，目前在社保經(jīng)辦機構(gòu)征收的社會保障稅應(yīng)當全部移交給稅務(wù)機關(guān)；而過去由稅務(wù)機關(guān)征收個人賬戶養(yǎng)老保險費的省份應(yīng)當把征收權(quán)移交社會保險經(jīng)辦機構(gòu)征收。行政職能的轉(zhuǎn)換會涉及工作人員的流動，可以借鑒2008—2009年養(yǎng)路費改燃油稅后全國十多萬稽征人員分流的經(jīng)驗，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。

從實踐角度來看，開征社會保障稅已經(jīng)具有現(xiàn)實可行性。我國可以借鑒社保繳稅、稅率降低、全國統(tǒng)籌的國外經(jīng)驗。目前我國已有超半數(shù)的省份實行了社會保險費由地方稅務(wù)機關(guān)征收，增加了人們對社會保障稅的心理預(yù)期。遍布全國的稅務(wù)干部在個人所得稅的征收中積累了豐富的工作經(jīng)驗，建立了完善的IT系統(tǒng)，地稅機關(guān)可以充分利用企業(yè)所得稅中的工資薪金扣除項目、個人所得稅源與養(yǎng)老保險費源互相交叉的特點，確保費基準確，節(jié)約行政資源，提高征管效率。這些信息資源上的優(yōu)勢為社保稅的開征提供了征管體系的保證，開征社會保障稅應(yīng)當不會存在任何技術(shù)上的障礙。

未來費改稅后，“稅”的部分實行嚴格的現(xiàn)收現(xiàn)付制度，不需要考慮投資資本市場的問題，真正實現(xiàn)全國統(tǒng)籌；對于個人賬戶養(yǎng)老金部分，與越來越多企業(yè)參與的第二支柱企業(yè)年金、機關(guān)事業(yè)單位職工的職業(yè)年金一起組成個人養(yǎng)老金，保留繳費的多繳多得激勵機制，通過投資資本市場來保值增值，促進養(yǎng)老金體系的可持續(xù)性增強，體現(xiàn)社會保障制度的效率。果真如此，則“公平可持續(xù)”的社會保障制度改革總目標將具備制度性基礎(chǔ)。

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