0571-22931819
標(biāo)簽： 養(yǎng)老保障體系養(yǎng)老保障養(yǎng)老養(yǎng)老金
景天魁 楊建海：底線公平和非繳費(fèi)性養(yǎng)老金：多層次養(yǎng)老保障體系的思考
2016-11-22 08:00:13
無憂保
【導(dǎo)讀】:國家在促進(jìn)補(bǔ)充養(yǎng)老保障發(fā)展的同時,更應(yīng)該結(jié)合中國城鄉(xiāng)二元的社會結(jié)構(gòu)特征,重視廣大城鄉(xiāng)居民尚無有效養(yǎng)老保障的社會現(xiàn)實,盡快建立以底線公平為價值理念的非繳費(fèi)性養(yǎng)老金,滿足全體老年國民的基本生活保障需求,以此推動多層次養(yǎng)老保障體系的建設(shè)。
摘要：十八屆三中全會以來,國家明顯加大了補(bǔ)充養(yǎng)老保險的支持力度,意在構(gòu)筑多層次、多元化的養(yǎng)老保障制度。國家在促進(jìn)補(bǔ)充養(yǎng)老保障發(fā)展的同時,更應(yīng)該結(jié)合中國城鄉(xiāng)二元的社會結(jié)構(gòu)特征,重視廣大城鄉(xiāng)居民尚無有效養(yǎng)老保障的社會現(xiàn)實,盡快建立以底線公平為價值理念的非繳費(fèi)性養(yǎng)老金,滿足全體老年國民的基本生活保障需求,以此推動多層次養(yǎng)老保障體系的建設(shè)。
作者簡介:景天魁(1943—),男,教授,博士生導(dǎo)師,從事社會認(rèn)識論、社會科學(xué)方法論和社會學(xué)哲學(xué)研究;楊建海(1979—),男,講師,從事養(yǎng)老保障研究。
建立和完善多層次養(yǎng)老保障體系始終是中國政府在養(yǎng)老領(lǐng)域的政策目標(biāo)。 十八屆三中全會以來, 國家明顯加大了補(bǔ)充養(yǎng)老保險的支持力度, 已經(jīng)出臺多個政策文件促進(jìn)養(yǎng)老保障體系的發(fā)展。 從個稅遞延繳納以促進(jìn)企業(yè)年金發(fā)展, 到?jīng)Q定進(jìn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革, 再到以稅收優(yōu)惠促進(jìn)購買商業(yè)健康保險, 這些政策文件的出臺清晰地表明政府對建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險制度的支持力度和決心。 但是, 國家在加大市場機(jī)制促進(jìn)多元養(yǎng)老保障發(fā)展的同時, 也不應(yīng)忽視政府自身的力量, 以保障低收入群體的社會福祉。 中國雖然已經(jīng)實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度上的全覆蓋, 但這種基于職業(yè)身份而劃分的養(yǎng)老保險制度, 在保障能力上是有差別的, 特別是對農(nóng)村和城市貧困居民的保障效果尚難令人滿意。 所以, 構(gòu)建多層次養(yǎng)老保障體系, 應(yīng)該在完善與職業(yè)相關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老金和大力促進(jìn)各種補(bǔ)充養(yǎng)老措施的同時, 把底線公平作為制定社會政策的價值理念, 基于城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)和收入差距較大的社會現(xiàn)實, 建立人人都有資格享受的非繳費(fèi)性養(yǎng)老金, 以滿足那些低收入和社會弱勢群體的養(yǎng)老保障權(quán)利, 保障他們的基本生活, 使之避免陷入貧困, 實現(xiàn)社會的公平正義。
一、中國多層次養(yǎng)老保障體系面臨的挑戰(zhàn)
中國多層次養(yǎng)老保障體系的建設(shè),始于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的改革。1991年,國務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》,第一次提出要“逐步建立基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的制度”。此后,在1995年國務(wù)院頒布的、決定中國養(yǎng)老保險制度模式的重要文件《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》中,明確指出:“國家在建立基本養(yǎng)老保險,保障離退休人員基本生活的同時,鼓勵建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險,構(gòu)建保障方式多層次的養(yǎng)老保險體系。” 此文件的頒布,預(yù)示著多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)的開始?？墒?由于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度改革本身的艱巨性和復(fù)雜性,加上當(dāng)時國有企業(yè)改革的急難攻堅,作為補(bǔ)充養(yǎng)老保險制度的企業(yè)年金一直沒有發(fā)展起來。直到2004年頒布《企業(yè)年金試行辦法》,才標(biāo)志著多層次養(yǎng)老保障體系在中國初步確立。
中國設(shè)定的養(yǎng)老保障體系包括三個層次:第一層是基本養(yǎng)老保險,目標(biāo)是收入替代,保障退休人員的基本生活;第二層是以企業(yè)年金為主的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險,目標(biāo)是對基本養(yǎng)老保險的補(bǔ)充,意在提高退休人員的生活待遇;第三層是個人養(yǎng)老儲蓄,目標(biāo)是鼓勵社會成員積極參與養(yǎng)老規(guī)劃,實現(xiàn)多元養(yǎng)老。但是,在多層次養(yǎng)老保障體系發(fā)展過程中并沒有實現(xiàn)制度設(shè)計的初衷。
首先,雖然中國已經(jīng)形成以基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險為主體的多層次養(yǎng)老保障體系,然而在實踐中過分依賴第一層次的基本養(yǎng)老保險,國家歷年來公布的《勞動就業(yè)社會保障統(tǒng)計年報》顯示,中國基本養(yǎng)老保險金占到個人養(yǎng)老基金來源的50%以上,而企業(yè)年金則僅占基金來源的5%,且企業(yè)年金的覆蓋范圍還僅局限于部分行業(yè)和企業(yè),在基金積累規(guī)模、覆蓋率和替代率等方面都非常低。再看個人儲蓄養(yǎng)老。中國雖然是國民儲蓄率最高的國家之一,但是高儲蓄率是源于政府和企業(yè)的高儲蓄,而居民儲蓄僅占GDP的20%,而且很大一部分屬于少數(shù)高收入群體。據(jù)保守估算,中國5%的儲戶占銀行個人儲蓄總額的40%,而剩下20億元的個人存款則屬于13億中國人,如果平均起來,每個人的儲蓄額非常之低,顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足養(yǎng)老需求[1]。事實證明,個人儲蓄養(yǎng)老方式對養(yǎng)老保障的支持也是心有余而力不足。這表明,雖然中國養(yǎng)老保障體系是多層次的設(shè)計,但現(xiàn)實情況是“一層獨(dú)大”、“一條腿走路”,明顯呈現(xiàn)“頭重腳輕”的格局。
其次,對中國多層次養(yǎng)老保障體系造成挑戰(zhàn)的另一個社會現(xiàn)實是,社會福利長期“二元分割”和“職業(yè)區(qū)隔”帶來的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障問題。有的居民居住在農(nóng)村,或是雖為城市居民但始終未在正規(guī)部門就業(yè),導(dǎo)致他們僅能享受政府提供的、每月不足百元的“城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金”,這種待遇水平完全無法滿足老年人的基本生活需求,加上家庭養(yǎng)老功能在逐步弱化,可以預(yù)見的是在政府和家庭保障雙方缺失的情況下農(nóng)村老人陷入貧困、甚至是極度困境也就在所難免。如果這種狀況一直持續(xù)下去,對政府的信譽(yù)和執(zhí)政能力顯然會帶來嚴(yán)重挑戰(zhàn)。
二、底線公平的理論內(nèi)涵及其實踐意義
“底線公平”這一概念是2002年筆者在吉林大學(xué)演講時首次提出來的,2004年發(fā)表的《底線公平與社會保障的柔性調(diào)節(jié)》對其進(jìn)行了系統(tǒng)論證。確切地說,“底線公平”是一個確定和描述社會公平度的概念[2]。也就是說,雖然社會個體的先天稟賦各異、后天環(huán)境不同,造成個人之間所能獲得的社會權(quán)利存在極大差異,但是在一個文明社會,要有一個共同認(rèn)可的基本社會權(quán)利。這個基本社會權(quán)利包括“最低生活保障權(quán)利”、“公共衛(wèi)生和醫(yī)療救助權(quán)利”和“受基礎(chǔ)教育的權(quán)利”。在養(yǎng)老保障領(lǐng)域,基本社會權(quán)利就是人人能夠享受基本的養(yǎng)老保障。而這些基本社會權(quán)利就是“底線公平”的概念表述。
具體而言,“底線公平”是指根據(jù)國民基本生活和發(fā)展需要, 劃定一條社會共同認(rèn)可的底線。 底線以下的部分是每一個公民在生活和發(fā)展中共同需要的部分, 其基本權(quán)利必不可少, 否則將對生存權(quán)和發(fā)展權(quán)產(chǎn)生剝奪。 因此, 無論能力高低、 無論地區(qū)差異, 都需要社會和政府來提供這種保障。 需要說明的是, “底線公平”不是就保障水平高低的意義而言, 而是就政府和社會必須保障的、 必須承擔(dān)的責(zé)任意義而言的, 它是政府責(zé)任的“底線”[3]。
(一)“底線公平”的理論內(nèi)涵
第一,“底線公平”是政府的當(dāng)然責(zé)任。根據(jù)社會公民權(quán)利理論,公民權(quán)的一個要素是“取得最基本的經(jīng)濟(jì)福利與保障……以及過上相對于普遍社會標(biāo)準(zhǔn)而言的體面生活”[4]。公民資格的長期演化最終促成了西方的福利國家,而這種建立在權(quán)利觀念基礎(chǔ)上的制度化福利,對每個公民來說就是一種權(quán)利且無條件享受。與之相符合,“底線公平”為政府責(zé)任提供了一個明確的界限,即底線及其以下部分是政府的當(dāng)然責(zé)任,通常是以法定的、強(qiáng)制性的方式予以保障和實施的。而底線以上的部分,則可以通過多元渠道來解決,政府、企業(yè)、社會、家庭、個人等各負(fù)其責(zé)。
第二,“底線公平”是社會差異之外共同認(rèn)可的底線。 根據(jù)底線公平理論,底線公平就是尋求社會成員福利需求的“最大公約數(shù)”[5]。既然是“最大公約數(shù)”,它體現(xiàn)的一定是社會成員的共同需求,而這個共同需求一定是人人不可避免的基本需求。這也是提出“底線公平”概念的原因,就是要為這個差異較大的社會提供一個實現(xiàn)公平的基點(diǎn),尋找全社會可以共同接受和維護(hù)的價值基礎(chǔ),明確政府的責(zé)任“邊界”,以實現(xiàn)社會公平。
第三,“底線公平”體現(xiàn)的是弱勢群體和底層民眾的基本需求。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論,只有較低的需求滿足以后,才有可能實現(xiàn)更高層次的需求。作為社會成員共同需求的“底線公平”,決定著它必然是一種較低層次的基本需求。而作為基本需求的義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本生活保障等“底線”正是人人所必需的,但是最有可能失去這種基本需求的人群恰恰是底層民眾和弱勢群體。這就需要社會政策重點(diǎn)關(guān)注大多數(shù)人的基本利益,滿足弱勢群體和底層群眾的基本需要。
(二)“底線公平”理論提出的社會背景
一方面,政府責(zé)任與市場作用的邊界開始模糊,在社會保障領(lǐng)域市場的作用開始大于政府責(zé)任。改革開放以來,特別是1993年開始實行市場化改革以來,在社會福利和社會保障領(lǐng)域進(jìn)行了一系列市場化導(dǎo)向的改革,政府責(zé)任和市場作用的邊界開始變得模糊。教育產(chǎn)業(yè)化導(dǎo)致“上學(xué)費(fèi)用飆升”,醫(yī)療市場化造成“看病難、看病貴”,不合理的收入分配也致使基尼系數(shù)一路走高。究其原因,可以歸結(jié)為在義務(wù)教育和衛(wèi)生醫(yī)療領(lǐng)域政府責(zé)任和市場作用邊界沒有劃清,責(zé)任失守,底線失守,底線責(zé)任失守[6]。
另一方面,社會保障長期以來的二元分割,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有帶來社會保障的進(jìn)步。中國社會福利和社會保障制度的明顯特征是城鄉(xiāng)分割、職業(yè)有別,尤其在養(yǎng)老保障領(lǐng)域,經(jīng)過企業(yè)基本養(yǎng)老保險的“十一連漲”,城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險金基本都可達(dá)到2000元以上,而在廣大的農(nóng)村地區(qū),多數(shù)老年人僅能領(lǐng)取不足百元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金,這個數(shù)額在中國任何地區(qū)都無法保障老年人的基本生活。結(jié)果是經(jīng)濟(jì)發(fā)展了,國家對養(yǎng)老金的支出也越來越多了,但是養(yǎng)老金的差距卻越來越大了。這就要求一種價值理念來整合這種差距,以實現(xiàn)社會的基本公平正義。
(三)底線公平在養(yǎng)老保障體系中的體現(xiàn)
一般來說,社會保障的目標(biāo)包括防止貧困、收入替代和社會公平三個層次。而防止貧困是最基本的保障,也是實施社會政策的根本要義,因為社會保障就是幫助人們抵御個人無法抵御的風(fēng)險,而低收入者和弱勢群體是抗風(fēng)險能力最差的群體。因此,社會保障和社會福利政策應(yīng)當(dāng)旨在惠及抗風(fēng)險能力差的群體[6]。
具體到養(yǎng)老保障領(lǐng)域,根據(jù)底線公平的理論內(nèi)涵,就是要建立一套防止老年貧困的制度和機(jī)制。前文已有論述,十八屆三中全會以來,國家已經(jīng)發(fā)力建立多種形式的補(bǔ)充養(yǎng)老,目的是要真正構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保障體系以分擔(dān)政府壓力。但是,面對養(yǎng)老金待遇水平的巨大差距,特別是農(nóng)村老人普遍存在的貧困問題,政府在養(yǎng)老保障方面尚沒有出臺相關(guān)措施,這顯然有悖于公平社會的價值選擇。而“底線公平”理論正好可以為此提供理念基礎(chǔ),即確保公民的“底線公平”是基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)。這在西方發(fā)達(dá)國家構(gòu)建多層次養(yǎng)老保障體系的實踐中已成共識,他們改革的基本方向都是在大力促進(jìn)私人養(yǎng)老金發(fā)展的同時,建立人人都可享受的最低保障養(yǎng)老金。
三、域外非繳費(fèi)性養(yǎng)老金制度建設(shè)的啟示
非繳費(fèi)性養(yǎng)老金在國內(nèi)外已有很多研究,這里的非繳費(fèi)性養(yǎng)老金也就是“底線公平”里的基本生活保障養(yǎng)老金,為方便起見,這里仍沿用非繳費(fèi)性養(yǎng)老金的概念。
提及非繳費(fèi)性養(yǎng)老金,不得不論及世界銀行的多支柱養(yǎng)老金方案,其中作為零支柱的國民養(yǎng)老金即是非繳費(fèi)性質(zhì)的。那么,這里“多支柱”和“多層次”有什么區(qū)別和聯(lián)系呢?筆者認(rèn)為,“層”(layer)和“柱”(pillar)其實是事情的一體兩面,“柱”是指養(yǎng)老金得由誰來提供、都有哪些主體來提供,而“層”是各個“柱”所應(yīng)該發(fā)揮的功能。“多支柱”是世界銀行提出的一個概念,其基礎(chǔ)源于老齡化壓力下福利提供的多元性。而多層次更多的是個社會學(xué)概念,()
它是為不同階層、準(zhǔn)確地說是對處于不同收入層次人群提供的收入保障。因此,結(jié)合中國各階層收入水平差異,使用“多層次”這個概念更符合中國的實際情況,它不僅能夠體現(xiàn)國家對不同層次養(yǎng)老金的不同責(zé)任,從中也能看出中國養(yǎng)老保障體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。
(一)非繳費(fèi)性養(yǎng)老金的歷史及淵源
非繳費(fèi)性養(yǎng)老金起源于歐洲。1891年,丹麥實行了世界上第一個基于家計調(diào)查的非繳費(fèi)性養(yǎng)老金,目的在于緩解老年貧困。隨后,澳大利亞、法國、愛爾蘭、新西蘭等也相繼建立了這項制度。其中,英國于1909年建立了以稅收為財政基礎(chǔ)的非繳費(fèi)性、統(tǒng)一的、家計調(diào)查的養(yǎng)老金,這正是貝弗里奇福利模式的體現(xiàn)。
目前,世界上建立非繳費(fèi)性養(yǎng)老金制度的國家主要集中于非洲、南亞、南美等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。之所以建立這種非繳費(fèi)性的養(yǎng)老金制度,原因之一是由于經(jīng)濟(jì)的不發(fā)達(dá)、居民收入水平相對較低,如果采取繳費(fèi)性、與職業(yè)關(guān)聯(lián)的社會保險制度,必將使大部分社會成員被排斥在受益范圍之外;而采取這種非繳費(fèi)性、普遍受惠的養(yǎng)老金制度,能夠迅速擴(kuò)大覆蓋范圍,惠及全體國民。二是有些國家建立非繳費(fèi)性養(yǎng)老金制度是受到貝弗里奇福利思想的影響,認(rèn)為社會保險體系應(yīng)覆蓋包括農(nóng)民在內(nèi)的全體國民,個人所得到的待遇與其繳費(fèi)沒有關(guān)系,以此保證全體國民都能享受到最低的保障待遇[7]。三是世界銀行的積極推動。世界銀行在積極參與和支持各國養(yǎng)老金改革的同時,積極推銷養(yǎng)老保障的多支柱理念,尤其是在2005年出版的世界銀行報告中提出“零支柱”概念為不發(fā)達(dá)國家和地區(qū)建立非繳費(fèi)性養(yǎng)老金提供了理論支持。他們認(rèn)為,所有的養(yǎng)老金制度原則上都必須包括旨在提供基本收入保障用于消除貧困的零支柱,以保證那些終生收入較低或大部分時間從事非正規(guī)就業(yè)的人們在老年時能夠得到基本的保障。
(二)建立非繳費(fèi)性養(yǎng)老金的經(jīng)驗與成效
在建立非繳費(fèi)性養(yǎng)老金計劃的國家中,受益年齡大多數(shù)在65歲以上,尼泊爾的受益年齡最高,達(dá)到了75歲,少數(shù)國家如巴西、毛里求斯的受益年齡是在60歲。非繳費(fèi)性養(yǎng)老金的待遇水平一般不高,最低的只有每月2美元,如印度和孟加拉國。非繳費(fèi)性養(yǎng)老金的支出所占GDP的比重也不高,一般不超過1%,但是南非達(dá)到了1.4%。盡管如此,實施非繳費(fèi)性養(yǎng)老金制度的國家大大提高了農(nóng)民的養(yǎng)老保障覆蓋面[8],2000年,毛里求斯、 納米比亞、 博茨瓦納等國家基本實現(xiàn)了 100%的覆蓋率,南非的覆蓋面也達(dá)到了 88%。非繳費(fèi)性養(yǎng)老金在發(fā)展中國家的實施起到了很好地防止貧困的作用。在普惠式養(yǎng)老金制度實施以后,阿根廷、巴西、智利和哥斯達(dá)黎加的赤貧率分別降低了67. 1%、95. 5%、21. 4%和69%,貧困率分別降低了30. 8%、29. 2%、24. 3%和18. 7%[9]。
(三)非繳費(fèi)性養(yǎng)老金給我們的啟示
第一,非繳費(fèi)性養(yǎng)老金是防止老年貧困的有效途徑。無論是在發(fā)達(dá)國家還是在發(fā)展中國家,老年人是易于遭受貧困的脆弱群體。應(yīng)對此種狀況的一個主要措施是提供非繳費(fèi)性養(yǎng)老保障金。實際上,一些建立非繳費(fèi)性養(yǎng)老金國家的貧困發(fā)生率都有了顯著的下降。而中國,尤其是在廣大農(nóng)村地區(qū),面臨著年輕人口向城市流動、未富先老、家庭養(yǎng)老功能弱化等多重影響,老年人更容易陷入貧困。因此,盡快建立非繳費(fèi)性養(yǎng)老金是解決中國老年貧困問題切實有效的途徑。
第二,非繳費(fèi)性養(yǎng)老金是構(gòu)建多層次養(yǎng)老保障體系的基礎(chǔ)。無論是世界銀行提出的“五支柱”方案,還是歐洲國家養(yǎng)老金改革后的多層次體系,都把由政府絕對負(fù)責(zé)的最低生活保障養(yǎng)老金(即非繳費(fèi)性養(yǎng)老金)列為制度的基礎(chǔ)。盡管支出金額占財政的比例不高,但因其具有全民共享的特征,在解決和預(yù)防老年貧困、實現(xiàn)社會最基本的公平(即底線公平)方面,起到了不可替代的作用。以上決定了非繳費(fèi)性養(yǎng)老金必定是多層次養(yǎng)老保障體系的制度基礎(chǔ),可以說,這個“基礎(chǔ)”既是多層次養(yǎng)老保障體系最基本的層次,也是一個重要的組成部分。
第三,非繳費(fèi)性養(yǎng)老金是實現(xiàn)底線公平的基本制度。通俗地講,底線公平就是滿足最大多數(shù)人的最根本利益,因為這個利益具有普遍需求性質(zhì),即便是富可敵國,也保不準(zhǔn)哪天會淪落到流浪街頭。所以,具有滿足大多數(shù)人的普遍需求、保障人們基本生活從而防止貧困的非繳費(fèi)性養(yǎng)老金就是一個文明社會的“底線”,只有這個“底線”獲得了保障,社會才能實現(xiàn)真正的公平。
四、建立以底線公平為基礎(chǔ)的多層次保障體系
筆者認(rèn)為中國當(dāng)前的養(yǎng)老保障制度最大的缺陷、也可以說是最不公平之處是缺乏具有底線公平意義的基本保障養(yǎng)老金。目前中國雖然躍居為世界第二大經(jīng)濟(jì)體,但是人均收入水平還遠(yuǎn)低于世界平均水平,甚至低于非洲一些國家;最為重要的是,中國還是一個發(fā)展極不平衡的國家,不僅地區(qū)之間存在收入差異,在城鄉(xiāng)之間和不同職業(yè)群體之間也存在極大的差異。這種社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)就決定了,在中國必須要設(shè)立一種能夠涵蓋不同地區(qū)、不同收入水平、非繳費(fèi)性的、能夠全民共享的基本生活保障養(yǎng)老金。
(一)以底線公平為基礎(chǔ)的多層次保障體系架構(gòu)
前文已有論述,中國著力構(gòu)建的多層次養(yǎng)老保障體系包括第一層次的社會基本養(yǎng)老保險、第二層次的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險、第三層次的個人儲蓄養(yǎng)老保險。從其內(nèi)涵來看,存在著一些突出問題,一是著力構(gòu)建的核心在于保險而非保障,二是缺乏面對全體公民的、保障基本生活的非繳費(fèi)性養(yǎng)老金?；诖?為確保全民共享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果,實現(xiàn)人人有保障的社會政策目標(biāo),筆者認(rèn)為應(yīng)該重構(gòu)目前過于偏向保險的保障體系,建立以底線公平為價值理念、非繳費(fèi)性養(yǎng)老金為制度實踐基礎(chǔ)的多層次養(yǎng)老保障體系。
根據(jù)發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老金改革的經(jīng)驗,特別是西歐國家建設(shè)多層次養(yǎng)老保障體系的實踐,理想的多層次養(yǎng)老保障體系應(yīng)該是:第一層是非繳費(fèi)性基本生活保障養(yǎng)老金,受益人群是全體老年國民,目的是防止貧困;第二層次是與職業(yè)相關(guān)聯(lián)的繳費(fèi)養(yǎng)老金,包括強(qiáng)制性的政府養(yǎng)老金和非強(qiáng)制性的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老金,目的是收入替代;第三層次是各種私人養(yǎng)老保障手段,包括個人儲蓄理財、商業(yè)養(yǎng)老保險等,目的是鼓勵個人養(yǎng)老規(guī)劃,提高老年生活品質(zhì)。
(二)建立全民普惠的非繳費(fèi)性養(yǎng)老金
一般來說,非繳費(fèi)性養(yǎng)老金在實施過程中分為兩種方式:一種是全民普惠人人可享,一種是通過家計調(diào)查的方式對受益對象進(jìn)行篩選。由于貧困人口較少,多數(shù)發(fā)達(dá)國家采用家計調(diào)查的方式進(jìn)行甄選受益對象。而在欠發(fā)達(dá)國家多是采用全民普惠方式,這是因為,一是受益人數(shù)眾多;二是鑒于實施家計調(diào)查需要一定數(shù)量的行政資金,同時也要求相對可靠和準(zhǔn)確的個人收入記錄,往往在這些國家缺乏相應(yīng)的數(shù)據(jù);再者實施家計調(diào)查也容易滋生腐敗。事實證明,很多貧困國家在實行普惠制養(yǎng)老金過程中,面向全體老年人要比經(jīng)過家計調(diào)查運(yùn)作起來更簡單,開支也較小。
鑒于中國的人均國民生產(chǎn)總值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于多數(shù)已經(jīng)實施非繳費(fèi)性養(yǎng)老金的非洲和亞洲國家,中國完全有能力實施面向全民老年國民的非繳費(fèi)性養(yǎng)老金。如果考慮到非繳費(fèi)性養(yǎng)老金的行政執(zhí)行成本問題,加上政府部門缺乏個人和家庭收入的完整數(shù)據(jù),筆者建議,中國的非繳費(fèi)性養(yǎng)老金應(yīng)該采用全民普惠方式。
(三)非繳費(fèi)性養(yǎng)老金的資格條件、資金來源和待遇水平
所謂全民普惠,即凡是達(dá)到一定年齡條件,不分職業(yè)、地域、城鄉(xiāng)、是否已經(jīng)領(lǐng)取其他形式的養(yǎng)老金,皆可領(lǐng)取這種人人可享的非繳費(fèi)性養(yǎng)老金。作為唯一的年齡條件,根據(jù)未來中國人口結(jié)構(gòu)發(fā)展趨勢,筆者認(rèn)為年齡條件以65歲為宜,并且男女皆是如此。
至于資金來源問題,應(yīng)結(jié)合中國分稅制的財政體制,中央和地方共同負(fù)擔(dān)這部分養(yǎng)老金的資金來源。一方面中央政府在財政收入中占據(jù)主導(dǎo)地位,理應(yīng)承擔(dān)一定的財政支出責(zé)任;另一方面養(yǎng)老保障是地方政府責(zé)無旁貸的責(zé)任,也應(yīng)當(dāng)分擔(dān)一定比例的財政支出。但是,由于中國各地發(fā)展極不平衡,如果平均分擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任就會造成各省份之間事實上的不公平。故此,建議借鑒城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中基礎(chǔ)養(yǎng)老金的財政分擔(dān)方案,根據(jù)不同地域,中央和地方分擔(dān)不同的財政比例。
因為筆者定義的非繳費(fèi)性養(yǎng)老金屬于基本生活保障范疇,所以在待遇水平的設(shè)定上建議參考最低生活保障制度?！?014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示,2014年中國農(nóng)村最低生活保障月平均為232元、城市為411元。根據(jù)《2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》,中國65歲以上的老人為1.3755億人。由于缺乏城鄉(xiāng)具體的老年人口比例,假定為城鄉(xiāng)老人比例相當(dāng)。將上述數(shù)據(jù)結(jié)合2014年GDP總量和全國財政總收入綜合計算,非繳費(fèi)性養(yǎng)老金的支出占財政收入的3.79%、占GDP的0.84%。從上述數(shù)據(jù)來看,和一些已經(jīng)建立非繳費(fèi)性養(yǎng)老金的亞非國家相比,中國的財政負(fù)擔(dān)能力是完全可以承受的。
總之,養(yǎng)老金制度的建設(shè)不能再忽視體系性或系統(tǒng)性,不能再重復(fù)過去以身份或職業(yè)為基礎(chǔ)的養(yǎng)老金制度,而應(yīng)該有系統(tǒng)地考慮構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保障體系。歐洲國家養(yǎng)老金制度改革的實踐證明,他們已經(jīng)超越了“僵化”的福利體制分析模式,而采用了一種不同的分析方式來度量養(yǎng)老金制度的“兩個世界(俾斯麥的社會保險模式和貝弗里奇的基本保障模式)”[10]。從他們的改革歷程來看,普遍走向了“公私混合”的多層次保障體系。構(gòu)筑多層次養(yǎng)老保障體系,不僅是養(yǎng)老保障制度改革的必然趨勢,也是社會結(jié)構(gòu)變化的結(jié)果、社會公平正義使然。
所以,筆者的中心論點(diǎn)是,國家在大力推動補(bǔ)充養(yǎng)老保險、構(gòu)筑多層次養(yǎng)老保障體系的同時,不應(yīng)忽視建立保障老年人群基本生活的非繳費(fèi)性養(yǎng)老金。因為這是對國民基本權(quán)利的保障,是文明社會的體現(xiàn),是實現(xiàn)社會“底線公平”的基本制度。
參考文獻(xiàn):
[2]景天魁.“底線公平”的社會保障體系[J].中國社會保障,2008(1).
[3]景天魁.底線公平與社會保障的柔性調(diào)節(jié)[J].社會學(xué)研究,2004,(6).
[4]MARSHALL T.H ,BOTTOMORE T.Citizenship and Social[M] .London: Pluto Press,1992.
[5]畢天云.論底線公平視域下的中國社會福利制度體系[J].學(xué)習(xí)與實踐,2011,(1).
[6]景天魁.底線公平概念和指標(biāo)體系:關(guān)于社會保障基礎(chǔ)理論的探討[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2013,(1).
[7]楊德清,董克用.普惠制養(yǎng)老金:中國農(nóng)村養(yǎng)老保障的一種嘗試[J].中國行政管理,2008,(3).
[8]楊立雄.建立非繳費(fèi)性的老年津貼:農(nóng)村養(yǎng)老保障的一個選擇性方案[J].中國軟科學(xué),2006,(2).
[9]陳志國.發(fā)展中國家農(nóng)村養(yǎng)老保障架構(gòu)與中國農(nóng)村養(yǎng)老保障模式的選擇[J].改革,2005,(1).
[10]EBBINGHAUS,GRONWALD M .The varieties of pension governance: Pension privatization in Europe[M]. Oxford :Oxford University Press,2011.
（本文刊于《學(xué)習(xí)與探索》2016年第3期）
聲明：本站原創(chuàng)文章所有權(quán)歸無憂保所有，轉(zhuǎn)載務(wù)必注明來源；
轉(zhuǎn)載文章僅代表原作者觀點(diǎn)，不代表本站立場；如有侵權(quán)、違規(guī)，請聯(lián)系qq：1070491083。
