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**總公司宜昌分公司不服宜昌市勞動和社會保障局勞動和社會保障行-案例
2017-03-30 08:00:01
無憂保
【社保云 社會保障法案例】「案情」
原告中國對外建設(shè)總公司宜昌分公司。
負責(zé)人：虞上成，該公司經(jīng)理。
被告宜昌市勞動和社會保障局。
法定代表人：黃克，該局局長。
2000年8月30日，原告與宜昌市國道改造領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室簽定《施工合同書》，合同約定由原告承包建設(shè)209國道平水至新華段C合同段工程。之前，原告與殷友才、許江簽定《中外建宜昌分公司工程項目經(jīng)理責(zé)任書》，約定該工程由殷、許二人全額內(nèi)部承包，二人上繳工程造價3%的管理費給原告，原告任命殷友才為項目部經(jīng)理。之后，殷、許二人組織人員進行施工。2001年11月工程竣工，因未及時支付工資，施工人員張艾峽等12人向被告舉報，稱系原告聘用，項目負責(zé)人拒付工資。被告予以立案調(diào)查，查明：截止2002年2月26日，拖欠管理人員工資10萬余元，拖欠其他施工人員工資15萬余元。隨之被告組織原告代表(公司主管會計)詹洪英、工程項目承包人殷友才等召開協(xié)商會，形成記要。記要明確了中外建宜昌公司應(yīng)承擔(dān)拖欠工資的“主要責(zé)任”。同年4月23日，原告支付了拖欠的工資7萬元(含部分債務(wù))。同年11月12日，被告作出宜勞社處字(2002)第19號《行政處理決定書》，認定原告不與施工人員簽定勞動合同，無故拖欠施工人員工資20萬元，支付了7萬元后，余13萬元截止2002年11月12日仍未支付。根據(jù)《工資支付暫行規(guī)定》第十八條、《違反〈勞動法〉有關(guān)勞動合同規(guī)定的賠償辦法》第二、三條之規(guī)定，決定由原告支付所欠施工人員工資13萬元，并加付相當于拖欠總額25%的賠償費32500元。原告不服，于同年12月23日向西陵區(qū)人民法院提起行政訴訟。
原告訴稱：施工人員是殷友才、許江雇請的，原告不是本案的用人單位，被告作出的處理決定讓其承擔(dān)付款責(zé)任不當。統(tǒng)計表證明拖欠工資總額為25萬余元，除支付7萬元，實欠工資數(shù)額18萬余元。被告認定數(shù)額為13萬元屬于認定事實不清。請求法院判決撤銷被告作出的宜勞社處字(2002)第19號行政處理決定。
被告辯稱：原告是本案的用人單位，殷友才、許江只是用人單位的具體經(jīng)辦人，殷友才、許江在建設(shè)209國道平水至新華段C合同段工程時無用工資格，不能成為用工主體。被告在作出行政處理決定時查明了原告尚欠施工人員工資171114元，但原告與施工人員之間對其中部分數(shù)額存在爭議，因此被告將爭議部分除開，要求雙方通過仲裁渠道另行解決，符合法律規(guī)定，不存在事實不清。因此，被告作出的行政處理決定正確，請求法院予以維持。
「審判」
宜昌市西陵區(qū)人民法院經(jīng)審理認為：依據(jù)《公路建設(shè)監(jiān)督管理辦法》之規(guī)定，原告簽定施工合同書后，必須依法由其組織施工人員承建公路。原告與殷友才、許江簽定責(zé)任書，成立項目經(jīng)營部，任命殷友才為項目部經(jīng)理，系原告的內(nèi)部經(jīng)營管理行為，該行為不能改變其作為承包人對外的法律地位，也不能轉(zhuǎn)移承包人應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，包括行政法律責(zé)任。在承建209國道合同施工中，殷友才的行為應(yīng)視為原告的職務(wù)行為，殷友才聘用的該工程的施工人員與原告存在事實勞動關(guān)系。工程項目經(jīng)營部負責(zé)人在被告進行調(diào)查時，提交的統(tǒng)計表證明拖欠工資總額為25萬余元，除支付7萬元，實欠工資數(shù)額18萬余元。被告認定數(shù)額為13萬元有誤，系行政瑕疵。但鑒于該認定的數(shù)額未加重原告的行政責(zé)任，同時也考慮了部分拖欠數(shù)額有爭議，可視為被告的行政自由裁量權(quán)。被告作出的宜勞社處字(2002)第19號行政處理決定認定事實清楚，證據(jù)充分，程序合法。雖認定拖欠工資數(shù)額有誤，卻不足以影響具體行政行為的合法性。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第(一)項之規(guī)定，維持宜昌市勞動和社會保障局作出的宜勞社處字(2002)第19號行政處理決定。
一審判決后，中外建宜昌公司不服，向宜昌市中級人民法院提起上訴稱：第一，一審判決混淆了法律規(guī)范與客觀事實的區(qū)別。殷友才、許江不是上訴人的員工，上訴人與殷友才、許江之間形成的是掛靠承包關(guān)系——平等民事主體之間的合同關(guān)系。雇請施工人員組織施工，是殷友才、許江的個人行為?！豆方ㄔO(shè)監(jiān)督管理辦法》規(guī)定不允許轉(zhuǎn)包工程或掛靠承包，并不等于當事人之間已發(fā)生的轉(zhuǎn)包或掛靠關(guān)系就不存在。上訴人與殷友才、許江之間的掛靠承包關(guān)系，是已經(jīng)存在的客觀事實，被上訴人也是明知的。第二，一審判決維護被上訴人的違法行為不當。被上訴人認定拖欠工資13萬元，可證據(jù)證明的是18萬元，說明被上訴人認定事實不清，證據(jù)不足，可一審判決認為只是“輕微瑕疵”。上訴人與施工人員之間存在爭議，依法應(yīng)當按照處理勞動爭議的程序解決。一審判決認為被上訴人僅決定上訴人支付13萬元是行政自由裁量權(quán)的體現(xiàn)，但被上訴人用行政手段確定上訴人的民事責(zé)任的行為不是行政處罰，與行政自由裁量權(quán)是無關(guān)的。上訴人請求二審法院依法撤銷一審判決，撤銷被上訴人作出的宜勞社處字(2002)第19號行政處理決定。
被上訴人宜昌市勞動和社會保障局答辯稱：第一，上訴人認為殷友才、許江與施工人員之間形成了雇傭關(guān)系不能成立。上訴人混淆了用工主體和具體經(jīng)辦人之間的區(qū)別，殷友才、許江只是上訴人招用的具體經(jīng)辦人，二人在工作中是以上訴人的名義招聘施工人員，該行為是上訴人的職務(wù)行為，招聘的施工人員與上訴人形成了事實上的勞動關(guān)系。上訴人不能以與殷友才、許江存在的合同關(guān)系來規(guī)避其應(yīng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任。第二，被上訴人在作出《行政處理決定書》時查明了上訴人尚欠施工人員工資171114元，但由于上訴人與施工人員之間存在爭議，因此被上訴人將爭議部分除開，不存在事實不清。被上訴人請求二審法院依法駁回上訴人的上訴，維持一審判決。
宜昌市中級人民法院經(jīng)審理認為： 209國道平水至新華段C合同段是由上訴人承包，上訴人承包后在其內(nèi)部設(shè)立工程項目部負責(zé)具體施工，并任命殷友才為工程項目部負責(zé)人，殷友才及工程項目部是代表上訴人、而不是以自己的名義進行建設(shè)。在施工過程中，殷友才招聘施工人員的行為應(yīng)視為上訴人的職務(wù)行為，上訴人就是本案的用工主體。葛洲壩人民法院(2002)葛民初字第576號民事判決的本院認為中雖有“該工程是殷友才個人承包”的表述，但該表述是用以說明殷友才向他人借履約保證金的行為系其個人行為，并不能否定殷友才是代表上訴人進行工程承包建設(shè)的客觀事實。被上訴人調(diào)取的工資欠付單據(jù)與其作出的《行政處理決定書》中認定上訴人拖欠施工人員工資數(shù)額不一致，是因為被上訴人對有爭議的部分進行了排除，作為勞動行政主管部門，其針對拖欠工資的違法行為作出具體行政行為時，僅就當事人無爭議的情況進行處理并無不妥。而且，相對與拖欠的171114元工資來說，被上訴人在其作出的《行政處理決定書》中認定拖欠13萬元工資對上訴人實體權(quán)利不會產(chǎn)生不利影響。被上訴人作出的《行政處理決定書》認定事實清楚，證據(jù)充分，一審判決維持該《行政處理決定書》正確。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項之規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。
「評析」
本案是宜昌市影響較大的一件拖欠民工工資的案件，經(jīng)過一審、二審、執(zhí)行，最終使拖欠的工資回到了民工手中，在全國上下大力清欠拖欠民工工資的社會背景下，本案的審理和執(zhí)行具有良好的社會效果。從法律角度來看，本案值得注意的法律問題主要有兩個：第一、誰是本案的用人單位。誰是本案的用人單位決定了該由誰承擔(dān)償付民工拖欠工資的法律責(zé)任，這也是本案雙方當事人爭議的最主要的問題。原告認為殷友才、許江從來就不是其員工，因為承包道路工程，原告才與殷友才、許江之間形成了平等民事主體之間的掛靠承包關(guān)系，雇請施工人員組織施工，是承包人殷友才、許江應(yīng)盡的義務(wù)，因此殷友才、許江是用人主體，償付民工拖欠工資的法律責(zé)任應(yīng)當由殷友才、許江承擔(dān)。但本案的事實是殷友才、許江是以原告的項目經(jīng)營部的名義進行公路建設(shè)的，而不是以個人的名義進行，雖然原告與殷友才、許江簽定有承包合同，殷友才、許江也不是原告的員工，但本案209國道平水至新華段C合同段工程是原告承包的，原告承包后在其內(nèi)部設(shè)立工程項目部負責(zé)具體施工，并任命了殷友才為工程項目部負責(zé)人，殷友才及工程項目部是代表原告、而不是以自己的名義進行建設(shè)。對此，協(xié)商紀要、加蓋原告公章的拖欠工資憑證、部分工資發(fā)放憑證等證據(jù)都可以證實。因此在施工過程中，殷友才、許江只是原告招用的具體經(jīng)辦人，殷友才、許江招聘民工的行為應(yīng)視為原告的職務(wù)行為。雖然民工未與原告簽定勞動合同，但可以認定其與原告建立了事實上的勞動關(guān)系，原告就是本案的用人主體。
第二、被告的處理決定認定的拖欠工資數(shù)額小于實際拖欠的數(shù)額是否構(gòu)成行政行為違法。原告提出，殷友才在被告進行調(diào)查時，提交的統(tǒng)計表證明拖欠工資總額為25萬余元，除支付7萬元，實欠工資數(shù)額18萬余元，被告認定數(shù)額為13萬元有誤，說明被告作出的處理決定認定事實不清，證據(jù)不足，應(yīng)當予以撤銷。對此，被告進行了解釋，被告認為其僅就原告與民工之間無爭議的工資部分進行了認定，排除了有爭議的部分，對有爭議的部分要求雙方通過勞動爭議仲裁渠道另行解決。我們認為這一處理方式是正確的，作為勞動行政主管部門，其針對拖欠工資的違法行為作出具體行政行為時，為盡快責(zé)令原告將拖欠民工的工資發(fā)放到位，保護民工的的合法權(quán)利，針對無數(shù)額爭議的工資部分作出具體行政行為合理、合法，符合效率原則。而且，相對與18萬余元工資來說，被告在其作出的處理決定中認定拖欠13萬元工資對被告實體權(quán)利不會產(chǎn)生不利影響，未加重被告的行政責(zé)任。被告行政行為的目的是正當?shù)?，被告作出的行政行為?yīng)當予以維持。
本案一、二審判決存在的問題是沒有將被拖欠工資的民工列為案件的第三人參加訴訟。被告作出的具體行政行為所涉及的利害關(guān)系人是原告和被拖欠工資的民工，按照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十四條之規(guī)定，人民法院應(yīng)當通知被拖欠工資的民工作為案件第三人參加訴訟。
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