0571-22931819
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行政許可復(fù)議被申請(qǐng)人的資格
2017-02-07 08:00:02
無憂保
《中華人民共和國(guó)行政許可法》于2004年7月1日起實(shí)施，是一部規(guī)范政府共同行為的重要法律。行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其它組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政許可機(jī)關(guān)和行政許可機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，可依法向其上級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。下面主要就行政許可復(fù)議案件中有關(guān)申請(qǐng)人被申請(qǐng)人的資格認(rèn)定問題進(jìn)行探討?！ ∫弧?申請(qǐng)人資格的認(rèn)定 行政許可復(fù)議的申請(qǐng)人是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政許可行為侵犯其合法權(quán)益，而提起復(fù)議的公民、法人或者其他組織。主要包括： 1、行政行為相對(duì)人，即不服行政機(jī)關(guān)行政行為申請(qǐng)復(fù)議的公民、法人或者其它組織?！ ?1)行政許可申請(qǐng)人。有下列情形之一的，申請(qǐng)人可依法申請(qǐng)復(fù)議：行政機(jī)關(guān)對(duì)符合法定條件的行政許可申請(qǐng)不予受理的;不在辦公場(chǎng)所公示依法應(yīng)當(dāng)公示的材料的;申請(qǐng)人要求行政機(jī)關(guān)對(duì)公示內(nèi)容予以說明、解釋的，行政機(jī)關(guān)沒有說明、解釋，提供準(zhǔn)確、可靠信息的;申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料不齊全、不符合法定形式，不一次告知申請(qǐng)人必須補(bǔ)正的全部?jī)?nèi)容的;在受理、審查、決定行政許可過程中，未向申請(qǐng)人、利害關(guān)系人履行法定告知義務(wù)的;未依法說明不受理行政許可申請(qǐng)或者不予行政許可的理由的;對(duì)符合法定條件的申請(qǐng)人不予行政許可的;不在法定期限內(nèi)按照規(guī)定程序作出行政許可決定的等。換言之，行政許可申請(qǐng)人針對(duì)行政機(jī)關(guān)違反申請(qǐng)與受理、審查與決定、聽證等程序規(guī)定的，可申請(qǐng)復(fù)議?！ ?2)被許可人。被許可人要求變更行政許可事項(xiàng)或者需要延續(xù)依法取得的行政許可有效期的，符合法定變更或者延續(xù)條件、標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)不予辦理變更或者延續(xù)手續(xù)的;行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督檢查過程中，侵犯被許可人合法權(quán)益的;行政機(jī)關(guān)根據(jù)利害關(guān)系人的請(qǐng)求或者依據(jù)職權(quán)，撤銷行政許可的;在法定情形下，行政機(jī)關(guān)注銷行政許可的;被許可人違反規(guī)定被行政機(jī)關(guān)依法給予行政處罰的。被許可人針對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的撤銷或者注銷行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制措施等行為，可申請(qǐng)行政復(fù)議。 (3)被行政處罰人。行政許可申請(qǐng)人隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料申請(qǐng)行政許可的，行政機(jī)關(guān)不予受理或者不予行政許可，并依法給予警告的行政處罰。被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰;被許可人有涂改、倒賣、出租、出借行政許可證件，或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓行政許可的;超越行政許可范圍進(jìn)行活動(dòng)的;向負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查的行政機(jī)關(guān)隱瞞有關(guān)情況、提供虛假材料或者拒絕提供反映其活動(dòng)情況的真實(shí)材料的;法律、法規(guī)、規(guī)定的其他違法行為的，行政機(jī)關(guān)依法作出行政處罰。公民、法人或者其他組織未經(jīng)行政許可，擅自從事依法應(yīng)當(dāng)取得行政許可的活動(dòng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法采取措施予以制止，并依法給予行政處罰的。被行政機(jī)關(guān)給予行政處罰的行政許可申請(qǐng)人、被許可人或者其他組織或者個(gè)人有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議?！ ?、行政行為相關(guān)人，即與行政機(jī)關(guān)的行政行為具有法律上利害關(guān)系，對(duì)該行為不服而申請(qǐng)行政復(fù)議的公民、法人或者其他組織?！ ?1)相鄰權(quán)人 相鄰權(quán)是一個(gè)民法概念，指不動(dòng)產(chǎn)的占有人在行使無權(quán)時(shí)，對(duì)相鄰的他人的不動(dòng)產(chǎn)享有特定的支配權(quán)?！睹穹ㄍ▌t》第83條規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)的相鄰各方，應(yīng)當(dāng)按照有利生產(chǎn)、方便生活、團(tuán)結(jié)互助、公平合理的精神，正確處理截水、排水、通行、通風(fēng)、采光等方面的相鄰關(guān)系。給相鄰方造成妨礙或者損失的，應(yīng)當(dāng)停止侵害、排除妨礙，賠償損失。”因此，相鄰關(guān)系屬于民事關(guān)系，如果侵犯他人相鄰權(quán)的行為，是經(jīng)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)、許可后實(shí)施的的具體行政行為引起的，擁有相鄰權(quán)的一方可以申請(qǐng)行政復(fù)議 。 (2)公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人 公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)是公民、法人或者其他組織的民事權(quán)利，一般而言，侵害公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的行為主要來自其他競(jìng)爭(zhēng)者，但在有些情況下，也可能來自行政機(jī)關(guān)?！缎姓S可法》第12條第2項(xiàng)規(guī)定，有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決定。行政機(jī)關(guān)按照招標(biāo)、拍賣程序確定中標(biāo)人、買受人后，應(yīng)當(dāng)作出準(zhǔn)予行政許可的決定，并依法向中標(biāo)人、買受人頒發(fā)行政許可證件。行政機(jī)關(guān)違反規(guī)定，不采用招標(biāo)、拍賣方式，或者違反招標(biāo)、拍賣程序，損害申請(qǐng)人合法權(quán)益的，申請(qǐng)人可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議?！ ?3)其他相關(guān)人 其他相關(guān)人是與具體行政行為有法律上利害關(guān)系，對(duì)該行為不服，而申請(qǐng)復(fù)議的公民、法人或者其他組織。比如，行政機(jī)關(guān)作出的準(zhǔn)予行政許可決定，應(yīng)當(dāng)予以公開，公眾有權(quán)查閱。如果公民要求查閱行政許可決定的知情權(quán)受到侵犯，公民有權(quán)提起行政復(fù)議。另外，利害關(guān)系人可以請(qǐng)求作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或其上級(jí)機(jī)關(guān)，撤銷行政許可。如果該利害關(guān)系人的請(qǐng)求沒有得到行政機(jī)關(guān)的支持，該利害關(guān)系人有權(quán)提起行政復(fù)議。 二、 被申請(qǐng)人資格的認(rèn)定 行政許可被申請(qǐng)人是指其實(shí)施的行政行為侵犯了公民、法人或者其他組織合法權(quán)益，而被提起復(fù)議的行政主體。 1、一般情形 (1)申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議的行政許可決定或者相關(guān)行政行為，應(yīng)當(dāng)以書面決定上署名的行政機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人?！ ?2)申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)或者遲延履行法定職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)以其申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)為被告?！ ?3) 申請(qǐng)人提起事實(shí)行為復(fù)議的，以作出事實(shí)行為的工作人員所屬行政機(jī)關(guān)或者委托、授權(quán)其行使職權(quán)的行政機(jī)關(guān)為被告?！ ?4)行政機(jī)關(guān)違反規(guī)定，不采用招標(biāo)、拍賣方式，或者違反招標(biāo)、拍賣程序，損害申請(qǐng)人合法權(quán)益的，申請(qǐng)人可以向該行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議?！ ?5)法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作出的具體行政行為，作出被訴具體行政行為的組織是被申請(qǐng)人?！缎姓S可法》第23條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實(shí)施行政許可。被授權(quán)的組織適用本法有關(guān)行政機(jī)關(guān)的規(guī)定?！币虼?，申請(qǐng)人不服法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織作出的行政許可決定或者相關(guān)行政行為的，應(yīng)當(dāng)以該被授權(quán)的組織為被申請(qǐng)人。 (6)由行政機(jī)關(guān)委托的行政機(jī)關(guān)所作出的具體行政行為，委托行政機(jī)關(guān)是被申請(qǐng)人。行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律規(guī)定，可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可。委托機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將受委托行政機(jī)關(guān)和受委托實(shí)施行政許可的內(nèi)容予以公告。委托行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。受委托行政機(jī)關(guān)在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政許可;不得再委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政許可。因此，委托行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。當(dāng)事人對(duì)受委托行政機(jī)關(guān)以委托行政機(jī)關(guān)名義作出的行政許可決定或者相關(guān)行政行為，以委托行政機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人?！ ?7)行政機(jī)關(guān)撤銷后，由繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人?！ ?、特殊情形 (1)當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)經(jīng)上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)實(shí)施的具體行政行為而提起行政復(fù)議的，應(yīng)以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書上署名的機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人?！ ?2)依法應(yīng)當(dāng)先經(jīng)下級(jí)行政機(jī)關(guān)審查后上報(bào)行政機(jī)關(guān)決定的行政許可，下級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)將初步審查意見和全部申請(qǐng)材料直接報(bào)送上級(jí)行政機(jī)關(guān)，如果下級(jí)行政機(jī)關(guān)不予上報(bào)或者拖延上報(bào)初步審查意見和全部申請(qǐng)材料，當(dāng)事人不服的，應(yīng)以該下級(jí)行政機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人;如果上級(jí)行政機(jī)關(guān)在接到下級(jí)行政機(jī)關(guān)上報(bào)的初步審查意見和全部材料后，不予批準(zhǔn)或者拖延批準(zhǔn)的，當(dāng)事人申請(qǐng)復(fù)議的，應(yīng)以該上級(jí)行政機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人?！ ?3)當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)行使的相對(duì)集中行政許可權(quán)，以該行政機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人。相對(duì)集中行政許可權(quán)是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。就是說，本來由幾個(gè)行政機(jī)關(guān)共同行使的行政許可權(quán)，在經(jīng)過法定批準(zhǔn)程序，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，從而避免出現(xiàn)政府部門職能交叉、權(quán)責(zé)不清、多頭管理問題。需要明確的是當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)行使的相對(duì)集中行政許可權(quán)，應(yīng)該以統(tǒng)一行使該職權(quán)的行政機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人，而不能以原行政機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人?！ ?4)內(nèi)部行政審批外部化情形下被申請(qǐng)人的認(rèn)定?！缎姓S可法》第26條第1款規(guī)定，行政許可需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個(gè)機(jī)構(gòu)辦理的，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng)，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定。從該款規(guī)定看，如果當(dāng)事人對(duì)于行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的一個(gè)機(jī)構(gòu)不予辦理或者拖延辦理行政許可或者相關(guān)行政行為的，應(yīng)以該行政機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人，而不能以該內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為被申請(qǐng)人?！ ?5)“并聯(lián)審批”情形下被申請(qǐng)人的認(rèn)定。所謂“并聯(lián)審批”就是依法應(yīng)當(dāng)由地方人民政府兩個(gè)以上部門分別實(shí)施的，本級(jí)人民政府可以確定一個(gè)部門受理行政許可申請(qǐng)并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，這主要適用于一些需要前置審批的企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入。在“并聯(lián)審批”下，地方人民政府確定的一個(gè)部門受理行政許可申請(qǐng)，如果當(dāng)事人對(duì)該部門的不予受理的決定不服申請(qǐng)復(fù)議的，應(yīng)當(dāng)以該部門為被申請(qǐng)人;如果當(dāng)事人對(duì)有關(guān)部門提出或者不提出行政許可意見的行為不服向人民法院提起行政訴訟的，應(yīng)當(dāng)以提出或者不提出該意見的部門為被申請(qǐng)人;如果其中一個(gè)部門不同意許可，當(dāng)事人不服應(yīng)當(dāng)以該部門為被申請(qǐng)人;如果受理部門就此作出不予行政許可決定的，當(dāng)事人不服的，則既可以不同意許可的部門為被申請(qǐng)人，也可以受理部門為被申請(qǐng)人?！ ?6) “一站式審批”情形下被申請(qǐng)人的認(rèn)定。所謂“一站式審批”主要是對(duì)有關(guān)投資項(xiàng)目的審批，往往涉及政府的多個(gè)部門，需要多個(gè)審批，為了提高效率，地方政府通過設(shè)立“一站式”服務(wù)中心，讓各審批機(jī)關(guān)到“一站式”服務(wù)中心聯(lián)合辦公，集中辦理有關(guān)行政許可。在“一站式審批”情形下，當(dāng)事人對(duì)各行政部門的審批意見不服的，以相關(guān)行政部門為被申請(qǐng)人?！ ∪?、第三人的資格認(rèn)定 行政復(fù)議第三人，是指同提起復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系，為了維護(hù)自己的合法權(quán)益而申請(qǐng)復(fù)議的公民、法人或者其他組織?！ ?、行政許可聽證程序中的第三人確定。行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利;申請(qǐng)人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起5日內(nèi)提出聽證申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在20日內(nèi)組織聽證。因此，如果申請(qǐng)人或者利害關(guān)系人因聽證事宜申請(qǐng)復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)可以通知利害關(guān)系人或者申請(qǐng)人作為第三人參加復(fù)議 ?！ ?、招標(biāo)、拍賣方式中第三人的確定。行政機(jī)關(guān)不采用招標(biāo)、拍賣方式，或者違反招標(biāo)、拍賣程序，損害申請(qǐng)人合法權(quán)益的，申請(qǐng)人可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議。已經(jīng)確定的中標(biāo)人、買受人作為第三人 ?！ ?、請(qǐng)求撤銷行政許可中的第三人確定。作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請(qǐng)求或者依職權(quán)，可以撤銷行政許可。如果利害關(guān)系人請(qǐng)求撤銷行政許可，而作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān)沒有撤銷行政許可。利害關(guān)系人可以作為第三人參加復(fù)議?！ ?、“并聯(lián)審批”和“一站式審批”中的第三人確定。在行政許可復(fù)議中，“并聯(lián)審批”和“一站式審批”情形下，對(duì)應(yīng)當(dāng)追加第三人而申請(qǐng)人不同意追加的，復(fù)議機(jī)關(guān)可以通知相應(yīng)行政主體以第三人的身份參加復(fù)議 ?！ ?、行政機(jī)關(guān)對(duì)實(shí)施同一違法行為的兩個(gè)以上相對(duì)人給予行政處罰，其中一部分人對(duì)行政處罰不服，而提起行政復(fù)議，另一部分人不復(fù)議。在這種情況下，復(fù)議機(jī)關(guān)可以通知不復(fù)議 的其他被處罰人作為第三人參加復(fù)議?！ ‘?dāng)然，行政許可復(fù)議中第三人還包括其他一些情形，可以根據(jù)個(gè)案不同來確定 。這里需要明確的是行政許可復(fù)議第三人應(yīng)同復(fù)議的具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，沒有法律上的利害關(guān)系則不能作為第三人參加復(fù)議。
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