──完善《事業(yè)單位人事管理條例(征求意見稿)》的思考

　　隨著社會保險制度的日益完善，工傷保險待遇目前越來越受到人們的關(guān)注。從工傷保險的起源來講，這一保險是工商社會保障工人權(quán)益的舉措。我國的事業(yè)單位工作人員是否能夠享受工傷保險還是存在一些困惑，盡管實踐中可能已經(jīng)將事業(yè)單位工作人員納入了工傷保險范圍。本文擬從法律角度進行一些分析與探討，與大家商榷

　　一、事業(yè)單位享受工傷保險待遇存在法律障礙

　　(一)人事關(guān)系是事業(yè)單位工作人員享受工傷保險待遇的基礎(chǔ)性障礙

　　1994年7月5日中華人民共和國第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議審議通過了《中華人民共和國勞動法》，其中第73條的規(guī)定是：“勞動者在下列情況下，依法享受社會保險待遇：(三)因工傷殘或者患職業(yè)病。”這一基本法以國家法律的形式保障了工傷者及其親屬享受工傷保險待遇。原勞動部于1996年頒布了《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》。這一文件第一次將工傷保險作為單獨的保險制度統(tǒng)一組織實施，對沿用了40多年的企業(yè)自我保障的工傷福利制度進行了改革。實際上，無論是世界其他國家，還是我國，工傷保險起初都是為保障工人的權(quán)利而創(chuàng)設(shè)的。而具有具有干部身份的工作人員因公負傷參照《軍人優(yōu)撫條例》執(zhí)行。《公務(wù)員法》頒布以后，機關(guān)工作人員改稱為公務(wù)員，干部稱謂不再在法律意義上適用，事業(yè)單位工作人員與機關(guān)工作人員分野，人事部、民政部規(guī)定，公務(wù)員以及參照公務(wù)員管理的工作人員仍然參照《軍人優(yōu)撫條例》執(zhí)行，因此，事業(yè)單位工作人員不能按照《軍人優(yōu)撫條例》享受待遇，由于事業(yè)單位工作人員與用人單位存在人事關(guān)系，也不能享受工傷保險待遇。正因為如此，事業(yè)單位工作人員的工傷保險待遇就處于一個不倫不類的尷尬境地。

　　(二)工傷保險的程序規(guī)定是事業(yè)單位工作人員享受工傷保險待遇的制度性障礙

　　雖然《工傷保險條例》第二條規(guī)定“中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會、律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等組織的職工和個體工商戶的雇工，均有依照本條例的規(guī)定享受工傷保險待遇的權(quán)利。”但是不具有事業(yè)編制的工作人員與事業(yè)單位形成的是勞動關(guān)系，如果從整個條例來分析，這里的職工只有作狹義的理解，即指不具有事業(yè)編制的工作人員，才能與其他條款協(xié)調(diào)一致。如果作廣義的理解，則這一規(guī)定與第十八條的規(guī)定相互矛盾?！豆ｋU條例》第十八條規(guī)定“提出工傷認定申請應(yīng)當提交下列材料：(一)工傷認定申請表;(二)與用人單位存在勞動關(guān)系(包括事實勞動關(guān)系)的證明材料;(三)醫(yī)療診斷證明或者職業(yè)病診斷證明書(或者職業(yè)病診斷鑒定書)。”第五十四條“職工與用人單位發(fā)生工傷待遇方面的爭議，按照處理勞動爭議的有關(guān)規(guī)定處理。”而具有編制的事業(yè)單位工作人員與用人單位沒有形成勞動關(guān)系，不符合申請工傷認定的條件;而沒有進行工傷認定，就無法享受工傷待遇。一旦發(fā)生爭議，也不能申請勞動仲裁。此外，工傷保險不屬于商業(yè)保險，而是設(shè)立在勞動部門下面的公益性社會保險，需要獲得工傷保險，就首先得到勞動部門認定為工傷;而事業(yè)單位工作人員因公負傷，系由人事主管部門認定，人事部門認定的是因公傷亡。工傷和因公傷亡屬于針對兩種不同法律關(guān)系主體而設(shè)立的社會保險體系，至少在法律意義上不能相通。這些制度就成為阻礙事業(yè)單位工作人員享受工傷保險待遇的障礙。

　　二、困惑事業(yè)單位享受工傷保險待遇的原因分析

　　事業(yè)單位是中國特有的現(xiàn)象，它是介于機關(guān)單位與企業(yè)單位之間的組織形式。機關(guān)單位與工作人員形成人事關(guān)系，企業(yè)單位與工作人員形成勞動關(guān)系，介于兩者之間的事業(yè)單位工作人員就有點不倫不類，事業(yè)單位工作人員一方面與事業(yè)單位存在人事關(guān)系;另一方面隨著公務(wù)員與事業(yè)單位工作人員的嚴格區(qū)分，事業(yè)單位工作人員并不能享受公務(wù)員的一些待遇，比如國家公務(wù)員以及參照公務(wù)員管理的工作人員因公傷亡的，由人事局認定是否屬于“因公傷亡”，其參照《軍人優(yōu)撫條例》進行撫慰，但是事業(yè)單位工作人員就無法參照執(zhí)行。由于這些事業(yè)單位工作人員原先屬于干部身份，但是那些真正意義上的干部改稱為公務(wù)員以后，事業(yè)單位工作人員的干部身份就變得有些尷尬了，嚴格從法律意義上來講，這些事業(yè)單位工作人員既不能享受公務(wù)員參照軍人優(yōu)撫待遇，又不能享受工人的工傷保險待遇。照理說，為了切實保障自身權(quán)益，事業(yè)單位應(yīng)當十分樂意推行改革，廢除事業(yè)編制制度，實行勞動合同管理，但是新中國雖然廢除了身份等級制度，舊中國長期以來的等級制度所形成的民族文化心理還是對現(xiàn)代社會有著深刻的影響。在這種觀念的影響下，象征身份的事業(yè)單位編制就無法在短期內(nèi)消化。事實上，在事業(yè)單位內(nèi)部存在有編制、無編制的兩種用工形式，雖然所從事的工作是一樣的，待遇卻可能因為是否具有編制而不同，這是身份特權(quán)思想在事業(yè)單位的集中反映，也是社會不公的一個重要表現(xiàn)形式。這也是人們看重編制的一個十分重要的原因。正是因為這種身份特權(quán)的存在，導(dǎo)致了具有事業(yè)單位編制的工作人員在工傷保險待遇上至少在法律意義上已經(jīng)成為一個空白。就算法律授權(quán)具有事業(yè)編制的工作人員按照工傷保險條例的規(guī)定享受待遇，但是由于事業(yè)編制的存在還是導(dǎo)致邏輯上的混亂。由于基礎(chǔ)法律關(guān)系的不同決定了人事部與勞動部合并并不能解決這個問題。而一切問題的根源還是在于事業(yè)編制的存在以及事業(yè)單位工作人員與公務(wù)員的分離。