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對地方政府規(guī)章改變行政法規(guī)實施時間的反思
2016-12-28 08:00:13
無憂保
對地方政府規(guī)章改變行政法規(guī)實施時間的反思常常見到這樣的政府規(guī)章如：《##省關(guān)于<###條例>的實施辦法》，在這類實施辦法中最后都會有一個實施時間，而這個實施時間往往會滯后于上位法《###條例》的實施時間，那么在該省的地方上，究竟是如何實施《###條例》呢。2013年8月筆者接到這樣的案子：晉老師是楚某州某縣某某中學老師，工齡30年。2012年9月24日在工作中病故，后被州人社局認定為因工死亡?？h人社局和財政局于2013年5月作出工亡待遇決定：(1)依1996年的政府文件給予一次性喪葬補助費1500元;(2)依2008年的政府文件給予一次性撫恤費43680元;(3)給予工亡職工遺孀生活困難補助費內(nèi)余額141元。晉老師家屬認為，該工亡待遇標準過低，應該依照我國2011年1月1日起施行的《工傷保險條例》以及2012年1月1日實施的《某省實施<工傷保險條例>辦法》的合法標準給予工亡待遇。家屬提起行政復議，得到的復議決定卻認為：《某州人民政府轉(zhuǎn)發(fā)省人民政府關(guān)于某省實施工傷保險條例文件的通知》規(guī)定該州事業(yè)單位工作人員“從2012年10月1日”參加工傷保險，有關(guān)政策從“2012年11月1日”起開始執(zhí)行，所以不支持普老師家屬的復議請求。晉老師家屬不服行政復議，現(xiàn)已提起行政訴訟。該案2013年10月25日在縣人民法院開庭審理，尚未判決。但本案帶來的而反思，筆者認為值得共享，本案具有普遍性意義：國家2011年1月1日施行《工傷保險條例》至某州2012年11月1日執(zhí)行有關(guān)政策之間長達1年零10個月的時間里，在該州地方上到底應該如何實施有關(guān)的工傷保險的法律法規(guī)?地方政府通過實施辦法或其他規(guī)范性文件改變國家法令的普遍實施時間的問題如何處理?在本案中，作為原告的代理律師，筆者提出，本案相關(guān)行政法規(guī)及地方性規(guī)章的實施邏輯是：1、《2011年工傷保險條例》規(guī)定2011年1月1日全國實施，從此全國各地都應該必須拋棄舊制，執(zhí)行該新的行政法規(guī)。該省屬于中國境內(nèi)，在2011年1月1日當然實施全國的施行的《2011年工傷保險條例》。2、《2011年工傷保險條例》2011年1月1日實施后，在該省沒有制定出具體實施細則之前一直完全按照《2011年工傷保險條例》實施。2012年1月1日該省制定出了不違背上位法的《某省實施<工傷保險條例>辦法》后，開始按照具有地方特色的實施細則來實施，該實施細則的內(nèi)容是對《2011年工傷保險條例》的具體細化，絕無違背上位法的意思。3、同樣的道理，某州在沒有制定出對上位法的實施細則之前，必須嚴格按照《2011年工傷保險條例》和《某省實施<工傷保險條例>辦法》嚴格實施政令。2012年11月1日，該州制定出具體實施辦法的規(guī)范性文件后，有了實施的細則，在不違背上位法的情況下開始在境內(nèi)實施，而該細則的實施，并不是說，細則的實施之前不實施上位法，否則就有違法之嫌。處于下位法的實施細則，只能是輔助上位法的實施，而不是通過延遲實施時間來變相阻止上位法的實施。這類的以地方實施辦法的形式來滯后上位法的實施時間，到底是否是地方政府的立法權(quán)限?《立法法》對此有規(guī)定：第六十三條 省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準后施行。省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會對報請批準的地方性法規(guī)，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應當在四個月內(nèi)予以批準。省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會在對報請批準的較大的市的地方性法規(guī)進行審查時，發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章相抵觸的，應當作出處理決定。本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市。第六十四條 地方性法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：(一)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項;(二)屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項。除本法第八條規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效，制定機關(guān)應當及時予以修改或者廢止。第七十三條 省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。地方政府規(guī)章可以就下列事項作出規(guī)定：(一)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項;(二)屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項。從《立法法》的規(guī)定可以看出授予地方的立法權(quán)基本是兩項，要么是執(zhí)行上位法，要么是對地方性事務(wù)和管理工作進行規(guī)定，而行政法規(guī)、規(guī)章的實施時間并不屬于上述兩項，是不能被下位法來改變的。但對于我國的廣域性，經(jīng)濟不平衡，人口素質(zhì)不平衡，在全國完全一致性實施某一統(tǒng)一法律法規(guī)，對某些地方來說是有困難的，特別是對人力財力有要求的法律法規(guī)的實施。但如果不能統(tǒng)一實施法律法規(guī)，那制定出這些法律法規(guī)又有何用?又有何理由說咱是統(tǒng)一的法制國家，正如上述案例，地方可以通過規(guī)范性文件的將《工傷保險條例》中的部分適用規(guī)則滯后于近兩年實施，在這兩年里，適合于特定情況的勞動者是得不到《工傷保險條例》的保護的，本案中的晉老師就不幸命中。雖然筆者認為該地區(qū)的該規(guī)范性文件因違法而無效，但在地方上確實發(fā)生了，對于這些命中的晉老師們，如何保護他們的利益?讓政府認錯說該規(guī)范性文件違法而無效，幾乎是與虎謀皮，官司不知要打多久。筆者認為，如何解決此類問題?首先，上位法在制定中，如果對特殊事項需要下位法制定實施細則來適應地方，應該明確給出授權(quán)性的規(guī)定。其次，規(guī)定下位法制定細則的時間，否則由于地方政府的惰性，將具體地方實施時間無限制的拖延，造成法制的不統(tǒng)一。再次，對于地方差異性，上位法制定時，應該充分考慮。在法律法規(guī)頒布與實施中，應該要給予地方充分的準備時間，同時規(guī)定，在頒布后，地方應該積極準備應對實施。有這樣的準備時間，待實施之時，就不在允許地方再以地域差異性來拖延法律法規(guī)的實施時間。
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