無憂保工傷保險(xiǎn)早報(bào)：裁判要旨

行政機(jī)關(guān)之間的往來函件，系政府機(jī)關(guān)之間商洽工作所用，并不直接對外公開，不屬于可訴的行政行為。

案情

天津市人力資源和社會(huì)保障局在辦理天津市隆鑫電源廠郝繼龍工傷認(rèn)定一案中，申請人郝云路向市人社局提交了一份天津市第三醫(yī)院作出的《職業(yè)病診斷證明書》。收到舉證通知書后，被申請人天津市隆鑫電源廠提交了天津市職業(yè)病防治院作出的《職業(yè)病診斷證明書》。兩份職業(yè)病診斷證明書針對郝繼龍是否患職業(yè)病作出不同診斷結(jié)論。市人社局向天津市衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)發(fā)出《市人力社保局關(guān)于確認(rèn)職業(yè)病診斷證明效力的函》，請市衛(wèi)計(jì)委確認(rèn)兩份診斷證明的法律效力。市衛(wèi)計(jì)委作出《市衛(wèi)生局關(guān)于確認(rèn)職業(yè)病診斷證明書效力的復(fù)函》，在復(fù)函中，市衛(wèi)計(jì)委認(rèn)定天津市第三醫(yī)院出具的郝繼龍職業(yè)病診斷證明書依法應(yīng)當(dāng)有效。天津市隆鑫電源廠負(fù)責(zé)人高永海對市衛(wèi)計(jì)委作出的復(fù)函不服，訴至法院。

原告訴稱，被告作出復(fù)函時(shí)未通知原告也未聽取原告的意見，而市人社局依據(jù)該復(fù)函再次作出對原告產(chǎn)生影響的《工傷認(rèn)定決定書》。故請求依法撤銷該復(fù)函。被告市衛(wèi)計(jì)委辯稱，被告與市人社局之間的函件往來屬于不相隸屬機(jī)關(guān)之間商洽工作的行為，不屬于可訴的行政行為，原告所訴事項(xiàng)沒有法律依據(jù)。被告復(fù)函也未明確市人社局就兩份診斷證明書應(yīng)當(dāng)采納哪一份，因此也無告知當(dāng)事人的義務(wù)。市人社局作出職業(yè)病認(rèn)定的行政行為與被告的復(fù)函無直接法律關(guān)系。故請求依法裁定駁回原告的起訴。

裁判

天津市和平區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，該復(fù)函屬于政府公文往來，系政府機(jī)關(guān)之間商洽工作所用，并不直接對外公開，故被訴《市衛(wèi)生局關(guān)于確認(rèn)職業(yè)病診斷證明書效力的復(fù)函》不屬于可訴的行政行為，原告的起訴不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，依法應(yīng)予駁回。

被告不服一審判決，提起上訴。天津市一中院經(jīng)審理后裁定駁回上訴，維持原判。

評析

本案的爭議焦點(diǎn)是《市衛(wèi)生局關(guān)于確認(rèn)職業(yè)病診斷證明書效力的復(fù)函》是否屬于可訴的行政行為。

關(guān)于行政訴訟的受案范圍，行政訴訟法第二條對行政訴訟受案范圍進(jìn)行了總體劃定，第十二條進(jìn)行了正面列舉，第十三條對不可訴行為進(jìn)行了排除。另外，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》等司法解釋對不屬于人民法院行政訴訟受案范圍的事項(xiàng)作出了具體排除，即除行政訴訟法第十三條規(guī)定的行為外，公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：公安、國家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為；調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為；不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為；駁回當(dāng)事人對行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為；對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。據(jù)此可知，有些行政行為法律明確規(guī)定可訴，有些明確規(guī)定不可訴，有些則需要根據(jù)案件的具體情況予以鑒別。

在本案中，從復(fù)函內(nèi)容看，復(fù)函是對職業(yè)病診斷證明書效力的確認(rèn)行為，屬于準(zhǔn)行政決定的一種。準(zhǔn)行政決定是行政主體通過觀念表示的方式作出的間接產(chǎn)生行政法律效果的行為。準(zhǔn)行政決定具備可訴行政行為的某些特征，但并不具備可訴標(biāo)準(zhǔn)的所有要求。所以，有的準(zhǔn)行政決定具有可訴性，有的則不具有可訴性。

作為準(zhǔn)行政決定的一種，確認(rèn)行為是行政機(jī)關(guān)對一定的事實(shí)和法律關(guān)系進(jìn)行甄別并予以確認(rèn)的行為。從范圍上看，確認(rèn)行為包括對權(quán)屬的確認(rèn)、工傷事故的確認(rèn)、殘廢等級的確認(rèn)、火災(zāi)事故的確認(rèn)、交通事故責(zé)任的確認(rèn)、職業(yè)病診斷證明書效力的確認(rèn)等。從效力上看，確認(rèn)行為是對事實(shí)、關(guān)系、地位、權(quán)利等既有情況的甄別與確定，并不創(chuàng)設(shè)新的法律關(guān)系。如果影響到相對人的權(quán)利義務(wù)，則屬于可訴的行政行為。如果沒有影響到相對人的權(quán)利義務(wù)，則不屬于可訴的行政行為。從實(shí)踐中看，有些確認(rèn)行為已經(jīng)納入行政訴訟的受案范圍，如工傷認(rèn)定、權(quán)屬確認(rèn)等。而有些確認(rèn)行為則尚未納入行政訴訟的受案范圍，如交通事故責(zé)任認(rèn)定、火災(zāi)原因認(rèn)定等。根據(jù)以上內(nèi)容，判斷確認(rèn)行為是否可訴的關(guān)鍵是該行為是否對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為主要包括尚未成立的行政行為，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)作的行為，觀念表示行為以及對行政相對人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的其他行為。在實(shí)踐中，行政調(diào)解、行政指導(dǎo)、重復(fù)處理、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部討論行為、征求其他國家機(jī)關(guān)意見及其批復(fù)答復(fù)行為、上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)請示的批復(fù)行為、對當(dāng)事人咨詢的答復(fù)行為、程序性的通知行為、要求當(dāng)事人進(jìn)行陳述申辯的告知行為等均未對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，故不屬于可訴的行政行為。

具體到本案中，涉案復(fù)函并未直接公開，只在行政機(jī)關(guān)之間運(yùn)作，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)并未產(chǎn)生實(shí)際影響，因此屬于不可訴的行政行為。

本案案號：和行初字第0363號，一中行終字第0462號

案例編寫人：天津市和平區(qū)人民法院楊德潤劉志強(qiáng)

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