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中改院：打造公平與可持續(xù)的養(yǎng)老保障體系
2016-11-22 08:00:13
無憂保
【導讀】:圍繞挪威社會保障理念、制度、結構性改革以及養(yǎng)老金改革的經(jīng)驗及借鑒等議題，課題組先后訪問挪威城市區(qū)域研究所、挪威統(tǒng)計局、挪威市鎮(zhèn)聯(lián)合會、挪威全國總工會、挪威社會研究所，并與相關研究人員進行了座談和交流。一、挪威養(yǎng)老保障改革：在公平的基礎上增強可持續(xù)挪威
2016年6月18-24日，中國（海南）改革發(fā)展研究院課題組赴挪威奧斯陸，就中改院與挪威城市區(qū)域研究所開展的聯(lián)合研究課題“建設共享社會——2020中國社會保障制度改革重大問題研究”開展調研。圍繞挪威社會保障理念、制度、結構性改革以及養(yǎng)老金改革的經(jīng)驗及借鑒等議題，課題組先后訪問挪威城市區(qū)域研究所、挪威統(tǒng)計局、挪威市鎮(zhèn)聯(lián)合會、挪威全國總工會、挪威社會研究所，并與相關研究人員進行了座談和交流。
一、挪威養(yǎng)老保障改革：在公平的基礎上增強可持續(xù)
挪威社會研究所高級研究員彼得森（Axel West Pedersen）介紹了挪威養(yǎng)老保險改革的基本歷程 。挪威養(yǎng)老保險經(jīng)歷四次大的改革，分別是1937年建立養(yǎng)老金制度；1959年建立統(tǒng)一的普惠制養(yǎng)老金制度；1969年建立“普惠制養(yǎng)老金+收入相關養(yǎng)老金”制度安排；2011年，考慮到可持續(xù)性問題，挪威再度對養(yǎng)老保險進行改革。
1. 養(yǎng)老金改革目的。挪威統(tǒng)計局統(tǒng)計研究室主任卡坡倫(Adne Cappelen)指出，挪威養(yǎng)老保險采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，以稅收為基礎。改革目的在于應對中長期養(yǎng)老金支付壓力上升的挑戰(zhàn)。挪威人均預期壽命已提高至84歲，老年人口規(guī)模巨大，同時挪威人口生育率已降到1.7。彼得森指出，從財政支出看，2000年挪威養(yǎng)老保險支出占GDP比重為4.5%，在OECD國家中處于低水平；如果不改革，到2050年，這一比重將達到 14.8%，超過OECD平均水平。值得關注的是，挪威養(yǎng)老保險支出占比將提高10.3個百分點，在OECD國家中增長幅度最大。盡管目前挪威沒有支付壓力（挪威公共凈資產(chǎn)占GDP比重超過250%），但未雨綢繆，挪威政府在2011年啟動了旨在提高養(yǎng)老保險可持續(xù)性的第四次改革。
2. 第四次挪威養(yǎng)老金改革的要點。挪威統(tǒng)計局高級研究員斯托倫（Nils Martin Stolen） 介紹了2011年挪威養(yǎng)老金改革要點：
（1）養(yǎng)老金總體框架不變。和改革前體系一樣，挪威養(yǎng)老金仍然由兩個部分組成：一個是最低養(yǎng)老保障金，一個是與收入掛鉤的養(yǎng)老金。最低養(yǎng)老保障制度安排和水平與老體系相同。
（2）應對老齡化的參數(shù)調整。改革后，大部分養(yǎng)老金支付風險將從納稅人轉移到領取養(yǎng)老金的每一個人。新的體系把潛在的養(yǎng)老金積累財富計入預計平均余年。若未來人均壽命增加，則每年領取的養(yǎng)老金將相應減少。因此，盡管預期退休人員數(shù)量增長，但總退休金現(xiàn)值與目前預期壽命和退休年齡情況下的現(xiàn)值相同。
（3）實施彈性退休制度。私營部門法定退休年齡和提前退休安排逐步被新的制度替代。退休年齡為67歲，但勞動者可以在62～75歲之間選擇退休。這個制度安排更具靈活性，并且提高了提前退休的成本，有利于激勵延遲退休。建立預期壽命調整機制，以保持養(yǎng)老金總額不變。測算表明，預期壽命每提高一歲，勞動力市場需要額外增加8個月供給，才能保持養(yǎng)老金水平不變。
（4）強化就業(yè)和養(yǎng)老待遇關聯(lián)。改革后，年均權益積累相當于勞動收入的18.1％。退休前，與收入掛鉤的權益根據(jù)勞動者個人工資增長進行指數(shù)化調整；退休后，根據(jù)平均收入和CPI進行指數(shù)化調整。新的體系保障67歲以上的退休人員養(yǎng)老金替代率不會低于66%，這適用于1958年以后出生的人。在新的精算體系中納入提前退休計劃的協(xié)議是企業(yè)主與工會組織在2008年通過談判達成的協(xié)議，但公共部門就業(yè)人員沒有參加該協(xié)議。因此，延退政策的預期效果，私營部門要好于公共部門。殘疾人在67歲時開始領取養(yǎng)老金。
彼得森認為，2011年挪威養(yǎng)老保險改革是一場結構性改革 。一是與勞動收入掛鉤的養(yǎng)老金與最低養(yǎng)老金相結合，使勞動收入與養(yǎng)老待遇之間的聯(lián)系更緊密；二是實施彈性退休制，但對自愿早退者沒有任何補助，這有利于精算平衡；三是根據(jù)人均預期壽命變化調整養(yǎng)老金水平。預期壽命延長帶來的成本由退休人員承擔，即活得越長，年均養(yǎng)老金越少。總的看，挪威養(yǎng)老改革是在制度框架總體不變的情況下，通過具體參數(shù)調整以提高養(yǎng)老金可持續(xù)性。
3. 2011年挪威養(yǎng)老金改革的效果。挪威2011年推進養(yǎng)老金改革后，預計可以取得以下幾個效應：
（1）緩解財政壓力。斯托倫指出，如果不改革，2025年后挪威養(yǎng)老金支出的增速要快于稅收增速，2035年挪威會出現(xiàn)養(yǎng)老金財政缺口，到2060年財政缺口將達到GDP的8.7%。而養(yǎng)老金改革使養(yǎng)老金缺口擴大的速度更慢、幅度更小。改革后，直到2050年才出現(xiàn)養(yǎng)老金缺口；到2060年養(yǎng)老金缺口為GDP的2.8%。彼得森從支出角度指出，到2050年，挪威養(yǎng)老金改革減支綜合效果預期為25.5%，其中生命年調整效應為18%，養(yǎng)老金權益調整效應為7.5%。
（2）促進勞動力市場發(fā)展。一方面，降低勞動者負擔。2060年，勞動者的費率從舊體系中的23.2%下降到17.6%；到2070年保持在18%。另一方面，勞動收入與養(yǎng)老金待遇的關聯(lián)得到強化，加上彈性退休制度安排，勞動力參與度得到提高，勞動力供給增加。這有利于挪威經(jīng)濟增長。
（3）進一步增進社會公平。挪威養(yǎng)老保險改革后，預計基尼系數(shù)有微小提高，但性別平等有所改善。到2050年，如果不改革，挪威基尼系數(shù)為0.111；如果改革則為0.146，仍相當平等。在性別平等方面，如果不改革，性別差別系數(shù)為0.90；如果改革則縮小為0.86。
4. 遠期挪威養(yǎng)老保障仍面臨可持續(xù)性挑戰(zhàn)。斯托倫認為，2011年挪威養(yǎng)老金改革并沒有從根本上解決養(yǎng)老金體系可持續(xù)問題，只是把矛盾和問題引爆點往后推遲了。彼得森認為，改革后挪威養(yǎng)老金體系面臨的挑戰(zhàn)主要是三方面：一是在公共部門落實改革的基本原則仍面臨較大困難；二是與職業(yè)養(yǎng)老金制度的銜接面臨挑戰(zhàn)；三是公共部門和私營部門的養(yǎng)老保險銜接還需要有新的安排和解決方案。
二、高福利與高效率的相互促進
促進經(jīng)濟增長是挪威養(yǎng)老保險改革的一個重要出發(fā)點。挪威專家在討論時反復強調，要重視經(jīng)濟效率，重視勞動力市場，實現(xiàn)經(jīng)濟增長與養(yǎng)老金改革的相互促進。
1. 通過養(yǎng)老保險改革提高經(jīng)濟效率。挪威總工會首席經(jīng)濟學家里葛爾德（Stein Reegard）認為，北歐模式的重要特點是高收入、高稅收、高福利，但同時也高效率。人們往往注意前“三高”而忽視后“一高”。挪威有活力的勞動力市場帶來了高就業(yè)、低通脹的增長格局。2010年挪威人均GDP 是1910年時的10倍；在人均GDP 不斷增長的同時，挪威勞動者平均每年工作時間由3000小時減少到1950小時，反映了挪威勞動生產(chǎn)率的不斷提高。
2. 通過養(yǎng)老保障改革促進經(jīng)濟增長。挪威研究人員坦承，在2011年養(yǎng)老保險改革中，經(jīng)濟因素是核心因素之一。他們強調：第一，出于再分配目的，挪威公民享受基本福利，并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況作相應調節(jié)。第二，這次養(yǎng)老金改革的主要目的之一就是希望人們能推遲退休，增加勞動力供給，從而促進經(jīng)濟增長。第三，挪威引入最低養(yǎng)老保險制度非常重要。最低養(yǎng)老金制度對宏觀經(jīng)濟影響很小，但會帶來重要而積極的社會效應。中國有必要建立最低養(yǎng)老保險制度，但一開始水平不要過高，根據(jù)實際情況循序漸進為佳。
3. 社會支出更多體現(xiàn)為服務形式，實現(xiàn)福利、就業(yè)、增長的兼容。挪威社會研究所高級研究員哈特蘭（Aksel Hatland）認為，挪威社會支出相當一部分以服務的形式支付。2013年，挪威社會支出占GDP比重為24.8%，其中現(xiàn)金支付占比為14.3%，服務支付占比為10.5%。在挪威社會支出中，現(xiàn)金支付比重為57.66%，而意大利社會支出中75%是現(xiàn)金福利。哈特蘭認為，以服務形式提供社會福利，不僅可以把錢在社會公眾身上，提高支出效率，避免享受福利人員將其用于不必要的支出，而且可以創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。
三、把養(yǎng)老保險改革建立在社會信任與共識基礎上
養(yǎng)老保險改革是一個經(jīng)濟體改革的難點，不少國家的工人為此而罷工，有的國家甚至由此而出現(xiàn)社會騷亂。挪威專家認為，挪威能順利推進養(yǎng)老保險改革，一個重要因素是強調社會信任、協(xié)商、互助與共識。
1. 挪威養(yǎng)老保險改革經(jīng)過了充分的社會討論。斯托倫指出，挪威養(yǎng)老金改革方案制定并非閉門造車?；谂餐y(tǒng)計局的數(shù)據(jù)及研究報告，挪威財政部每四年要向議會提交白皮書，對養(yǎng)老金運行情況進行客觀描述，提出養(yǎng)老金體系運行面臨的問題。白皮書同時也向社會公開，這既有助于議員們對養(yǎng)老金面臨的問題進行討論，也有助于公眾參與，為形成改革共識奠定基礎。
在養(yǎng)老保險改革中，挪威決策者的政治判斷很重要?？ㄆ聜愓J為，雖然挪威養(yǎng)老保險當前不存在支付危機，但挪威政治家認為，在財政比較好的情況下推進養(yǎng)老金改革，遠比已經(jīng)陷入養(yǎng)老金支付困境時再改余地大得多。彼得森認為，2011年挪威養(yǎng)老保險改革是一個“政治奇跡”（A political miracle）。削減福利往往會招致社會反對，挪威卻通過社會協(xié)商克服了養(yǎng)老保險改革所面臨的政治壓力。里葛爾德指出， 2011年挪威改革之所以能夠推進，重要原因之一在于時任挪威首相本身就是一個社會保障領域的專家，重視經(jīng)濟增長與養(yǎng)老保險之間的關系，有未雨綢繆的視野和行動力。
2. 挪威養(yǎng)老保險改革建立在社會信任的基礎上。挪威社會信任基礎非常好。挪威市鎮(zhèn)聯(lián)合會首席顧問林德維特（Lindtevedt）特別強調挪威養(yǎng)老金改革中的社會信任因素。他認為，挪威制度體系是建立在充分信任的基礎上，這是整個體系高效運行的重要基礎。一是信任文化。與美國的競爭社會不同，挪威是一個協(xié)商社會，社會信任度很高；二是有合理的結構。包括不同層級政府間的關系，政府與民眾的關系以及挪威不同政治派別的關系；三是政府間有確的責任分工和資源分配。各級政府知道自己要為公眾提供什么，社會公眾也知道誰應該為這事負責。此外，全國各地基層政府手中有足夠的轉移支付資源為公眾提供各種公共服務。林德維特強調，“合作”是理解挪威體系的一個關鍵所在。在社會信任的基礎上，挪威一直就有“合作”的歷史傳統(tǒng)，人們相互合作、相互幫忙，有著諸多的社會合作機制。
養(yǎng)老保險直接涉及到勞資關系。里葛爾德認為，北歐模式中勞資之間相互妥協(xié)，信任社會中社會資本更多，社會生產(chǎn)力更高。一是社會信任有利于社會共識的形成；二是權力分配更加合理。當社會收入分配更趨平等時，人們的勞動生產(chǎn)率分布也更加均衡。即使是低收入的工作，在挪威也能獲得兩倍于美國同等工種的收入。有組織的勞動力市場，使工資結構得以穩(wěn)定。相比之下，英美則不同，金融資本擁有更大的權力，從而在收入分配中獲得更大的比例。
3. 挪威工會在養(yǎng)老改革中發(fā)揮了重要作用。挪威勞動力市場高度組織化，這對養(yǎng)老保險改革帶來了積極影響。里葛爾德認為，第一，挪威工會密度較大。北歐接近70%，其中挪威在55%左右，其他國家不到30%，美國只有10%左右。第二，挪威勞資雙方有妥協(xié)的傳統(tǒng)，強調勞動力市場的“和平”，勞方不輕易罷工；強調權力平衡，勞資都有平等協(xié)商和對話的權利。經(jīng)濟學家給出相關數(shù)據(jù)，雙方據(jù)此進行溝通、協(xié)商。相比之下，法國工人頻繁罷工，給企業(yè)生產(chǎn)帶來麻煩。第三，挪威工會并非一味強調勞方利益，也不會要求過度提高工資和福利,它更強調全社會的公平和可持續(xù)發(fā)展。比如，工會意識到挪威社保要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展就要改革，雖然勞工福利減少，但對社會總體有利、對長遠有利，所以工會就承擔了凝聚改革共識的責任。他們主動溝通并說服成員接受改革方案、約束養(yǎng)老金增長。這非常不容易，但挪威工會做到了。
總的看，挪威2011年實施的養(yǎng)老金改革，是一項著眼長遠、未雨綢繆的改革。在改革中，把社會平等、福利普惠、社會信任和經(jīng)濟增長、經(jīng)濟效率、勞動力市場等有機結合起來，形成改革的廣泛共識。這些做法值得中國在養(yǎng)老保障體制改革中借鑒。
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