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標簽： 改革
養(yǎng)老制度最急迫的改革是什么
2016-11-22 08:00:13
無憂保
【導讀】:養(yǎng)老金面對的最大問題是財務(wù)可持續(xù)性，應(yīng)以社保降費為抓手，全面改革養(yǎng)老金制度，把參保人的積極性徹底調(diào)動起來去年末，中央政府作出了降低社保費率的決策，以期為企業(yè)“減負”。新近出臺的“十三五”規(guī)劃綱要提出了多項養(yǎng)老金制度的改革，比如“完善統(tǒng)賬結(jié)合的城鎮(zhèn)職工
養(yǎng)老金面對的最大問題是財務(wù)可持續(xù)性，應(yīng)以社保降費為抓手，全面改革養(yǎng)老金制度，把參保人的積極性徹底調(diào)動起來。
去年末，中央政府作出了降低社保費率的決策，以期為企業(yè)“減負”。目前，上海、廣東、北京、天津等十余省市已宣布下調(diào)社保繳費費率。
地方政府更多是在生育、失業(yè)和工傷三項保險上進行調(diào)整。“五險一金”中體量最大的養(yǎng)老保險是最難“動刀子”的一項。
中國當前養(yǎng)老保險制度存在諸多缺陷，比如：可持續(xù)性壓力巨大，一些省份出現(xiàn)了當期收不抵支的情況；統(tǒng)籌層次低，造成基金利用效率低，地方利益固化，不利于勞動力自由流動等等 。
新近出臺的“十三五”規(guī)劃綱要提出了多項養(yǎng)老金制度的改革，比如“完善統(tǒng)賬結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度”“完善職工養(yǎng)老保險個人賬戶制度”，以及“健全參保繳費激勵約束機制”等等。
制度已經(jīng)百病叢生，宏觀經(jīng)濟減速又要求“降費率”，養(yǎng)老金改革何去何從？
為此，中國社科院世界社保研究中心主任、 人社部咨詢專家委員會委員鄭秉文接受了《財經(jīng)》記者專訪，詳細解讀了養(yǎng)老金制度改革的下一步。
最大問題是財務(wù)可持續(xù)性
《財經(jīng)》：“十三五”規(guī)劃綱要中提到，“完善統(tǒng)賬結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度”，如何理解這一提法？
鄭秉文：三中全會提的是完善個人賬戶制度，五中全會和中央經(jīng)濟工作會議上也是這樣的提法。“十三五”規(guī)劃綱要提到了“完善統(tǒng)賬結(jié)合”，我認為是要在完善個人賬戶的基礎(chǔ)上，把統(tǒng)籌賬戶的改革也提上議程，這涉及到統(tǒng)籌層次問題和社會統(tǒng)籌部分的財務(wù)可持續(xù)性問題。
一方面，養(yǎng)老金當前的統(tǒng)籌層次低，“十二五”規(guī)劃就要求實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，但由于種種原因，至今沒有做到。
另一方面，當前基本養(yǎng)老保險的收入和支出缺乏規(guī)則。
首先是支出沒有規(guī)律，企業(yè)退休職工養(yǎng)老金待遇過去十多年每年上調(diào)10％是怎么確定的？今年上調(diào)6.5％是怎么確定？這些問題的背后暴露出的是正常的、科學的待遇調(diào)整機制的缺失。
至于收入，制度紅利越來越小，很難再擴大制度的覆蓋面，而擴面是以往支撐制度的一個重要“紅利”。農(nóng)民工群體已經(jīng)被城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險兩個制度覆蓋了。
《財經(jīng)》：在養(yǎng)老金的收支方面，存在強調(diào)精算、量入為出，以及強調(diào)共濟、擴大再分配兩種觀點。您如何看待個中的區(qū)別？
鄭秉文：如果認為制度的財務(wù)可持續(xù)性沒有問題，那也就無需提高繳費能力，無需提倡多繳多得，無需加強繳費與未來權(quán)益之間的聯(lián)系，而是擴大再分配。
養(yǎng)老金面臨的哪個問題比較尖銳？是財務(wù)可持續(xù)性，還是擴大再分配？人們看法不一，我認為前者十分緊迫。
當前，來自基層社保工作第一線的、開不出工資的機關(guān)事業(yè)單位很多，企業(yè)繳納社保壓力非常大，企業(yè)經(jīng)濟效益滑坡嚴重，在去產(chǎn)能的過程中有幾百萬職工需要安置，這還只是經(jīng)濟新常態(tài)的開始。
制度若不改革，財務(wù)可持續(xù)性將難以為繼，需要財政補貼的強度和力度越來越大。
新增參保人口的紅利窗口還沒關(guān)閉時，制度尚可借力前行，但在新常態(tài)下，財政的壓力會越來越大。很多地方政府不得不采取一些極端的辦法增加制度收入，以彌補缺口，這些辦法主要是“補繳”，每年的補繳收入大約占當年總收入的10％左右，也就是大約2000億元。地方政府的補繳行為，雖增加了當期的制度收入，卻是典型的短期行為，把風險推向了未來。
如果對目前嚴峻形勢的判斷和知曉程度不夠，還沉浸在民粹主義的夸夸其談和為民請愿之中，那么，最終受害的還是老百姓(52.550, -2.34, -4.26%)。比如，養(yǎng)老制度不健康，資金投入太多了，醫(yī)療制度那邊就得少用錢。
在統(tǒng)賬結(jié)合的制度下，什么辦法能夠提高財務(wù)可持續(xù)性？應(yīng)是保留并擴大個人賬戶。
個人賬戶的引入就是為了調(diào)動個人積極性，賬戶的比例越大，個人的積極性就越大。相反，個人賬戶小，社會統(tǒng)籌大，參保人的繳費積極性就越小，道德風險也會增加。由于當前繳費和未來權(quán)益之間的關(guān)系松弛，人們千方百計地少繳費。
《財經(jīng)》：您一直主張將養(yǎng)老金改為名義賬戶制，怎么看待“十三五”規(guī)劃中“完善職工養(yǎng)老保險個人賬戶制度”表述？
鄭秉文：可以確定的是，個人賬戶不用做實了，原因是十幾年的試點經(jīng)驗證明它不能做實。
在我的理解中，完善個人賬戶就是指實行名義賬戶制（繳費用于支付當前退休者的養(yǎng)老金，賬戶中沒有真實資金，而是將繳費和收益都計入賬戶，作為未來發(fā)放養(yǎng)老金的依據(jù)），同時要擴大個人賬戶比例，目的是調(diào)動個人積極性。擴大的辦法是從單位繳費里劃撥一部分進入個人賬戶，現(xiàn)在個人繳費8％，如果再從企業(yè)繳費的部分劃入8％，個人賬戶就能擴大到16％。
擴大賬戶的結(jié)果就是讓老百姓有了獲得感，也真真切切地增加了人們手中的現(xiàn)金。
在做實個人賬戶和提高激勵性之間，過去要做出選擇是兩難的，一旦推行名義賬戶制就可以實現(xiàn)了。
當然，名義賬戶也是過渡的，未來還是要做實。等經(jīng)濟增長進入穩(wěn)態(tài)，做實個人賬戶就有了條件，做實的成本就會減少。
《財經(jīng)》：目前養(yǎng)老金個人賬戶的一大問題是投資收益率不理想。若采用名義賬戶制，也會牽涉到如何對賬戶計息的問題。這在未來將如何確定？
鄭秉文：記賬利率和每年養(yǎng)老金的待遇增長都應(yīng)該是動態(tài)的，根據(jù)經(jīng)濟的現(xiàn)狀來確定。
當養(yǎng)老金支付給上一代后，可以迅速獲得一個內(nèi)部收益率，這指的是社會平均工資增長率和人口自然增長率之和，是生物收益率。
名義賬戶制的一個基本理論就是，如果將其賬戶收益率與生物收益率掛鉤，或直接將生物收益率作為賬戶記賬利率，制度的運轉(zhuǎn)是平衡的。也就是說，實行名義賬戶制的一個原則是對記賬利率進行改革，提高利率。中國現(xiàn)在工資水平增長快，獲得的收益率也高。
這能讓老百姓增加一些現(xiàn)金，增加老百姓的“獲得感”。如果每月收入是8000元，繳納個人賬戶640元，賬戶可以獲得企業(yè)劃撥的640元，還可以獲得差不多600元的利息收入，每月個人賬戶的實際收入將近1900元。在這樣的制度下，人們愿意縮小繳費基數(shù)嗎？就像住房公積金，有誰愿意少交錢？這就是制度設(shè)計的力量。
以降費率為契機，
全面改革社保制度
《財經(jīng)》：養(yǎng)老金的名義費率高，給企業(yè)和職工帶去了沉重負擔，因此要降費率，但由于費基普遍不實，人們實際繳納的費率并沒有那么高。如何看待這樣一時矛盾？
鄭秉文：費率太高的問題十年前就提出了。費率這么高，待遇卻不高，兩者不匹配。按照28％的繳費率，在目前的制度贍養(yǎng)率下，替代率應(yīng)該達到84％，但現(xiàn)在的替代率僅僅是這個數(shù)字的一半。另一半哪兒去了？有人說支付給轉(zhuǎn)型成本了。這么說不完全對，或者說只對了一半。另一個重要原因是制度的實際收入并沒有那么多，而是由于全民縮小繳費基數(shù)，被合理合法地“吃掉”了。
于是就出現(xiàn)了名義繳費率和實際繳費率兩個費率，這是因為設(shè)計不合理。如果老實人按照真實基數(shù)去交錢，就吃虧了。但沒人想吃虧，于是大家都競相縮小繳費基數(shù)。很多企業(yè)會托關(guān)系想要少繳社保，民眾在繳費時遠離制度，等年老時又呼喚制度，想要有更好的待遇。
《財經(jīng)》：名義繳費率和實際繳費率共存的局面應(yīng)如何解決？
鄭秉文：社保的個人權(quán)益要更清晰，避免發(fā)生“公地悲劇”。要把名義費率和實際費率統(tǒng)一起來，唯一的辦法就是提高激勵性。
如何提高激勵性？就是實行名義賬戶制和擴大賬戶比例，從企業(yè)繳費里劃撥給個人賬戶一部分。
當前，非正規(guī)部門比比皆是，依托互聯(lián)網(wǎng)就業(yè)的人數(shù)增多，還有巨大的農(nóng)民工群體。如果費率標準定得太高，農(nóng)民工參保的意愿和能力就受到挑戰(zhàn)，他們就寧可回到農(nóng)村老家參保，即使參加進城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，也會千方百計地少交錢、多拿錢，成為搭便車者。
如果改革了制度，制度激勵性會使得他們千方百計地退出農(nóng)村老家的制度，在打工地參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老制度，那么制度就會再次獲得紅利，年輕的農(nóng)民工稀釋了城鎮(zhèn)的老齡化和贍養(yǎng)率。
這是一舉三得：農(nóng)民工獲益，全體參保人增加了“獲得感”，同時制度更加健康，財務(wù)可持續(xù)性提高，重要的是減少了財政補貼，甚至完全可以取消財政補貼，真正實現(xiàn)三中全會講的“精算平衡”。
《財經(jīng)》：養(yǎng)老保險是社保中占比最大的保險，養(yǎng)老金降費率應(yīng)當如何降？費率全國統(tǒng)一或是各地自定，哪種選擇更好？
鄭秉文：社保降費毫無疑問是要降低統(tǒng)籌賬戶的部分，在現(xiàn)實中也是如此操作的。如果降低個人賬戶的費率，意味著降低賬戶的激勵性，擴大社保“大鍋飯”的部分，這在目前并不合理。
養(yǎng)老保險費率應(yīng)是國家統(tǒng)一的。比如，美國作為聯(lián)邦制國家，養(yǎng)老保險的費率就是全國統(tǒng)一的，不是各個州自定的。
中國也應(yīng)該實行統(tǒng)一的社保制度。在過去的十幾年里，中國為克服社保制度碎片化一直在探索，其目標就是為了有一天能夠把制度統(tǒng)一起來，把統(tǒng)籌層次提高到全國。
2007年原勞動部發(fā)布了《關(guān)于推進企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》，就規(guī)定了六統(tǒng)一，就包括統(tǒng)一基數(shù)，統(tǒng)一費率。值得一提的是，統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度也有利于全國統(tǒng)一勞動力市場的形成。
《財經(jīng)》：還有一種提法是研究歸并“五險一金”。“五險一金”之間面臨著什么局面和問題？
鄭秉文：歸并“五險一金”，目前來看存在一些問題，因為費基都不一樣，“五險一金”里有三個費基。養(yǎng)老保險和失業(yè)保險的最低繳費基數(shù)一般定為當?shù)仄骄べY的40％，養(yǎng)老保險的費率高，企業(yè)和職工承受不起，所以費基是最低的，非正規(guī)就業(yè)群體絕大部分都按這個基數(shù)繳納。醫(yī)療、工傷和生育保險的最低繳費基數(shù)定在當?shù)厣缙焦べY的60％，成為第二臺階。住房公積金的繳費基數(shù)最實在，基本按照個人的實際收入交，一人一個樣，有些地方甚至高于實際收入。
在此情況下，就存在較大的歸并困難，簡單合并會給征收帶去很大的麻煩。生育和醫(yī)保的合并可能性大一些，困難小一些。
“五險”的管理后臺也存在太多問題，名稱、編制、職務(wù)等設(shè)計各地都不統(tǒng)一。這要求對基數(shù)和費率都進行調(diào)整，要求調(diào)整五險后臺的行政管理體系，否則機制就不順，應(yīng)該借著機會改進社保整體的制度供給。
改革要一步到位的話，五險的費基應(yīng)該依照住房公積金，實打?qū)嵉亟?，這是最好的制度，但改革力度可能不會那么大。之前曾有人建議降費基，但最后被否定了，還是降費率，因為費率更可見。
同時，社保的征收機構(gòu)也應(yīng)該統(tǒng)一起來?，F(xiàn)在各地有不同的做法，有地稅局征收，也有社保機構(gòu)征收，《社會保險法》把這個問題推給了國務(wù)院，還沒有定論。
這種雙重征繳的現(xiàn)象在全世界只有中國存在，這是部門利益大于國家利益的結(jié)果，目前看還解決不了。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要能解決這個問題，也是一個成就。
《財經(jīng)》：養(yǎng)老金已經(jīng)面臨嚴峻的可持續(xù)性壓力，現(xiàn)在又提出降費率，兩方面的壓力會推動社保制度做出怎樣的改革？
鄭秉文：減稅降費、精簡歸并五險一金，其重要作用是借機會來改革養(yǎng)老金和社保制度，這是全面深化改革的一個重要抓手，否則會沒有動力去改革。
我一直認為，降低費率不是權(quán)宜之計，而應(yīng)成為新常態(tài)下社保制度改革的一個大方向，應(yīng)該有降費的長期打算。降下來容易，升上去就不那么容易了。再有，一定要改革社保制度，否則，費降了，長期看待遇水平不降低的話，錢從哪里來？這是最基本的算術(shù)，在不改革制度的情況，或是降低待遇，或是增加財政補貼，但這兩條都很難。
唯有改革才是出路，把參保人的積極性徹底調(diào)動起來，讓他們主動來交錢，這是制度活力的根本來源，是可持續(xù)性根本源頭，其他都不是正確的方式。
五險制度各有各的問題。以失業(yè)保險為例，基金金額不斷增長，十年以前的規(guī)模在400億元左右，到2014年底累計4400億元，但受益人數(shù)卻越來越少，幾乎減少了一半。
實際上，失業(yè)保險制度需要改變，降低費率只是一個方面，費率趨近于零，相當于制度消失了。沒有了失業(yè)保險，失業(yè)照樣存在，此時會出現(xiàn)一個替代性的制度，最明顯的制度是南歐國家普遍存在的企業(yè)辭退金制度。這個制度，對勞動力市場具有摧毀作用，不利于企業(yè)提高競爭力，不利于勞動力市場的彈性。雇主不愿雇人，也不愿解雇，市場僵化，失業(yè)率高企不下。
在拉美33國中，只有8個國家有失業(yè)保險制度，其他都是辭退制度，一次性發(fā)放，把風險集中在雇主身上，而不是用大數(shù)法則稀釋風險。所以，拉美國家長期陷入中等收入陷阱，這與勞動力市場僵化有關(guān)，與社保制度有關(guān)。
中國失業(yè)保險面臨的問題是：基金支出的瞄準度很差。參保的人都是不失業(yè)的，失業(yè)的都是不參保的。扶貧工作中提“精準扶貧”，我認為失業(yè)保險也要提高精準度。農(nóng)民工、季節(jié)性建筑工人沒有被覆蓋，是他們不愿意參加，是他們不需要嗎？都不是。那是什么原因呢，不應(yīng)該反思我們自己嗎？企業(yè)和承包商的成本負擔巨大，于是才有了常見的拖欠工資現(xiàn)象，“跑路”才成為中國獨有的現(xiàn)象。
醫(yī)療、工傷、養(yǎng)老保險都有自己的問題。對于養(yǎng)老保險，應(yīng)該借著這次改革，真實地統(tǒng)一費率和費基，需要有根本性的改變。
養(yǎng)老金應(yīng)進行一攬子改革
《財經(jīng)》：您說的養(yǎng)老保險也存在結(jié)構(gòu)性的改革問題，指的是什么？
鄭秉文：中央經(jīng)濟工作會議提出的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主要是針對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型而言的。但在社會保險費率下調(diào)的過程中，對社保制度也同樣提出了結(jié)構(gòu)性改革的問題，所謂的結(jié)構(gòu)性改革指的是一攬子改革，包括了許多后臺和中臺的內(nèi)容。
對于養(yǎng)老金制度，計發(fā)方式是前臺，投資是中臺，征繳、籌資等管理是后臺。后臺的設(shè)計決定了投資的收益率，投資的收益率決定了待遇發(fā)放，待遇發(fā)放決定了未來的財務(wù)可持續(xù)性。前臺、中臺、后臺相互牽動。
從前臺和中臺看，投資機制應(yīng)當成為制度待遇發(fā)放重要的組成部分。
正常的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機制除了考慮GDP增長、社平工資增長、物價上漲等因素，還需要考慮基金的投資回報率。這里會有一個系數(shù)，控制在一定范圍內(nèi)，不讓老百姓的生活發(fā)生根本變化，但要有所感知，促使人們有意識地關(guān)心國家大事，把社保制度看成是自己的，國家的經(jīng)濟好壞和自己的待遇有關(guān)系?，F(xiàn)在，所有人都想搭便車，遵從負向的激勵，這和制度設(shè)計有關(guān)。比如，新農(nóng)保制度中，更多人愿意按照最低的一檔去繳費。
從后臺的管理看，1991年以來，一直談要提高統(tǒng)籌層次，但提高不了。這背后的一個重要問題是整個經(jīng)辦服務(wù)體系地方化，提高統(tǒng)籌層次與此沖突，地方政府不愿提高。
改革若像擠牙膏，一點一點擠出來，缺乏前后協(xié)調(diào)，十幾年之后還沒改完，就容易出現(xiàn)相互矛盾。做實賬戶已經(jīng)試點15年了，15年之后的今天，這項工作還沒完成，可形勢變了：進入新常態(tài)了，財政減收了，中央財政沒有能力給遼寧那么多財政補貼去做實賬戶，相反做實賬戶的錢還需拿出來去發(fā)放養(yǎng)老金。
把問題放在一起考慮就不一樣了，在一攬子設(shè)計下，可以設(shè)計得很嚴密，變得像是一整臺機器，參數(shù)變了以后，整體隨之變化，而且這些都要是老百姓可見的。一攬子的頂層設(shè)計要預(yù)測未來75年，給出至少高、中、低三種情景假設(shè)。
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