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探尋融合居家養(yǎng)老社會化邊界的政策樣板
2016-11-22 08:00:13
無憂保
【導(dǎo)讀】:養(yǎng)老問題不僅是社會問題，更是經(jīng)濟問題，諸如加速構(gòu)建統(tǒng)一可銜接的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險格局、完善養(yǎng)老金制度、以房養(yǎng)老等圍繞“錢”展開的政策布局，必須在符合國情的養(yǎng)老制度和模式下才能發(fā)揮作用，即要解決如何花錢的問題。繼去年5月 1日起正式實施《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例
養(yǎng)老問題不僅是社會問題，更是經(jīng)濟問題，諸如加速構(gòu)建統(tǒng)一可銜接的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險格局、完善養(yǎng)老金制度、以房養(yǎng)老等圍繞“錢”展開的政策布局，必須在符合國情的養(yǎng)老制度和模式下才能發(fā)揮作用，即要解決如何花錢的問題。而居家養(yǎng)老的社會化早已讓原本清晰的邊界有所融合，因此，政策著力點向此轉(zhuǎn)向值得肯定。
隨著我國人口老齡化進程的加劇，養(yǎng)老問題備受關(guān)注。一方面，社會化養(yǎng)老面臨著公立養(yǎng)老機構(gòu)與民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展冰火兩重天的尷尬景象；另一方面，居家養(yǎng)老的傳統(tǒng)思維仍占據(jù)主流，如何探尋出一條既符合當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展階段、又兼顧傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的解決之道，顯得尤為迫切。
繼去年5月1日起正式實施 《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》，解決居家養(yǎng)老有法可依的問題之后，北京市老齡委日前連發(fā)《支持居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展十條政策》（下稱 “養(yǎng)老十條”）、《關(guān)于開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站建設(shè)的意見》（下稱《意見》），旨在讓養(yǎng)老新政落地有聲，繼而實現(xiàn)有章可循的目標。其間又有哪些政策新意值得關(guān)注，本報今日特對此加以報道。
“街道＋社區(qū)”：基層養(yǎng)老政策框架對接
實際上，此次發(fā)布的“養(yǎng)老十條”和《意見》有著極強的針對性和操作性，其目的就是要更好地解決居家老年人日益增長的社會化養(yǎng)老服務(wù)需求。根據(jù)“養(yǎng)老十條”的要求，2016年，將在北京市城六區(qū)試點建設(shè)150個社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站；2020年，要實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站科學(xué)布局、城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋。
北京市人大常委會對 《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》的實施情況進行執(zhí)法檢查時指出，北京在居家養(yǎng)老服務(wù)方面存在的軟肋，就是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施嚴重不足。因此，在社區(qū)層面著手布局以養(yǎng)老服務(wù)驛站形式為依托的社會化養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，正是對《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》實施一年來所出現(xiàn)問題的解決方式之一。
此次“養(yǎng)老十條”和《意見》試圖鋪開試點的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站，正是意在彌補這一空白。按照有關(guān)要求，各區(qū)政府要通過資源整合、置換、新建、購買、租賃等方式無償提供服務(wù)設(shè)施，因地制宜地給予一次性開辦相關(guān)支持，委托社會力量低償運營，在城鄉(xiāng)社區(qū)（村）規(guī)劃建設(shè)一批具有日間照料、呼叫服務(wù)、助餐服務(wù)、健康指導(dǎo)、文化娛樂、心理慰藉等功能的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站，實現(xiàn)名稱、功能、標識“三統(tǒng)一”。
而一旦帶有統(tǒng)一功能、標識和名稱的社區(qū)一級居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)得以成型，在解決居家養(yǎng)老服務(wù)底層銜接問題的同時，也將和街道一級的居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)完成對接，實現(xiàn)基層居家養(yǎng)老政策的全面對接。
早在2013年11月，北京市民政局就公開了建設(shè)養(yǎng)老照料中心的政策動向。在當(dāng)時，此舉就曾引來“政府積極應(yīng)對老齡化到來，探索適應(yīng)我國國情、解決老齡化困局的政策道路”的評價。而按照《北京市養(yǎng)老照料中心建設(shè)三年行動計劃 （2014年—2016年）》，到今年年底，北京全市將規(guī)劃建設(shè)208個街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老照料中心，這將占到全市街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的63％，實現(xiàn)老年人口養(yǎng)老服務(wù)需求的全覆蓋。
“養(yǎng)老照料中心首先是一個養(yǎng)老機構(gòu)，具備養(yǎng)老機構(gòu)的職能，但又不僅僅為養(yǎng)老院內(nèi)的老年人服務(wù)，還為街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社區(qū)老年人服務(wù)。”北京市民政局副局長、新聞發(fā)言人李紅兵在接受媒體采訪時，公開比較了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站和街道養(yǎng)老照料中心的區(qū)別。他說，養(yǎng)老服務(wù)驛站是社區(qū)層面的，是以往日間照料中心、托老所、老年活動場所的綜合體。所以，街道層面的養(yǎng)老照料中心是養(yǎng)老機構(gòu)加上養(yǎng)老服務(wù)驛站的綜合體。
顯然，隨著“養(yǎng)老十條”和《意見》的發(fā)布，北京市已然在居家養(yǎng)老的社會化服務(wù)上，走出了一條基層養(yǎng)老的政策樣板。
居家養(yǎng)老社會化醞釀市場前景
對于社區(qū)養(yǎng)老驛站的建設(shè)，《意見》提出，要到2020年，四級養(yǎng)老服務(wù)體系基礎(chǔ)得到夯實，基本形成功能有別、層次分明的四級養(yǎng)老服務(wù)體系；社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站科學(xué)布局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋；養(yǎng)老服務(wù)品牌化、連鎖化運營大力推進，形成一批養(yǎng)老服務(wù)知名品牌；政府養(yǎng)老服務(wù)職能有效發(fā)揮，養(yǎng)老服務(wù)市場充分發(fā)育，群眾居家養(yǎng)老服務(wù)需求得到及時響應(yīng)和有效滿足。
《意見》在明確政府將發(fā)揮更多職能作用的同時，還強調(diào)了運營模式的有關(guān)要求。即，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站的運營方式主要為連鎖運營、單體運營、聯(lián)盟運營和PPP運營四種方式，鼓勵各區(qū)探索實施其他運營模式。其中，PPP運營是指由政府提供土地，交由社會組織或企業(yè)新建驛站；約定運營周期后，無償移交給政府。
“這樣的要求符合養(yǎng)老服務(wù)市場自身的特質(zhì)，畢竟，養(yǎng)老服務(wù)不同于一般商品和服務(wù)的提供，有著有別于一般供給的社會化、公益化屬性。”專注于養(yǎng)老服務(wù)市場的投資人王于（化名）這樣說道。在2012年政府鼓勵社會資本興辦醫(yī)療機構(gòu)時，王于曾專注醫(yī)養(yǎng)結(jié)合市場的開發(fā)。他對本報記者表示，養(yǎng)老服務(wù)驛站的功能和屬性落腳在養(yǎng)老上，驛站作為形式和依托只是提供了一個服務(wù)供給的載體。但他認為，即便是以前期開發(fā)運營、后期無償移交政府的形式參與，對于社會資本而言，也會是一片有待開發(fā)的商業(yè)藍海。
實際上，“驛站”這一名稱近年來已逐漸走入公眾視野。以遍布各大社區(qū)生活圈的社區(qū)驛站為例，專注社區(qū)一般化服務(wù)提供的社區(qū)驛站主打免費牌，其背后運營多靠一些互聯(lián)網(wǎng)巨頭的注資。比如，某大型媒體在社區(qū)開展的驛站，通過其傳統(tǒng)紙媒優(yōu)勢發(fā)揮傳播功能，已經(jīng)從點狀分布到面狀覆蓋，成為線上和線下的連接點。而社區(qū)養(yǎng)老驛站顯然不同于這類驛站，其功能必須得以確保，這就決定了必須由政府承載更多職能。
可復(fù)制經(jīng)驗應(yīng)對老齡化
根據(jù)官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2014年年底，我國60歲及以上老年人口數(shù)量已達2．12億人，高齡老年人口數(shù)量達到2400萬人，失能老年人口接近4000萬人，他們對養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的需求可謂巨大。然而，隨著人口老齡化進程的加速，我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)似乎早已引起廣泛重視，但卻始終難見較大改進。
直到2013年8月，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，確定了深化改革加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的任務(wù)措施，提出到2020年全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的覆蓋城鄉(xiāng)的多樣化養(yǎng)老服務(wù)體系，把服務(wù)億萬老年人的 “夕陽紅”事業(yè)打造成蓬勃發(fā)展的朝陽產(chǎn)業(yè)，使之成為調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、促升級的重要力量。
自此以后，包括以房養(yǎng)老、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險銜接、養(yǎng)老設(shè)施用地單獨列項、社區(qū)居家養(yǎng)老等一系列涉及養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和利好我國養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的政策措施紛紛落地實施。此次北京市的舉動，在業(yè)內(nèi)人士看來，早已成為打造融合居家養(yǎng)老社會化邊界的典型樣板。王于認為，一系列政策的明確，至少彌補了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)社會化大發(fā)展還必須長期面臨的待解難題，如政策體系不完善、養(yǎng)老機構(gòu)雙軌運行、缺少市場競爭機制、支持養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的社會氛圍有待提高等。
對于我國養(yǎng)老問題的社會化傾向以及如何探尋解決之道，中國人民大學(xué)發(fā)展中國家經(jīng)濟研究中心主任彭剛在接受本報記者采訪時曾指出，養(yǎng)老問題不僅是社會問題，更是經(jīng)濟問題，諸如加速構(gòu)建統(tǒng)一可銜接的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險格局、完善養(yǎng)老金制度、以房養(yǎng)老等圍繞“錢”展開的政策布局，必須在符合國情的養(yǎng)老制度和模式下才能發(fā)揮作用，即要解決如何花錢的問題。而居家養(yǎng)老的社會化早已讓原本清晰的邊界有所融合，因此，政策著力點向此轉(zhuǎn)向值得肯定。
在彭剛看來，養(yǎng)老服務(wù)市場引入社會資本符合國家層面的政策方向，而動用現(xiàn)有社會資源推進養(yǎng)老服務(wù)的社會化和產(chǎn)業(yè)化，無疑為社會資本敞開了大門。在遵循市場化原則的基礎(chǔ)上，社會資本也應(yīng)在一定程度上收斂其逐利本性，將短視目光瞄準長遠。畢竟，應(yīng)對老齡化是一項長期且艱巨的任務(wù)，它更需要可持續(xù)的資本運營，在確保提供應(yīng)有服務(wù)的前提下，獲得長期可持續(xù)的行業(yè)利潤。
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