0571-22931819
標(biāo)簽： 政策
宋雄偉：中國(guó)民生政策為何執(zhí)行“梗阻”
2016-11-22 08:00:13
無(wú)憂保
【導(dǎo)讀】:從目前的實(shí)際發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，在民生建設(shè)方面，我們面臨著執(zhí)行“梗阻”問(wèn)題，嚴(yán)重削弱了人民群眾的獲得感和政府公信力。在執(zhí)行環(huán)境上，“黨政高層”推動(dòng)效應(yīng)明顯，但不是“萬(wàn)能藥”;在執(zhí)行結(jié)構(gòu)上，制度安排有“剛性”阻力;在執(zhí)行行動(dòng)者上，基于利益、價(jià)值和信息的制約關(guān)系
從目前的實(shí)際發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，在民生建設(shè)方面，我們面臨著執(zhí)行“梗阻”問(wèn)題，嚴(yán)重削弱了人民群眾的獲得感和政府公信力。在執(zhí)行環(huán)境上，“黨政高層”推動(dòng)效應(yīng)明顯，但不是“萬(wàn)能藥”;在執(zhí)行結(jié)構(gòu)上，制度安排有“剛性”阻力;在執(zhí)行行動(dòng)者上，基于利益、價(jià)值和信息的制約關(guān)系。
長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)政府始終堅(jiān)持人民主體地位，與時(shí)俱進(jìn)，大力推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化。特別是十八大以來(lái)，我們提出了全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，更加明確地要求落實(shí)好各項(xiàng)民生政策。
然而，從目前的實(shí)際發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，在民生建設(shè)方面，我們面臨著執(zhí)行“梗阻”問(wèn)題，嚴(yán)重削弱了人民群眾的獲得感和政府公信力。筆者通過(guò)對(duì)兩項(xiàng)民生政策落實(shí)【《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于鞏固基本藥物制度和基層運(yùn)行新機(jī)制的意見》(2013)和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》(2012)】的跟蹤研究，嘗試從執(zhí)行環(huán)境，執(zhí)行結(jié)構(gòu)和執(zhí)行行動(dòng)者三個(gè)層次分析民生政策的“梗阻”問(wèn)題，并作出回應(yīng)。
執(zhí)行環(huán)境：“黨政高層”推動(dòng)效應(yīng)明顯，但不是“萬(wàn)能藥”
在兩項(xiàng)《意見》分別出臺(tái)后，中央開始啟動(dòng)“動(dòng)員式執(zhí)行”的鑰匙，處于“金字塔”頂端的權(quán)力沿著官僚層級(jí)逐步向下釋放，并憑借任免權(quán)、否決權(quán)和其他激勵(lì)或約束機(jī)制來(lái)推動(dòng)政策的落實(shí)。通過(guò)“高位推動(dòng)”、“逐級(jí)發(fā)包”和“晉升錦標(biāo)賽”等措施來(lái)整合政策執(zhí)行過(guò)程，減少“政策失真”和“政策阻滯”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)公共政策的目標(biāo)。“黨政高層”推動(dòng)形成了“層層加壓”的效果，地方政府積極出臺(tái)配套政策，推動(dòng)政策落實(shí)。然而，事實(shí)上，官僚系統(tǒng)也會(huì)通過(guò)不同的方式反作用于“黨政高層”推動(dòng)的執(zhí)行環(huán)境，從而削弱其對(duì)于結(jié)構(gòu)和行動(dòng)者的壓力。
第一，“黨政高層”關(guān)注度的局限性。中央黨政高層的重視往往在一項(xiàng)政策發(fā)布準(zhǔn)備實(shí)施時(shí)關(guān)注度會(huì)比較高，會(huì)通過(guò)動(dòng)員或指示等方式推動(dòng)政策實(shí)施，之后，中央黨政高層的注意力會(huì)轉(zhuǎn)到其他政策領(lǐng)域，依賴于其成立的“小組”或某一機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織實(shí)施，直到針對(duì)某項(xiàng)政策實(shí)施督查時(shí)，中央黨政高層關(guān)注度會(huì)再次增加。比如，部分省份因高層關(guān)注度的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，并沒(méi)有制定落實(shí)基層醫(yī)改政策的實(shí)施意見。
第二，官僚系統(tǒng)和執(zhí)行者會(huì)充分利用自身的資源和信息優(yōu)勢(shì)削弱執(zhí)行環(huán)境的壓力和影響。原因在于他們?cè)谕粫r(shí)間可能要執(zhí)行來(lái)自不同的上級(jí)機(jī)構(gòu)所制定的多項(xiàng)政策，而又難以同時(shí)并舉地執(zhí)行所有政策。因此，地方政府往往會(huì)找“缺少整體性制度安排、資金不足、人員不夠”等原因解釋政策落實(shí)不力。
執(zhí)行結(jié)構(gòu)：制度安排的“剛性”阻力
執(zhí)行結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)制度性的安排，法律、政策、規(guī)則等，也指中央政府和地方政府橫向、縱向間所形成的“條條塊塊”結(jié)構(gòu)和“矩陣陷阱”。從兩項(xiàng)政策執(zhí)行過(guò)程來(lái)分析，執(zhí)行結(jié)構(gòu)的確給推動(dòng)政策執(zhí)行形成了制度性阻力。而這種結(jié)構(gòu)性阻力表現(xiàn)為：“權(quán)力分割”和“信息分割”。在基層醫(yī)改政策中人事和分配改革需要人力資源和社會(huì)保障部、衛(wèi)生計(jì)生委，以及財(cái)政部等部門共同實(shí)施。特別是在基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的改革中，其人員招聘、辭退等由縣級(jí)層面部門統(tǒng)一管理，從而導(dǎo)致基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)沒(méi)有用人自主權(quán)，也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)人員的自由流動(dòng)。最低生活保障中對(duì)于低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況的核對(duì)工作需要不同部門的信息支持，但在實(shí)際過(guò)程中，法律法規(guī)規(guī)定金融機(jī)構(gòu)保障金融消費(fèi)者個(gè)人信息;跨省際流動(dòng)人員經(jīng)濟(jì)信息核查同樣因制度安排導(dǎo)致無(wú)法核實(shí)人員基本信息;同樣，在基層縣級(jí)政府中，民政部門牽頭工作，但卻因制度安排的剛性阻力無(wú)法從公積金、住房和就業(yè)等部門獲得核實(shí)申請(qǐng)者的數(shù)據(jù)。
執(zhí)行行動(dòng)者：基于利益、價(jià)值和信息的制約關(guān)系
行動(dòng)者則指政策執(zhí)行的組織或個(gè)人，在執(zhí)行過(guò)程中受執(zhí)行環(huán)境和結(jié)構(gòu)制約，但卻常常憑借其所擁有的資源，并基于自身的利益、價(jià)值訴求和信息擁有程度而采取不同的“應(yīng)對(duì)策略”，或在政策執(zhí)行過(guò)程中推動(dòng)執(zhí)行，或起到相反的阻力作用。“政策執(zhí)行過(guò)程，既是一個(gè)連續(xù)不斷的互動(dòng)過(guò)程、一個(gè)行動(dòng)者的決策過(guò)程，同時(shí)也是一個(gè)權(quán)力關(guān)系重構(gòu)的過(guò)程;與科層組織中依職能分工和職位分層而產(chǎn)生的靜態(tài)的、單向的權(quán)力關(guān)系完全不同，在政策執(zhí)行過(guò)程中，行動(dòng)者通過(guò)策略性互動(dòng)重構(gòu)的權(quán)力關(guān)系是動(dòng)態(tài)的、多向的”。
第一，組織間基于利益、價(jià)值和信息的互動(dòng)制約。從文獻(xiàn)研究的視角來(lái)看，以利益為基礎(chǔ)的政府間博弈分析是解釋地方執(zhí)行政策走樣的通用元素，卻未能及時(shí)引入價(jià)值和信息的元素共同分析。筆者在分析部門間“博弈”的過(guò)程既從利益角度，也從價(jià)值和信息的維度來(lái)分析，以求更全面反映執(zhí)行行動(dòng)者對(duì)于執(zhí)行環(huán)境和結(jié)構(gòu)的互動(dòng)。在最低生活保障政策實(shí)施過(guò)程中，存在一些省和市在落實(shí)政策中的配套資金不到位或者撥付不及時(shí)。比如，某省某市2013年本級(jí)需配套資金9945萬(wàn)元，實(shí)際安
排預(yù)算7636萬(wàn)元，并沒(méi)有完成上級(jí)政府規(guī)定的財(cái)政匹配任務(wù)。再比如，某省某市在上級(jí)下達(dá)低保補(bǔ)助資金3.7億元后近4個(gè)月才發(fā)文撥付各市縣。從基層醫(yī)改政策來(lái)看，一些省份在基本藥物供貨環(huán)節(jié)與企業(yè)有著千絲萬(wàn)縷的利益關(guān)系，因此在實(shí)施基本藥物供貨企業(yè)市場(chǎng)清理制度時(shí)執(zhí)行不到位。從上述情況看出，造成執(zhí)行過(guò)程中組織行動(dòng)不到位或者緩慢的重要原因是基于利益的原因。
從價(jià)值層面來(lái)看，在基層醫(yī)改政策中的基本藥物制度上表現(xiàn)較為明顯。比如對(duì)于基本藥物集中采購(gòu)的機(jī)制的看法不同，有的地方希望在新一輪采購(gòu)中實(shí)行 “二次議價(jià)”，有的地方希望采取質(zhì)量分層的辦法，一個(gè)品規(guī)的基本藥物可以有多個(gè)廠家中標(biāo)。事實(shí)上，這種價(jià)值層面的分歧已經(jīng)影響到了在執(zhí)行現(xiàn)行采購(gòu)政策的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性。從信息層面上來(lái)講，一方面涉及到因制度剛性安排而導(dǎo)致的信息流通不暢的情況，另一方面還存在對(duì)于信息整理和歸納不到位的情況，從而制約了政策執(zhí)行的效果。比如，在基層醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)管過(guò)程中，由于一些地區(qū)存在基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)居民健康檔案不夠規(guī)范，完整率和使用率較低，存在嚴(yán)重“死檔”問(wèn)題。
第二，基層公務(wù)員的執(zhí)行自由裁量權(quán)是“壓死政策”的最后一根稻草?；鶎庸珓?wù)員是政策實(shí)施過(guò)程中的末端，對(duì)政策實(shí)施效果起著決定性的作用。然而，基層公務(wù)員在政策執(zhí)行過(guò)程中卻不得不面臨著諸多困境：資源總是相對(duì)不足;社會(huì)大眾的服務(wù)要求不斷增加;組織機(jī)構(gòu)的目標(biāo)通常是模糊、不明確或矛盾的;以目標(biāo)為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估往往難以估量?；鶎庸珓?wù)員已經(jīng)找到作為執(zhí)行者走出困境的一些方式，而這種方式有可能是非正式的程序，并與組織機(jī)構(gòu)政策的規(guī)定完全相反。在最低生活保障政策實(shí)施中，筆者發(fā)現(xiàn)，基層公務(wù)員首先受制于資源限制，從而制約了基層公務(wù)員執(zhí)行能力。
具體表現(xiàn)為：一是基層工作人員不足。某省鄉(xiāng)鎮(zhèn)1名經(jīng)辦人員要承擔(dān)2000多名低保對(duì)象的管理工作，某省因農(nóng)村低保者居住分散、交通不便，基層工作人員完成入戶調(diào)查的工作非常困難。二是基層工作經(jīng)費(fèi)不足。源于經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重限制，包括交通費(fèi)和通訊費(fèi)的不足，直接導(dǎo)致基層公務(wù)員并不十分愿意進(jìn)行入戶核實(shí)調(diào)查和宣傳工作。隨之而產(chǎn)生的直接后果則是一些困難群眾對(duì)低保申請(qǐng)程序、保障標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)享受的低保金數(shù)額十分模糊。其次，基層公務(wù)員在監(jiān)管不到位的情況下，還易于基于利益訴求變相執(zhí)行政策。一些地區(qū)對(duì)于基層低保政策落實(shí)和資金管理的績(jī)效工作不健全，或者還沒(méi)有制定相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和辦法，因此，由于組織機(jī)構(gòu)的目標(biāo)模糊，監(jiān)管不足，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生了給予基層公務(wù)員諸多執(zhí)行自由裁量權(quán)。比如，在一些地區(qū)，始終存在著人情保、關(guān)系保、騙保和漏保的現(xiàn)象。
對(duì)執(zhí)行民生政策“梗阻”問(wèn)題的回應(yīng)
第一，在推動(dòng)政策實(shí)施和落地需要發(fā)揮“黨政高層”的威懾作用，但是，這并不能保證高層的權(quán)威可以保證政策完全落地。“黨政高層”推動(dòng)是典型的“自上而下”的思維模式，期望以督查和整改等方式推動(dòng)政府落實(shí)。然而，隨著“黨政高層”注意力的轉(zhuǎn)移，以及督查過(guò)程中時(shí)間不充分和信息不對(duì)稱因素的影響，會(huì)嚴(yán)重削弱推動(dòng)的效應(yīng)。因此，一方面繼續(xù)完善“黨政高層”推動(dòng)的威懾效應(yīng)，另一方面還應(yīng)充分考慮執(zhí)行過(guò)程中的層級(jí)政府、執(zhí)行成員，以及基層公務(wù)員的利益和價(jià)值訴求。此外，在行使“督查權(quán)”時(shí)，應(yīng)考慮發(fā)揮研究咨詢機(jī)構(gòu)的作用，發(fā)揮其獨(dú)立性、專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，開展第三方評(píng)估。
第二，從結(jié)構(gòu)層面來(lái)看，制度的不完善和缺失是阻礙政策執(zhí)行的剛性因素。制度層面主要遇到的問(wèn)題是橫向和縱向所構(gòu)成的錯(cuò)綜復(fù)雜的“矩陣陷阱”，從而在面對(duì)復(fù)雜的民生政策問(wèn)題時(shí)，橫向和縱向間存在著“權(quán)力分割”和“信息分割”等現(xiàn)象的出現(xiàn)。因此，從結(jié)構(gòu)層面來(lái)解決這些問(wèn)題的著力點(diǎn)在于進(jìn)一步完善制度頂層設(shè)計(jì)。在信息機(jī)制上，打破部門壁壘，形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，比如，可以推動(dòng)民政部門與人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等合作建設(shè)金融信息核查庫(kù);在機(jī)構(gòu)總體編制上，中央編辦也應(yīng)同相關(guān)部門依據(jù)地方情況綜合考慮編制的統(tǒng)籌安排、動(dòng)態(tài)調(diào)整。
第三，從基層公務(wù)員的角度來(lái)看，基層公務(wù)員在政策執(zhí)行的末端環(huán)節(jié)發(fā)揮著重要的作用?；鶎庸珓?wù)員絕不僅僅是被動(dòng)的政策執(zhí)行者，也并不總是遵守部門的目標(biāo)，雖然其受制于執(zhí)行環(huán)境和結(jié)構(gòu)，但憑借其所擁有的信息和知識(shí)在執(zhí)行中擁有不可忽視的自由裁量權(quán)。比如基層公務(wù)員會(huì)靈活地調(diào)動(dòng)其自有的資源來(lái)抵抗來(lái)自組織機(jī)構(gòu)的壓力。因此，引導(dǎo)基層公務(wù)員的執(zhí)行自由裁量權(quán)向有利于政策落實(shí)的方向就十分重要。一是從外部來(lái)講，繼續(xù)通過(guò)制定清晰的政策目標(biāo)來(lái)強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制;二是通過(guò)充分的信息公開彌補(bǔ)基層公務(wù)員與社會(huì)大眾的信息不對(duì)等，從而強(qiáng)化基層公務(wù)員對(duì)于社會(huì)公眾的責(zé)任。
(作者單位：國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)教研部）
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