無憂保工傷保險早報：目前中國勞動力市場存在著多重分割，使得勞動力流動受阻

改革開放以來，中國急劇的社會變遷和快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程伴隨著人口流動布局、社會分層和勞動力市場結(jié)構(gòu)的巨大變化。然而，目前中國勞動力市場存在著多重分割，使得勞動力流動受阻。而勞動力市場分割和勞動力流動受阻的主要因素則主要在于兩項制度性因素：一是二元化的戶籍制度；二是多重分割的社會保障制度。因此，勞動力市場從分割走向全國統(tǒng)一的關(guān)鍵在于改革那些阻礙勞動力流動的制度性因素。故而，打破勞動力市場的多重分割，提高勞動力的流動性，從而完善勞動力市場，充分發(fā)揮市場配置勞動力資源的決定性作用，就需要政府從根本上深化改革二元化的戶籍制度和多重分割的社會保障制度，以進(jìn)一步減少勞動力流動的政策性障礙。這對于當(dāng)前中國應(yīng)對經(jīng)濟增速下滑，促進(jìn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，具有非常重要的意義。

二元戶籍制度是阻礙人口流動的制度性因素

中國戶籍制度改革實踐

中國當(dāng)代戶籍制度的建立與發(fā)展經(jīng)歷了以下幾個時期：一是計劃體制的弊端尚未顯化的時期；二是計劃體制僵化、發(fā)展戰(zhàn)略失誤、政治運動頻繁的時期；三是市場化取向的改革時期。

1984年是戶籍改革的一個轉(zhuǎn)折點，國家允許農(nóng)民自帶口糧到集鎮(zhèn)落戶。1997年7月國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍制度改革試點方案》，標(biāo)志著小城鎮(zhèn)戶籍制度取得突破。2001年3月30日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，其中明確提議全國所有建制鎮(zhèn)在當(dāng)?shù)赜泄潭ㄗ∷?、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源的人員均可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶口。2012年2月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，要求對于戶口遷移政策實行分類，放松對落戶的要求，今后出臺有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等政策措施，不要與戶口性質(zhì)掛鉤。

二元戶籍制度不利于勞動力流動

在所有阻礙勞動力流動的因素中，尚未根本改革的戶籍制度是最為基本的制度約束。戶籍制度的弊端之一是阻礙了勞動力的自由流動，大量剩余勞動力滯留在農(nóng)村，致使城鎮(zhèn)化大大落后于工業(yè)化進(jìn)程，其次阻礙了農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移。

中國的戶籍制度是為了保證重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的實施而建立的，并一直延續(xù)至今。近些年來，雖然戶籍制度進(jìn)行了很多改革。但是不同規(guī)模大小的城市，戶籍制度改革的力度與效果各不相同。以戶籍制度為依托的流動人口管理制度，以及一系列與戶口相關(guān)的社會福利制度造成流動人口的限制與排斥，容易導(dǎo)致農(nóng)民工城市化進(jìn)程的中斷，把農(nóng)民工重新推向土地。

二元戶籍制度導(dǎo)致勞動力市場的福利歧視

二元戶籍制度帶來的福利歧視，主要表現(xiàn)在子女入學(xué)、住房和城鄉(xiāng)社會保障的差異上。首先，戶籍制度導(dǎo)致沒有流入地戶口的流動人口子女們失去了正常接受義務(wù)教育的權(quán)利，使其很少能享受到城市的各種公共資源和福利。其次，沒有城市戶口，在城市獲得福利性住房幾乎是不可能的，城市住宅市場存在著對弱勢群體特別是非戶籍遷移農(nóng)村人口的社會排斥。最后，二元戶籍制度形成了城鄉(xiāng)社會保障的差異，農(nóng)村居民不能享受城市居民所能夠享受的各種社會保障，包括工傷保險、醫(yī)療保障、失業(yè)保險和最低生活保障及養(yǎng)老保障等。農(nóng)民工在城市承擔(dān)著最臟、最累和危險性最大的工作，但是他們只能享受最低的待遇、最少的福利。

二元戶籍制度導(dǎo)致造成勞動力市場的就業(yè)歧視

就業(yè)機會平等、同工同酬，是市場經(jīng)濟對勞動力市場的基本要求。農(nóng)村戶籍者向城鎮(zhèn)勞動力市場的大規(guī)模流動，對提高勞動力資源市場配置效率、增加農(nóng)民收入、減緩城鄉(xiāng)差距拉大速度、彌合城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，有著基礎(chǔ)性作用。但是二元戶籍制度不僅讓農(nóng)民工受到農(nóng)民這種身份的歧視，同時也會給他們在城市就業(yè)造成重重阻礙，如在工種及工資差異、就業(yè)機會上都有巨大的差異。首先，在城市勞動力市場上，外來勞動力一般并不能進(jìn)入比較正規(guī)的部門，而大多數(shù)受雇于非國有經(jīng)濟部門或城市的一些非正規(guī)部門，從事非熟練性的勞動。其次，二元戶籍制度使城鄉(xiāng)戶籍勞動力面臨不同的工資決定機制，城市工與農(nóng)民工存在勞資關(guān)系的巨大差異。農(nóng)村勞動力在城鎮(zhèn)地區(qū)的就業(yè)主要是以“農(nóng)民工”的身份出現(xiàn)，其勞動條件和勞動收入都存在差異，即使做的是完全相同的工作，農(nóng)民工所獲得的工資往往低于城鎮(zhèn)職工的工資。最后，城市居民維護(hù)既得利益，通過影響地方政府的政策制定過程，幫助形成了排斥外地農(nóng)民工的歧視性就業(yè)政策，造成勞動力市場的分割。形成對農(nóng)民工歧視的制度根基是戶籍制度，是造成城鄉(xiāng)對立和歧視的直接根源。

打破勞動力市場分割深化改革戶籍制度

自1984年至今，中國戶籍制度在實踐中多次采取調(diào)整、補充等不同形式的微調(diào)措施，主要是在小城鎮(zhèn)放開戶籍管制、可以申請落戶，而在大城市特別是特大城市依然執(zhí)行嚴(yán)格的戶籍制度，只是輔之以暫住證、人才居住證、社會關(guān)系落戶等制度以滿足人才及治安需要。各地戶籍制度實踐改革與調(diào)整過程中，出現(xiàn)了一些問題：一是在大城市放開戶籍管制在短期內(nèi)會給城市帶來人口壓力；二是戶籍制度改革地區(qū)差異較大，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革對東部地區(qū)城鎮(zhèn)化起到了一定的積極作用，而對廣大西部地區(qū)起到的效果十分有限；三是戶籍改革并非只是簡單落實城市戶口問題，要考慮到就業(yè)等一系列相關(guān)問題；四是戶籍制度導(dǎo)致戶口交易，一些地方政府通過變賣戶口獲得短期可觀收益，帶來了極壞的社會影響。

總之，原有的戶籍制度未能從本質(zhì)上改變。由農(nóng)村流向城鎮(zhèn)地區(qū)的人口遷移大潮已逐漸改變了中國傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，城鎮(zhèn)的農(nóng)民工構(gòu)成了一個介于農(nóng)民和城里人之間的新階層。近年來，農(nóng)村勞動力人口向城市、特別是向沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的城市流動的總體態(tài)勢沒有改變，而戶籍制度改革的滯后，以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)身份隔離和社會排斥，使得農(nóng)民工的邊緣化問題依然突出。因此，促進(jìn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)勞動力市場上的社會融入，需要深化改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度，建立公平、開放、統(tǒng)一的勞動力市場。

戶籍制度改革的重點是按照權(quán)利與義務(wù)對等的原則，向非戶籍常住人口提供公共服務(wù)，將他們納入城鎮(zhèn)社會保險的覆蓋范圍，保障他們在勞動力市場上不受歧視地公平競爭和享受勞動保護(hù)的權(quán)益。一是打破勞動力市場的城鄉(xiāng)分割，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計制度。創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口。二是打破勞動力市場的行業(yè)分割，鼓勵農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。對于具有穩(wěn)定職業(yè)、合法穩(wěn)定住所的人員及其共同居住的近親家屬等農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要及時給予落戶。對于符合條件的外來人口，遵循自愿原則，依法給予辦理落戶手續(xù)，享受市民待遇。對于暫不符合條件或暫時沒有意愿申請落戶的外來人口，要為其提供勞動就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、子女教育等基本公共服務(wù)，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正實現(xiàn)市民化，離開土地的農(nóng)民在城鎮(zhèn)能夠就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、安居。三是打破勞動力市場的區(qū)域分割，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，全面放開建制鎮(zhèn)落戶限制。重點解決進(jìn)城時間長、就業(yè)能力強、可以適應(yīng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和市場競爭環(huán)境的人員落戶問題。不斷提高高校畢業(yè)生、技術(shù)工人、職業(yè)院校畢業(yè)生、留學(xué)回國人員等常住人口的城鎮(zhèn)落戶率。

2014年7月國務(wù)院出臺《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，目標(biāo)是要努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，讓在城鎮(zhèn)就業(yè)居住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口暫時沒有落戶的，能夠逐步享受當(dāng)?shù)氐幕竟卜?wù)，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，改進(jìn)城區(qū)人口500萬以上的城市現(xiàn)行落戶政策，建立完善積分落戶制度。

人口流動受阻于勞動力市場的多重分割

中國勞動力市場存在嚴(yán)重分割。在改革開放前，主要體現(xiàn)為城鄉(xiāng)勞動力市場分割。改革開放后，隨著市場經(jīng)濟不斷發(fā)展和城鄉(xiāng)勞動力流動，中國城鄉(xiāng)勞動力市場分割有所減弱，但在城市勞動力市場里卻形成新的復(fù)雜的市場分割。中國勞動力市場多重分割交織在一起，直接阻礙了勞動力的有效流動，造成勞動要素資源配置扭曲，對就業(yè)、收入、分配、經(jīng)濟增長、社會公平等都有重要的影響，進(jìn)而對勞動力遷移產(chǎn)生深層次的影響，阻礙經(jīng)濟健康發(fā)展。

勞動力市場的城鄉(xiāng)分割

勞動力市場城鄉(xiāng)分割是指由于戶籍制度和戶籍制度衍生制度的存在，勞動力市場被分割為城鄉(xiāng)兩個不同特征和運行規(guī)則的勞動力市場的一種現(xiàn)象。由于存在分割，農(nóng)村勞動力市場的勞動者可以流向城市勞動力市場，但是很難融入。這些勞動者在就業(yè)、勞動報酬、社會保障、子女就業(yè)等方面待遇要低于從事同樣工作的城市戶籍勞動者。在整個勞動力資源配置扭曲中，城鄉(xiāng)勞動力配置扭曲是導(dǎo)致中國勞動力配置扭曲的主要因素。因此，降低和消除城鄉(xiāng)勞動力資源配置扭曲往往具有決定性的意義。

勞動力市場城鄉(xiāng)分割的出現(xiàn)有特殊的歷史原因。在計劃經(jīng)濟模式下，勞動力資源作為一種基礎(chǔ)性資源由政府統(tǒng)一配置。政府實施了嚴(yán)格的戶籍制度，把勞動者隔離在農(nóng)村和城市兩個不同的部門，勞動者部門之間的流動有極其嚴(yán)格的指標(biāo)限制。戶籍制度安排造成了勞動力市場城鄉(xiāng)分割，兩個市場的勞動者在就業(yè)、報酬、社會保障方面都有很大的差別。改革開放后，市場經(jīng)濟體制逐步取代了計劃經(jīng)濟體制。農(nóng)村勞動者可以自由進(jìn)入城市勞動力市場，小城鎮(zhèn)戶口全面放開，不少省份開始實施居住地登記戶口制度，傳統(tǒng)的戶籍制度的地位逐漸被削弱。但是大中城市的戶口并沒有完全放開，而且城市戶口的放開并不意味著城鄉(xiāng)勞動力市場分割的消除。

勞動力市場城鄉(xiāng)分割阻礙農(nóng)村勞動者向城市勞動力市場流動，這主要體現(xiàn)在三個方面：一是就業(yè)歧視。農(nóng)村勞動者一般只能進(jìn)入城市的非正規(guī)勞動力市場，很難進(jìn)入正規(guī)勞動力市場。他們的工作條件差，穩(wěn)定性也不強，工資低于城市勞動者，而且拖欠工資現(xiàn)象時有發(fā)生。二是身份約束。進(jìn)城的農(nóng)村勞動者在社會保障方面的待遇遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市勞動者，身份約束使農(nóng)村勞動者無法真正融入城市勞動力市場，只是過境的“候鳥”。三是子女教育。城市由于體制的弊端并不能為這些勞動者子女提供正規(guī)教育。目前有些大城市開始解決農(nóng)民工子女教育問題，成效還不明朗。

勞動力市場的行業(yè)分割

隨著中國市場經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)勞動力流動，中國勞動力市場出現(xiàn)了新的特點，即由原來簡單的城鄉(xiāng)勞動力市場分割逐漸演變?yōu)槌青l(xiāng)勞動力市場分割和城市內(nèi)勞動力市場分割并存的局面；并且在這一發(fā)展過程中，城市內(nèi)勞動力市場分割和配置扭曲程度呈現(xiàn)逐漸增強趨勢。因此，降低和消除城市內(nèi)勞動力市場的勞動資源配置扭曲將是一個不得不認(rèn)真對待的新問題。

自20世紀(jì)90年代中期以來，中國的勞動力市場發(fā)生了顯著的變化。一方面，隨著國有企業(yè)改革的逐步深化，非公有制經(jīng)濟的快速發(fā)展，勞動力在不同所有制單位之間的流動性增強，勞動力市場的所有制分割在逐步弱化；另一方面，國家對大多數(shù)行業(yè)放松管制的同時，對一些關(guān)系國計民生的行業(yè)仍然實施全部或部分壟斷，以行業(yè)管理和維護(hù)市場秩序的名義限制非國有企業(yè)的進(jìn)入，從而形成勞動力市場的行業(yè)分割。改革過程中，不同所有制部門之間的市場化進(jìn)程并不同步，公共部門和國有集體企業(yè)可能受原有平均主義保護(hù)更多，而非國有部門的勞動者所處的勞動力市場環(huán)境更具競爭性。

因此，市場力量和行政權(quán)力的交互作用使得勞動力市場從傳統(tǒng)的所有制分割向行業(yè)分割演進(jìn)，在開放產(chǎn)業(yè)形成競爭性勞動力市場的同時，壟斷產(chǎn)業(yè)形成了壟斷性勞動力市場。一方面，競爭性行業(yè)遵循市場規(guī)則運行，按照邊際成本原則決定勞動用工需求，工資分配市場化，勞動力可以自由進(jìn)出市場；另一方面，壟斷性行業(yè)中基本上都是國有單位，幾乎很少受到非國有單位的競爭壓力，勞動力市場存在較大的進(jìn)入壁壘，對外部勞動力存在一定程度的排斥性。這種由國家高度集中的行政權(quán)力和不徹底的所有制改革造成的勞動力市場行業(yè)分割，一方面改變了行業(yè)的運行環(huán)境和經(jīng)營績效，另一方面也促成了不同行業(yè)的勞動用工制度和工資決定機制，擴大了收入差距，降低了資源配置效率。

勞動力市場的地區(qū)分割

隨著中國市場經(jīng)濟自沿海向內(nèi)地、向西部遞進(jìn)推進(jìn)和深化，相應(yīng)地，中國勞動力資源配置扭曲程度也因其而呈現(xiàn)地區(qū)差別，即東部地區(qū)勞動力資源配置扭曲程度低于中部、中部地區(qū)又低于西部地區(qū)，因此，推行和深化市場經(jīng)濟改革可以改善勞動力資源配置的扭曲。

勞動力市場分割意味著勞動力市場被劃分為兩個或者多個具有不同特征或不同運行規(guī)則的市場，這些市場在工資決定機制、勞動保障及就業(yè)升遷等方面均存在明顯差異，勞動力難以在不同市場之間自由流動。勞動力市場分割一方面刺激了勞動力需求，另一方面卻抑制了勞動者進(jìn)行人力資本積累的積極性，從而導(dǎo)致人力資源質(zhì)量與將來的需求結(jié)構(gòu)不匹配。

進(jìn)一步放松政府管制，使戶籍管理功能回歸本位

政府管制是政府基于公共利益或其他目的，依法對被管制者的活動進(jìn)行的限制。在世界主要經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家，政府對勞動力市場都存在或嚴(yán)或松的管制。與世界主要經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家相比，中國勞動力市場發(fā)育較晚，政府對勞動力市場的管制具有一般市場經(jīng)濟國家的共性，也具有自身特殊性：一方面，勞動力市場的建立需要打破計劃經(jīng)濟時期政府對勞動力資源的行政配置；另一方面，由于市場本身存在缺陷，政府有必要運用管制手段對勞動力市場進(jìn)行干預(yù)。

勞動力市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用是以勞動力要素自由流動為基礎(chǔ)的。中國計劃經(jīng)濟時期形成和確立的戶籍管理制度嚴(yán)格限制了勞動力的流動和就業(yè)，是勞動力市場發(fā)育過程中需要消除的重大障礙。大部分研究表明，戶籍制度限制了勞動力在部門間、地域上和所有制之間的流動，導(dǎo)致了勞動力市場的分割。

自改革開放以來，中國勞動力流動管制經(jīng)歷了一個從控制流動、允許流動到控制盲目流動、規(guī)范流動進(jìn)而公平流動的過程，而城市戶籍管制是流動勞動力面臨勞動就業(yè)、技能培訓(xùn)、義務(wù)教育、社會保障等多方面差別和歧視的基礎(chǔ)。

對于勞動力流動管制的進(jìn)一步改革，需在戶籍制度、社會保障等多方面去尋找突破口。由于除就業(yè)限制外，城市諸多社會福利的排他性質(zhì)也是戶籍制度改革的重要障礙，因而，戶籍制度改革需要教育、就業(yè)、社會保障等相關(guān)配套改革的推進(jìn)；其基本取向是逐步剝離附加在戶籍之上的種種福利，使戶籍管理功能回歸本位。改革的深化更需要地方政府職能的變革和突破。

人口流動受阻于社會保障制度的多重分割

中國勞動力市場存在著城鄉(xiāng)分割、行業(yè)分割、地區(qū)分割。勞動力人口流動受阻的制度性因素除二元戶籍制度之外，還有一個重要因素是社會保障制度的城鄉(xiāng)分割、區(qū)域分割、社會人群分割。

社會保障制度的城鄉(xiāng)分割

中國社會保障制度的城鄉(xiāng)分割是指城鄉(xiāng)居民因身份不同而擁有不同的社會保障制度，享受不同的保障待遇。自1949年以來，中國形成了城鄉(xiāng)分割的二元社會保障體制：城市形成了以就業(yè)為中心的、較為完整的社會保障體系，包括城市社會養(yǎng)老保險制度、城市職工基本醫(yī)療保險、城市社會救助、社會福利服務(wù)體系和其他各種社會保障制度；而農(nóng)村則形成了以家庭保障為主、集體保障為輔的較低層次的生活保障體系，農(nóng)村社會保障制度是改革開放以來進(jìn)展緩慢的領(lǐng)域，尤其隨著20世紀(jì)90年代農(nóng)村經(jīng)濟的相對滑坡，以及大量農(nóng)村勞動力外出打工，建立農(nóng)村社會保障體系的工作進(jìn)展緩慢。無論在社會保障的項目上還是在保障的水平上，城市和農(nóng)村的社會保障具有巨大的差異，中國的社會保障制度在城市和鄉(xiāng)村之間有一條明顯的鴻溝。

社會保障制度的區(qū)域分割

1997年7月國務(wù)院發(fā)布26號文件《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》已經(jīng)過去很多年了，1998年要求整合統(tǒng)一制度的限期3年時間也已結(jié)束，但該《決定》所要求的“四統(tǒng)一”、基本養(yǎng)老保險運行“七統(tǒng)一”，都還沒有在全國實現(xiàn)。

中國社會保障制度的區(qū)域分割是指中國各省、市、自治區(qū)甚至縣市各自形成各區(qū)域的社會保障制度。中國各地區(qū)的自然資源、天然環(huán)境各不相同，經(jīng)濟基礎(chǔ)也不一樣，管理水平和人才條件也存在著一定差異，這些都決定著一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，進(jìn)而也決定著一個地區(qū)的資金籌措能力。統(tǒng)籌層次決定動員社會保障資金的伸縮能力，從一個側(cè)面也能反映社會保障制度的完善程度。目前中國社會保險費的統(tǒng)籌層次很低，雖然國家也要求各地區(qū)盡快實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，但大部分地區(qū)落實到地市級統(tǒng)籌，還存在不少的縣級統(tǒng)籌。目前中國有2000多個統(tǒng)籌單位把守著中國養(yǎng)老、醫(yī)療等主要社會保險體制，各單位之間政策不統(tǒng)一，從而形成了中國社會保障制度的區(qū)域分割。

從制度上來解釋，這是由于當(dāng)前中國還沒有形成全國統(tǒng)一的社會保障制度，社會保障資金的統(tǒng)籌層次低，社會保險費的征繳和發(fā)放等各項具體措施規(guī)定還是由各地區(qū)根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟狀況、人口結(jié)構(gòu)等因素來制定。從本質(zhì)上看，這是發(fā)達(dá)地區(qū)保障發(fā)達(dá)地區(qū)，不發(fā)達(dá)地區(qū)保障不發(fā)達(dá)地區(qū)，富裕地區(qū)保障富裕地區(qū)，窮困地區(qū)保障窮困地區(qū)。

社會保障制度的社會人群分割

中國社會保障制度的社會人群分割是指不同的社會群體由于就業(yè)與否、就業(yè)所在的部門不同而帶來的不同身份的人員享有不同的社會保障制度。

一是城鎮(zhèn)企業(yè)職工與機關(guān)事業(yè)單位職工這一類群體。根據(jù)人力資源和社會保障部2015年5月公布的《2014年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2014年末全國參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)為84232萬人；全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)為34124萬人，其中，參保職工25531萬人，參保離退休人員8593萬人。雖然城鎮(zhèn)企業(yè)職工和機關(guān)事業(yè)單位職工同屬城市居民，不同于農(nóng)村居民，但是城鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會保障制度與機關(guān)事業(yè)單位職工的社會保障制度也不盡相同，尤其在養(yǎng)老保障制度方面，如其主管單位分別是勞動與社會保障部門、人事部門；基本養(yǎng)老模式分別是養(yǎng)老保險制度、養(yǎng)老金制度；資金來源分別是企業(yè)與個人繳納、財政繳款；財務(wù)模式分別是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合、現(xiàn)收現(xiàn)付；政府責(zé)任分別是財政承擔(dān)最后“兜底”職責(zé)、財政承擔(dān)所有職責(zé)；受益模式分別是待遇確定型與繳費確定型、待遇確定型等等。2015年1月國務(wù)院出臺《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，在參加基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，建立職業(yè)年金制度，并于2014年10月1日起實施，這標(biāo)志著機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革開始向城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險制度靠攏，不同的是，前者要求建立職業(yè)年金制度，而后者卻是企業(yè)自愿建立的企業(yè)年金制度。

二是農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民這一類群體。中國農(nóng)民社會保險的負(fù)擔(dān)方式主要有家庭養(yǎng)老、土地保障、集體養(yǎng)老、社會救濟、個人商業(yè)保險養(yǎng)老、最低生活保障制度和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。2014年2月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，決定合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，統(tǒng)一覆蓋符合條件的城鄉(xiāng)居民；同時，人力資源和社會保障部還完善了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的銜接、整合與一體化發(fā)展。根據(jù)人社部《2014年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2014年末城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)50107萬人，比上年末增加357萬人；其中實際領(lǐng)取待遇人數(shù)14313萬人。

三是農(nóng)民工群體。農(nóng)民工是中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的產(chǎn)物，是傳統(tǒng)戶籍制度與自由市場制度相結(jié)合的產(chǎn)物，在行業(yè)選擇上有比較自由的權(quán)利，可以到異地從事非農(nóng)就業(yè)，但其政治屬性仍是農(nóng)民。農(nóng)民工現(xiàn)已經(jīng)在規(guī)模上成為中國產(chǎn)業(yè)工人的一支主力軍，農(nóng)民工為中國的工業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)，但由于戶籍制度、就業(yè)環(huán)境，由于一些地方政府擔(dān)心實行農(nóng)民工社會保障影響招商，一些企業(yè)不愿由此提高成本等原因，農(nóng)民工的社會保障覆蓋面很低。近年來，東南沿海各地開始重視農(nóng)民工的社會保障制度，并做了一些有益的探索。根據(jù)人社部《2014年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2014年末參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工人數(shù)為5472萬人，比上年末增加577萬人。

四是征地農(nóng)民群體。征地農(nóng)民也稱之為失地農(nóng)民。失地農(nóng)民主要集中在沿海和發(fā)達(dá)地區(qū)。許多專家估計，如果考慮違法占用耕地，中國失地或部分失地農(nóng)民的數(shù)量可能高達(dá)4000萬至5000萬人。目前對失地農(nóng)民的安置有貨幣安置、就業(yè)安置、住房安置、劃地安置、社會保障等多種形式，但主要是貨幣安置。但貨幣化安置只能解決其近憂，卻難以解決其遠(yuǎn)慮，因為在實行貨幣化安置后，失地農(nóng)民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障。因此，從總體上看，失地農(nóng)民社會保障覆蓋面小，保障水平低。

社會保障制度的多重分割阻礙勞動力流動

首先，中國社會保障制度的城鄉(xiāng)分割阻礙人口跨城鄉(xiāng)間的流動。中國城鄉(xiāng)社會保障制度在具體保障模式上存在著明顯的差異，尤其在社會保險的差距更大。從制度上講，中國社會保障制度的城鄉(xiāng)分割本身的制度安排在城市和鄉(xiāng)村之間設(shè)置了一條明顯的鴻溝，從而構(gòu)成了人口跨城鄉(xiāng)流動的阻礙。正是由于這種制度層面上的原因，才導(dǎo)致中國城鄉(xiāng)社會保障制度在保障水平上存在著明顯的差距。據(jù)勞動和社會保障部《勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展年度統(tǒng)計公報》，1999—2003年期間，全國人均社會保障支出623元，城鎮(zhèn)人均社會保障支出1843元，農(nóng)村人均社會保障支出14.3元，城市人均享受的社會保障費約是占農(nóng)村人均的100多倍，兩者差距大大超過了世界上任何一個國家。因此，中國社會保障制度的城鄉(xiāng)分割在財富再分配層面上加劇了城鄉(xiāng)經(jīng)濟的不平等，加劇了城鄉(xiāng)差距，從一定程度上講，這又是促進(jìn)人口跨城鄉(xiāng)流動的驅(qū)動因素。

其次，中國社會保障制度的區(qū)域分割阻礙人口跨區(qū)域間的流動。從制度上講，中國社會保障制度的區(qū)域分割本身的制度安排就導(dǎo)致中國勞動力市場的分割，阻礙人口跨區(qū)域間的流動。例如，“地方統(tǒng)籌、地方管理”的基本養(yǎng)老保險制度下的區(qū)域分割現(xiàn)狀，不僅使各區(qū)域基本養(yǎng)老保險制度獨立運行、互不銜接，為區(qū)域之間的制度銜接整合設(shè)置了諸多障礙，使勞動者跨區(qū)域變換工作單位時難以接轉(zhuǎn)養(yǎng)老保險繳費關(guān)系，使個人賬戶的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移成為一個難以操作的難點。中國社會保障制度的區(qū)域分割導(dǎo)致各區(qū)域的負(fù)擔(dān)不公平，加劇了地區(qū)差距，從一定程度上講，這又是促進(jìn)人口跨區(qū)域流動的驅(qū)動因素，當(dāng)然各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平不同是主要驅(qū)動因素。

最后，中國社會保障制度的社會人群分割阻礙人口跨職業(yè)間的流動。從制度上講，由于不同社會人群擁有不同的社會保障制度，管理部門太多，政策差異太大，影響部分人員參加社會保障的積極性，影響了勞動力的跨職業(yè)的自由流動，因此，中國社會保障制度的社會人群分割本身的制度安排就阻礙了人口的跨職業(yè)間的流動。中國社會保障制度的社會人群分割，擴大了中國區(qū)域間的社會保障水平差距，使各區(qū)域之間的政府、企業(yè)、個人的負(fù)擔(dān)極不公平，加劇了社會人群之間的貧富差距。降低中國目前超過國際公認(rèn)警戒線的基尼系數(shù)，縮小貧富差距，建立和諧社會，建立全國統(tǒng)一的勞動力市場，也勢必要打破這種社會人群分割的制度因素。

深化改革社會保障制度，養(yǎng)老保險制度改革任重道遠(yuǎn)

一是打破中國社會保障制度的城鄉(xiāng)分割和社會人群分割，建立廣覆蓋的社會保障制度。根據(jù)社會保險大數(shù)法則，參加保險的人數(shù)越多，覆蓋面越大，互濟功能就越大，抗御風(fēng)險的能力就越強。中國是一個人口大國，為了更好地發(fā)揮社會互濟功能，就必須建立廣覆蓋的社會保障制度，在實行全國統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，覆蓋社會的所有勞動者，包括城鄉(xiāng)和不同人群眾的勞動者；每一個勞動者都應(yīng)該享受包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、失業(yè)和工傷等在內(nèi)的各項基本保險；而且除以就業(yè)人口為保障對象的社會保險外，再比如最低生活保障制度，也應(yīng)覆蓋全社會所有成員。二是打破中國社會保障制度的區(qū)域分割，建立基本保障全國統(tǒng)籌的社會保障制度。提高統(tǒng)籌互濟水平，社會保障制度實行全國統(tǒng)籌的前提和基礎(chǔ)是社會保障資金在全國的統(tǒng)收統(tǒng)支。要實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老等保障的統(tǒng)收統(tǒng)支，應(yīng)該建立一個強制性的、主要靠稅收維持的再分配系統(tǒng)。

作為社會保障制度改革的一項核心內(nèi)容，養(yǎng)老保險制度的進(jìn)一步深化改革尤為重要緊迫。一是中國養(yǎng)老保險制度的公平性問題，其主要表現(xiàn)是機關(guān)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)、城鄉(xiāng)居民之間的養(yǎng)老保險待遇差別巨大，而其主要原因在于中國養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次低，主要是市縣級地區(qū)統(tǒng)籌或省級統(tǒng)籌，還沒有實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，因此以降低社會保險繳費率為改革的突破口以加快推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，以基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌促進(jìn)養(yǎng)老保險公平發(fā)展，同時在過渡期內(nèi)，實行中央與地方責(zé)任的分擔(dān)，“中央?；鶖?shù)，地方補差額”；對“已退休人員”和“老人”實行“老辦法”；對“中人”實行“新辦法”，全國統(tǒng)籌前的部分社會統(tǒng)籌繳費計入個人賬戶；對“新人”實行“新辦法”，對新人完全實行全國統(tǒng)籌后的養(yǎng)老金體制，由他們所在企業(yè)向全國統(tǒng)籌的國民養(yǎng)老金繳納相當(dāng)于工資12%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金繳費，并在退休后從國民養(yǎng)老金獲得平均替代率為40%的養(yǎng)老金。他們可以在不同地區(qū)和不同職業(yè)之間自由流動而不必由于這些空間流動或社會流動而失去自己在社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金中的權(quán)益。他們個人還須繳納個人賬戶養(yǎng)老金，但是他們有更多的選擇權(quán)，他們還可自愿參加企業(yè)年金或職業(yè)年金等第三支柱養(yǎng)老金并享受相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。二是中國養(yǎng)老保險制度的效率性問題，其主要表現(xiàn)為養(yǎng)老保險個人賬戶空賬問題和保值增值問題。盡管養(yǎng)老金的絕對金額連年上漲，但退休后的相對收入水平卻在下降，養(yǎng)老金工資的替代率連年下滑。其中主要原因在于養(yǎng)老金的投資運營和保值增值問題，由于受到投資渠道的限制，養(yǎng)老金的收益情況確實不理想。隨著人口老齡化加劇，如果養(yǎng)老金投資運營繼續(xù)缺位，將對社保制度帶來極大的財務(wù)不可持續(xù)風(fēng)險。因此，作為長期積累資金，個人賬戶基金必須要保值增值，拓寬個人賬戶投資渠道，加強個人賬戶養(yǎng)老基金投資運營監(jiān)管，提高個人賬戶投資回報率，確保養(yǎng)老保險體系的可持續(xù)性發(fā)展。三是中國養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性問題，其主要表現(xiàn)為養(yǎng)老保險的隱性債務(wù)問題。而新中國建國初期國家實行低工資高積累的分配政策積累了數(shù)額龐大的國有資產(chǎn)，國有資本的部分積累來源于其對養(yǎng)老基金的歷史欠賬。因此，建議今后逐步擴大國企分紅的覆蓋面，逐步提高國企分紅的比例，逐步提高國企分紅用于民生的比例，逐步提高國企分紅用于養(yǎng)老基金的比例。

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