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地方立法權(quán)如何用準(zhǔn)又用好
2017-02-14 08:00:01
無憂保
【熱點(diǎn)追蹤】 2015年3月，新修改的立法法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)?！ 皩Φ胤搅⒎w制作出重大調(diào)整，這是我國立法史上的一件大事，標(biāo)志著除原來49個享有地方性法規(guī)制定權(quán)的城市外，其余235個設(shè)區(qū)的市都具備了地方立法權(quán)，擁有地方立法權(quán)的城市擴(kuò)至所有284個設(shè)區(qū)的市。”全國人大常委會法制工作委員會原副主任闞珂說?！ ∫荒甓鄟?，設(shè)區(qū)的市究竟制定出多少地方法規(guī)？如何用好手中的立法權(quán)，制定出高質(zhì)量、符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的地方法規(guī)？地方立法如何守住維護(hù)法制統(tǒng)一的底線，確?！坝袡?quán)不任性”？日前在山東威海召開的“設(shè)區(qū)的市立法工作座談會”上，專家學(xué)者圍繞地方立法權(quán)的這些話題進(jìn)行了深入探討?！ ≡凇皽?zhǔn)”字上下功夫 從49到284，威海是增加的235個市之一?！ ⊥２粌H是修改后的立法法新賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市，也是山東省首批獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市。今年11月1日，《威海市城市風(fēng)貌保護(hù)條例》正式施行。這是威海市出臺的首個實(shí)體性地方法規(guī)?！ ＜抑赋觯谛沦x予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市里面，以城市風(fēng)貌保護(hù)條例為名立法的，威海是第一家?！ 巴碛星Ч锖０毒€，有眾多美麗的海島、海灣、沙灘，有獨(dú)具特色的歷史文化古跡，有享譽(yù)中外的風(fēng)景名勝，這既是威海的金名片，更是威海的寶貴財富。通過立法，用法規(guī)保護(hù)好這些珍貴資源順民心、得民意。為此，我們把制定《威海市城市風(fēng)貌保護(hù)條例》作為威海市的第一部實(shí)體性地方法規(guī)，社會各界反應(yīng)很好?！闭勂鹬贫ㄔ摗稐l例》的初衷，威海市人大常委會常務(wù)副主任劉茂德指出?！ ⊥５木珳?zhǔn)立法，得到不少業(yè)內(nèi)人士的認(rèn)可。 “精準(zhǔn)選項(xiàng)對于行使好地方立法權(quán)十分重要，是設(shè)區(qū)的市用準(zhǔn)用好立法權(quán)的重要起步?！比珖舜蟪Ｎ瘯ㄖ乒ぷ魑瘑T會研究室處長劉運(yùn)龍認(rèn)為。 設(shè)區(qū)的市雖然有了立法權(quán)，但是什么法規(guī)都能立嗎？ 新立法法對設(shè)區(qū)的市到底有哪些立法權(quán)作出了明確規(guī)定：根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。 “設(shè)區(qū)的市立法要精準(zhǔn)選項(xiàng)，就要正確理解和把握上述立法權(quán)限范圍，明確什么法能立，什么法不能立，確定具有針對性的立法項(xiàng)目?！眲⑦\(yùn)龍強(qiáng)調(diào)。 據(jù)介紹，截至今年8月底，在新賦予地方立法權(quán)的239個設(shè)區(qū)的市（新立法法通過后因行政區(qū)劃更改新增4個設(shè)區(qū)的市）、30個自治州、4個不設(shè)區(qū)的地級市中，各省、自治區(qū)已經(jīng)確定可以開始制定地方性法規(guī)的有263個，占96.3%。目前，這些設(shè)區(qū)的市已陸續(xù)開展地方性法規(guī)制定工作，邁出了行使地方立法權(quán)的第一步?！ ×頁?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)已有123個市州人大及其常委會審議通過并經(jīng)?。▍^(qū)）人大常委會批準(zhǔn)的地方性法規(guī)147件，其中，立法條例115件，其他地方性法規(guī)32件?！皬乃贫ǖ姆ㄒ?guī)項(xiàng)目看，都基本遵循了上述三個方面的立法權(quán)限?！眲⑦\(yùn)龍指出?！ 巴ㄋ讈碇v，立法的目的就是為了保持穩(wěn)定良好的社會秩序，讓人們舒適地生活。而要保證立法質(zhì)量，精準(zhǔn)立法必不可少?！标R珂說?！ ×⒎ㄒ獜谋镜貙?shí)際出發(fā) 有特色是地方立法生命力的重要體現(xiàn)，也是檢驗(yàn)地方立法質(zhì)量的一條重要標(biāo)準(zhǔn)?！暗胤搅⒎ㄒ龅接刑厣钪匾氖橇⒆愕胤綄?shí)際，突出問題導(dǎo)向，堅(jiān)持實(shí)事求是，注重內(nèi)容創(chuàng)新，不照抄照搬，不搞立法攀比，著力增強(qiáng)地方立法的實(shí)用性、可操作性?！眲⒚卤硎??！ ∥覈鞘澜缟献畲蟮陌l(fā)展中國家，面積大、人口多，各地的地理、歷史、人文和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況千差萬別，國家法律不可能、也不會去對各個地方、各個方面的事情都作出明確規(guī)定，有些需要地方根據(jù)其實(shí)際進(jìn)行補(bǔ)充細(xì)化，或者自行作出規(guī)定?！ ⑦\(yùn)龍認(rèn)為，設(shè)區(qū)的市立法必須結(jié)合本地的實(shí)際情況，遵循發(fā)展規(guī)律，搞準(zhǔn)需要立什么法，不需要立什么法，什么法該立，什么法不該立，精準(zhǔn)確定立法項(xiàng)目，使其切實(shí)符合本地實(shí)際需要，具有本地特色，而不能脫離本地實(shí)際情況，盲目地去和其他地方搞攀比，甚至是相互照抄照搬，那就真可能是“法立而民亂，事劇而功寡”，就失去了中央賦予地方立法權(quán)的意義。 既能管當(dāng)前，又能管長遠(yuǎn)；既要保護(hù)彰顯城市特色風(fēng)貌，又要塑造放大城市特色風(fēng)貌優(yōu)勢；既要推進(jìn)城市化，又要留得住鄉(xiāng)愁——這是《威海市城市風(fēng)貌保護(hù)條例》立法過程中確定的總原則?！ 霸诔鞘酗L(fēng)貌保護(hù)的重點(diǎn)上，相比青島突出對人文風(fēng)貌的保護(hù)、珠海對嶺南建筑的保護(hù)、廈門對歷史街區(qū)的保護(hù)，我們則充分考慮威海市地方實(shí)際，更加注重對海岸帶、自然岸線、沿海防護(hù)林以及北洋水師建筑、英租時期老洋房、海草房等具有威海特色風(fēng)貌要素的保護(hù)。為此，我們對關(guān)鍵條款進(jìn)行深入研究，做到能具體的盡量具體，能明確的盡量明確?！眲⒚抡f?！ ≈袊袨榉▽W(xué)會規(guī)范制定行為研究會秘書長、中國政法大學(xué)研究生院院長助理肖寶興對威海的做法表示贊同。他指出，地方立法的任務(wù)是解決地方問題，尤其注重解決應(yīng)當(dāng)以立法解決而中央立法不能或不便解決的問題。地方立法可以有或應(yīng)當(dāng)有鮮明的地方特色，其基本原則之一是要從本地實(shí)際出發(fā)，保持地方特色?！ 巴Ｊ袕膶?shí)際出發(fā)的地方立法經(jīng)驗(yàn)值得向全國推廣?！碧旖虼髮W(xué)法學(xué)院院長孫佑海建議威海市人大應(yīng)當(dāng)認(rèn)真總結(jié)立法經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揚(yáng)工匠精神，實(shí)施精準(zhǔn)立法，下一步把大氣污染防治條例作為立法重點(diǎn)?！ 〖取坝煤脵?quán)”又“有權(quán)不任性” 一方面，一些地方認(rèn)為憲法法律賦予的權(quán)力小了，希望地方立法有更大的權(quán)力。另一方面，有的地方立法照抄照搬，出現(xiàn)“上下一般粗”的情況。上級立法有什么，本地的立法就規(guī)定什么。應(yīng)付差事，不負(fù)責(zé)任，使制定的地方立法解決不了當(dāng)?shù)氐膶?shí)際問題?！斑@是地方立法中突出存在的兩個問題，必須解決。”孫佑海指出?！ ∩綎|大學(xué)法學(xué)院教授王麗萍也認(rèn)為，立法權(quán)“突然”降臨，很容易被理解為賦予地方更大的權(quán)力。“這是對地方立法初衷的誤讀。地方立法恰恰是為了限制和規(guī)范地方政府的權(quán)力?！薄 ⊥觖惼紝Υ私忉屨f，賦予地方立法權(quán)，是讓地方政府在上位法缺位的情況下，在地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章的框架內(nèi)行使權(quán)力，杜絕地方政府隨意印發(fā)紅頭文件自設(shè)行政權(quán)力的違法現(xiàn)象，從而使地方政府權(quán)力運(yùn)行更加規(guī)范。因此，要堅(jiān)守地方立法的初衷，從一開始就杜絕利用地方立法謀求政府?dāng)U權(quán)、部門爭利的想法，讓地方立法始終朝著正確的方向發(fā)展?！ 安坏钟|、有特色、可操作”，是我國施行多年的地方立法中堅(jiān)持的原則，地方下位法不得同上位法相抵觸，特別是不能與憲法和法律相抵觸，同位階的法律規(guī)范之間也應(yīng)當(dāng)保持和諧統(tǒng)一，這是維護(hù)國家法制統(tǒng)一的必然要求。 “隨著享有地方立法權(quán)的市范圍擴(kuò)大，需要防止地方立法權(quán)濫用，防止地方保護(hù)主義和部門利益法制化，這也應(yīng)從體制機(jī)制和工作程序上加以規(guī)范和有效防范?！蓖觖惼紡?qiáng)調(diào)?！ ⌒毰d則指出，地方立法具有地方性和復(fù)雜性，盡管居于較低層次，但在法治建設(shè)和整個國家、社會和公民生活中起著不可或缺的重大作用。在地方立法的過程中，要想實(shí)現(xiàn)良法善治的目的，就要正確處理好科學(xué)立法與民主立法、地方特色與法制統(tǒng)一的關(guān)系?！ 凹訌?qiáng)立法培訓(xùn)，明確立法界限，不得與上位法相沖突；主動加強(qiáng)合法性審查，發(fā)揮省級人大及其常委會的監(jiān)督職責(zé)，防止‘有權(quán)任性’?！敝袊▽W(xué)會立法學(xué)研究會常務(wù)副會長、中國人民大學(xué)教授朱景文認(rèn)為，加強(qiáng)設(shè)區(qū)的市立法的保障措施，對于地方立法工作開展至關(guān)重要。來源：法律圖書館
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