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社會(huì)救助面臨的難題與破解對(duì)策
2016-11-23 08:00:10
無憂保
【導(dǎo)讀】:社會(huì)救助事關(guān)困難群眾衣食冷暖，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)公平，確保全體人民共享改革發(fā)展成果，具有重要意義。為此，筆者重點(diǎn)梳理了新常態(tài)下社會(huì)救助面臨的困境，并結(jié)合& ldquo .
社會(huì)救助事關(guān)困難群眾衣食冷暖，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)公平，確保全體人民共享改革發(fā)展成果，具有重要意義?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要（草案）》提出，要按照人人參與、人人盡力、人人享有的要求，堅(jiān)守底線、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期，注重機(jī)會(huì)公平，保障基本民生，不斷提高人民生活水平，實(shí)現(xiàn)全體人民共同邁入全面小康社會(huì)。為此，筆者重點(diǎn)梳理了新常態(tài)下社會(huì)救助面臨的困境，并結(jié)合“十二五”期間安徽省社會(huì)救助體系建設(shè)實(shí)踐，提出了幾點(diǎn)完善社會(huì)救助體系的對(duì)策建議。
新常態(tài)下社會(huì)救助面臨的困境
2014年5月1日起施行的《社會(huì)救助暫行辦法》建議，初步構(gòu)建起“8+1”新型社會(huì)救助體系，在保障困難群體的基本生活，以及促進(jìn)社會(huì)和諧方面發(fā)揮更加積極重要的作用。新常態(tài)下，社會(huì)救助制度也面臨著挑戰(zhàn)，諸如社會(huì)救助整體性、協(xié)調(diào)性不強(qiáng)等問題，嚴(yán)重影響了救助的效果和執(zhí)行程序的到位。為此，筆者對(duì)新常態(tài)下社會(huì)救助建設(shè)所面臨的主要問題進(jìn)行了梳理，呈現(xiàn)如下。
結(jié)構(gòu)調(diào)整直接影響就業(yè)救助
新常態(tài)下，中國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期，直接影響就業(yè)崗位的提供：一是由于長(zhǎng)期積累的結(jié)構(gòu)性矛盾和問題集中暴露，一些規(guī)模以上企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本上升、利潤(rùn)下降，部分行業(yè)大面積虧損，一些產(chǎn)能過剩和高能耗企業(yè)面臨重組、破產(chǎn)，企業(yè)職工面臨下崗或崗位爭(zhēng)奪。二是中小企業(yè)由于融資難、負(fù)擔(dān)重，經(jīng)營(yíng)環(huán)境差，競(jìng)爭(zhēng)壓力大，進(jìn)而減少或壓縮就業(yè)崗位。三是國(guó)內(nèi)外各類資金擁有者投資意愿降低，投資行為謹(jǐn)慎，投資趨勢(shì)放緩。同時(shí)，外部環(huán)境的不確定性、盈利預(yù)期的下降等因素，使得企業(yè)進(jìn)一步投資的意愿降低。這也意味就業(yè)崗位增加將趨緩。
社會(huì)救助體系仍然未能形成有序運(yùn)轉(zhuǎn)
《社會(huì)救助暫行辦法》實(shí)施以后，各地紛紛成立了聯(lián)席會(huì)議、領(lǐng)導(dǎo)小組等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)了構(gòu)建社會(huì)救助體系的組織領(lǐng)導(dǎo)。但從實(shí)際情況看，仍然未能形成統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)配合、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的社會(huì)救助體制和運(yùn)行機(jī)制，存在多頭管理、條塊分割、救助力量分散、信息共享渠道不暢等現(xiàn)象，容易造成人力、物力、財(cái)力等救助資源重復(fù)和浪費(fèi)，影響社會(huì)救助的整體效應(yīng)。社會(huì)救助涉及內(nèi)容很多，如下崗職工基本生活保障和失業(yè)保障隸屬于勞動(dòng)部門管理，生活救助的居民最低生活保障隸屬于民政部門管理，醫(yī)療救助由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)，義務(wù)教育的助學(xué)救助由教育部門負(fù)責(zé)，提供廉租住房、租房減免的則是房地產(chǎn)管理部門。由于部門地位和利益關(guān)系不同，各部門在具體實(shí)施救助時(shí)，一般以部門為單位各自為政、互不通氣，社會(huì)救助工作無序開展，增大救助成本，降低救助效率，漏救和重復(fù)救助的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，有時(shí)甚至發(fā)生互相推諉的情況。
“輸血式”單一社會(huì)救助方式有待改進(jìn)
目前，社會(huì)救助的主要方式就是按標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定給錢給物，以保障救助對(duì)象的生存權(quán)利為首要目的。在救助實(shí)施中，一疊錢、一桶油、一袋面雖然為困難群眾送去了溫暖和幫助，但是這種生存性救助多、發(fā)展性救助少、輸血型救助多、造血型救助少的方式，只能使救助對(duì)象維持生活，無法通過全面、綜合的救助，使其從根本上徹底擺脫貧困狀況，甚至可能產(chǎn)生“養(yǎng)懶人”的現(xiàn)象。
社會(huì)救助動(dòng)態(tài)管理難到位
社會(huì)救助工作存在著工作量大、面廣、要求高、難度大等特點(diǎn)，并隨著困難對(duì)象家庭收入或人員的變化，必須對(duì)其進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤管理。這就面臨著復(fù)雜和困難的家庭收入分析，它要求低保工作者掌握就業(yè)情況、就業(yè)動(dòng)態(tài)、各行業(yè)工資報(bào)酬等等，通過綜合的分析來受理、審核、審批一個(gè)申請(qǐng)救助對(duì)象救助水平。但由于當(dāng)前家庭收入的多樣性、隱蔽性，以及調(diào)查權(quán)限限制，對(duì)正在申請(qǐng)或已申請(qǐng)救助群眾的家庭收入核實(shí)問題缺乏有效調(diào)查核實(shí)辦法與手段，直接影響到救助對(duì)象“進(jìn)出”的甄別?？紤]到社會(huì)救助對(duì)象“想進(jìn)不想出”的觀念影響，事后跟蹤監(jiān)管需要發(fā)動(dòng)群眾，組織評(píng)議小組，進(jìn)行三榜公示，準(zhǔn)確界定家庭收入，還要面對(duì)人情面子等各種社會(huì)關(guān)系的困擾，給動(dòng)態(tài)管理造成極大的壓力。
基層社會(huì)救助隊(duì)伍有待加強(qiáng)
新常態(tài)下，隨著救助范圍和內(nèi)容的不斷擴(kuò)展，社會(huì)救助工作量驟然增加且政策性、專業(yè)性都很強(qiáng)，各項(xiàng)救助工作都需要大量的調(diào)查摸底，并且調(diào)查必須到戶到人。原有縣、鄉(xiāng)兩級(jí)基層救助工作力量已遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展的需要。特別是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦救助工作人員還要負(fù)責(zé)落實(shí)上一級(jí)民政、殘聯(lián)、老齡等多個(gè)部門的業(yè)務(wù)，有的還承攬鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他中心工作，因此普遍存在工作人員不足現(xiàn)象，社區(qū)和村委會(huì)救助工作人員更少，一人身兼數(shù)職，根本沒有時(shí)間和精力去跟蹤調(diào)查低保對(duì)象是否就業(yè)，很難完成救助對(duì)象的調(diào)查和核定，季度審核、半年審核、年度審核有時(shí)成了一種形式，制約了社會(huì)救助的及時(shí)性、動(dòng)態(tài)性和準(zhǔn)確性。同時(shí)，由于基層救助工作人員調(diào)換頻繁、業(yè)務(wù)培訓(xùn)缺位以及救助政策更新快、業(yè)務(wù)內(nèi)容多，造成基層救助工作人員業(yè)務(wù)水平較低，對(duì)救助內(nèi)容不清楚，對(duì)救助政策不熟悉，對(duì)救助對(duì)象不了解，嚴(yán)重影響了救助政策的執(zhí)行到位。
安徽省社會(huì)救助體系的建設(shè)實(shí)踐
多年來，安徽省整合救助資源，健全工作機(jī)制，努力構(gòu)建體系完善、機(jī)制健全、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、高效快捷、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、銜接互補(bǔ)、區(qū)域均衡的“8+1”社會(huì)救助制度體系，經(jīng)過“十二五”時(shí)期的重點(diǎn)建設(shè)，現(xiàn)已初見成效。
城鄉(xiāng)低保規(guī)范運(yùn)行，健全準(zhǔn)入、退出長(zhǎng)效機(jī)制。安徽省出臺(tái)了《安徽省農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施辦法》（民社救字〔2013〕12號(hào)）、《安徽省城鄉(xiāng)居民最低生活保障工作操作規(guī)程（試行）》（民社救字〔2013〕143號(hào)）等文件，健全低保準(zhǔn)入和退出長(zhǎng)效機(jī)制。全省已有10個(gè)市和27個(gè)縣（市、區(qū)）建立了申請(qǐng)救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)構(gòu)，分別占總數(shù)的62.5%和25.7%；3個(gè)市和19個(gè)縣（市、區(qū)）建成了信息核對(duì)系統(tǒng)，分別占總數(shù)的18.7%和18%。凡是城鄉(xiāng)低保新增或退出、提高或降低補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)象，一律實(shí)行民主評(píng)議聽證票決制，進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)低保民主評(píng)議工作透明度，有效杜絕漏保、錯(cuò)保和優(yōu)親厚友等行為，全力打造“陽光低保”。
完善困難老年群體供養(yǎng)機(jī)制，健全養(yǎng)老公共服務(wù)體系。2014年，安徽省著力提高困難老年群體生活保障水平，累計(jì)投入農(nóng)村五保資金12億元，五保對(duì)象集中和分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)分別達(dá)月人均315元和180元，同比分別增長(zhǎng)16.2%和9%。五保供養(yǎng)“提標(biāo)”的同時(shí)，低收入老人高齡津貼和居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度建設(shè)2013年首次列入省政府民生工程。通過健全基本養(yǎng)老公共服務(wù)體系，不斷提高了城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋率。目前，全省五保對(duì)象43.12萬人，農(nóng)村敬老院去年新增床位2.1萬張，總床位數(shù)達(dá)25.8萬張，可滿足近60%的五保對(duì)象集中供養(yǎng)需要。對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的補(bǔ)助方式，從“補(bǔ)建設(shè)”轉(zhuǎn)為“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”，由一次性建設(shè)補(bǔ)助改為按覆蓋人口和服務(wù)種類、數(shù)量提供補(bǔ)助。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任保險(xiǎn)制度基本實(shí)現(xiàn)全省各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)全覆蓋，有力提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。
完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，提升救助標(biāo)準(zhǔn)和救助范圍。安徽省探索建立按病種救助和按救助費(fèi)用救助相結(jié)合的方式，進(jìn)一步提升救助標(biāo)準(zhǔn)和救助范圍，出臺(tái)了《安徽省城鄉(xiāng)醫(yī)療救助實(shí)施辦法》。救助對(duì)象包括最低生活保障對(duì)象，特困供養(yǎng)人員，低收入家庭的老年人、未成年人、重病患者、重度殘疾人，因病致貧家庭重病患者，當(dāng)?shù)卣?guī)定的其他特殊困難人員。其中，特困供養(yǎng)人員為今年新添救助對(duì)象。在各類醫(yī)療救助對(duì)象中，重點(diǎn)加大對(duì)重病、重殘兒童的救助力度，其中對(duì)符合上述醫(yī)療救助條件的農(nóng)村0-14周歲（含14周歲）兒童急性白血病和先天性心臟病患者予以重點(diǎn)救助。對(duì)重點(diǎn)救助對(duì)象（指低保對(duì)象和特困供養(yǎng)人員）不設(shè)病種限制。對(duì)低收入醫(yī)療救助對(duì)象、因病致貧家庭重病患者和當(dāng)?shù)卣?guī)定的其他特殊困難人員實(shí)施醫(yī)療救助，須是大病或重癥慢性病。在救助標(biāo)準(zhǔn)方面，《辦法》規(guī)定，對(duì)重點(diǎn)救助對(duì)象不設(shè)醫(yī)療救助起付線；對(duì)低收入醫(yī)療救助對(duì)象、因病致貧家庭重病患者等低收入救助對(duì)象設(shè)置醫(yī)療救助起付線，由各地結(jié)合實(shí)際合理確定；對(duì)重點(diǎn)救助對(duì)象在年度救助限額內(nèi)，住院自負(fù)費(fèi)用救助比例不低于70%，其中特困供養(yǎng)人員的救助比例適當(dāng)提高。值得注意的是，70%是指各種保險(xiǎn)補(bǔ)償或醫(yī)療救助后，實(shí)際剩余個(gè)人自負(fù)醫(yī)療費(fèi)用的70%，而不是所有醫(yī)療費(fèi)用的70%。
簡(jiǎn)化臨時(shí)救助審批手續(xù)，提高救助時(shí)效性。安徽省全面建立臨時(shí)救助制度，凡符合規(guī)定的救助對(duì)象，包括外來務(wù)工者等人戶分離家庭和個(gè)人，均可在居住地申請(qǐng)臨時(shí)救助。臨時(shí)救助辦理按居民申請(qǐng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦）受理審核、縣（市、區(qū)）民政部門審批的程序?qū)嵤?。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦）應(yīng)自受理申請(qǐng)起2個(gè)工作日內(nèi)，開展入戶調(diào)查、家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)，視情組織民主評(píng)議。經(jīng)核查符合救助條件的家庭，在其所在村（居）委會(huì)或居住地公示2天。無異議的，及時(shí)報(bào)縣級(jí)民政部門審批。對(duì)符合規(guī)定條件的，縣級(jí)政府民政部門應(yīng)在2個(gè)工作日內(nèi)完成審核審批。對(duì)于情況緊急需立即救助的，應(yīng)簡(jiǎn)化審批手續(xù)，采取直接受理申請(qǐng)、直接審批、先行發(fā)放、補(bǔ)辦手續(xù)等做法，為困難對(duì)象提供及時(shí)救助。
健全災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)體系，不斷提升救助能力。建立健全統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的災(zāi)害應(yīng)急管理體制和協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的運(yùn)行機(jī)制；健全自然災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)體系，推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)信息管理平臺(tái)，以及防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)科技支撐、社會(huì)動(dòng)員、專業(yè)人才隊(duì)伍和救災(zāi)裝備等建設(shè)；根據(jù)自然災(zāi)害特點(diǎn)、居民人口數(shù)量和分布等情況，按照布局合理、規(guī)模適度的原則，設(shè)立自然災(zāi)害救助物資儲(chǔ)備庫(kù)；建立健全災(zāi)情評(píng)估制度，完善災(zāi)情統(tǒng)一發(fā)布機(jī)制；加強(qiáng)因?yàn)?zāi)倒塌損壞民房恢復(fù)重建能力建設(shè)，有序推進(jìn)災(zāi)后恢復(fù)重建，引導(dǎo)建立災(zāi)害保險(xiǎn)機(jī)制；完善自然災(zāi)害救助程序，加強(qiáng)救災(zāi)款物管理使用，有效保障受災(zāi)困難群眾基本生活。
完善教育救助體系，率先減免孤兒學(xué)費(fèi)。安徽省按照“以縣為主，先試先行”的原則，對(duì)在園的家庭經(jīng)濟(jì)困難幼兒給予資助。對(duì)義務(wù)教育階段農(nóng)村學(xué)生免費(fèi)提供國(guó)家規(guī)定課程教科書，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生提供生活補(bǔ)助，對(duì)集中連片特困地區(qū)義務(wù)教育階段農(nóng)村學(xué)生實(shí)施營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃。在中等職業(yè)教育階段按國(guó)家相關(guān)規(guī)定予以免學(xué)費(fèi)和助學(xué)金，實(shí)施頂崗實(shí)習(xí)、校內(nèi)資助。對(duì)普通高中家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生給予國(guó)家助學(xué)金補(bǔ)助，完善校內(nèi)資助、社會(huì)力量積極參與的資助政策。完善國(guó)家獎(jiǎng)助學(xué)金、助學(xué)貸款、校內(nèi)資助等多種形式有機(jī)結(jié)合的高等教育階段資助體系。在全國(guó)率先出臺(tái)了孤兒學(xué)費(fèi)減免政策，孤兒只要在省內(nèi)學(xué)校就讀，無論哪個(gè)學(xué)段，均可以免收學(xué)費(fèi)直接入學(xué)。
落實(shí)住房救助政策，改善困難弱勢(shì)群體住房條件。安徽省健全申請(qǐng)審核機(jī)制，依法分別做好申請(qǐng)對(duì)象的住房、收入和財(cái)產(chǎn)狀況的審核，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合。完善輪候制度，對(duì)符合規(guī)定住房困難的最低生活保障家庭、分散供養(yǎng)特困人員等城鎮(zhèn)住房救助對(duì)象，優(yōu)先安排解決，依申請(qǐng)做到應(yīng)保盡保。實(shí)施農(nóng)村危房改造，重點(diǎn)資助居住在危房中的分散供養(yǎng)五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭和其他貧困戶，優(yōu)先幫助住房最危險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)最貧困農(nóng)戶解決基本安全住房需求；規(guī)范補(bǔ)助對(duì)象審核審批程序，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)質(zhì)量安全管理，實(shí)行“一戶一檔”檔案管理制度。
健全就業(yè)救助制度，加大就業(yè)救助力度。加強(qiáng)就業(yè)困難人員認(rèn)定工作，全面實(shí)行實(shí)名制管理，免費(fèi)提供就業(yè)崗位信息、職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)等就業(yè)服務(wù)。全面落實(shí)職業(yè)介紹補(bǔ)貼、職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼等政策，鼓勵(lì)企業(yè)吸納就業(yè)困難人員。加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)，充分利用創(chuàng)業(yè)孵化基地、小額擔(dān)保貸款及財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠政策，支持就業(yè)困難人員自主創(chuàng)業(yè)。大力實(shí)施就業(yè)促進(jìn)民生工程，開發(fā)就業(yè)困難人員公益性崗位，對(duì)零就業(yè)家庭中有勞動(dòng)能力的成員、最低生活保障家庭中有勞動(dòng)能力并長(zhǎng)期處于失業(yè)狀態(tài)的成員進(jìn)行托底安置。鼓勵(lì)最低生活保障家庭中有勞動(dòng)能力并處于失業(yè)狀態(tài)的成員到培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參加就業(yè)技能培訓(xùn)，培訓(xùn)合格后可按規(guī)定申領(lǐng)培訓(xùn)補(bǔ)貼。就業(yè)救助對(duì)象可參加其戶籍所在地公共職業(yè)訓(xùn)練基地組織實(shí)施的免費(fèi)就業(yè)技能培訓(xùn)，培訓(xùn)期間可按規(guī)定享受適當(dāng)?shù)纳钛a(bǔ)助。
健全工作機(jī)制，提升管理水平。社會(huì)救助“一門受理、協(xié)同辦理”機(jī)制全面建立，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及部分開發(fā)區(qū)共設(shè)立社會(huì)救助服務(wù)“一門受理”窗口1530個(gè)。申請(qǐng)救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制建設(shè)快速推進(jìn)，成立了“省申請(qǐng)救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)中心”。全省16個(gè)市、105個(gè)縣（市、區(qū)）全部成立了核對(duì)機(jī)構(gòu)。建立考核監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制，出臺(tái)了《安徽省民政廳關(guān)于建立社會(huì)救助監(jiān)督檢查長(zhǎng)效機(jī)制的通知》。設(shè)立社會(huì)救助舉報(bào)熱線，全省所有市、縣（市、區(qū)）均設(shè)立了投訴舉報(bào)熱線。同時(shí)，成立了由26個(gè)部門和單位參加的省社會(huì)救助部門聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌推進(jìn)社會(huì)救助工作創(chuàng)新發(fā)展。
新常態(tài)下完善社會(huì)救助體系的對(duì)策建議
《社會(huì)救助暫行辦法》的頒布施行，標(biāo)志著新常態(tài)下社會(huì)救助邁上了法制化、體系化、規(guī)范化統(tǒng)籌發(fā)展的新階段。然而，完善社會(huì)救助體系，使各項(xiàng)救助政策發(fā)揮最佳效益，仍是一項(xiàng)重大而長(zhǎng)遠(yuǎn)的民生保障任務(wù)。為此，我們需要結(jié)合實(shí)際問題認(rèn)真思考，及時(shí)提出有針對(duì)性且可操作的對(duì)策建議。
完善救助資金籌措機(jī)制，建立可持續(xù)救助模式
新常態(tài)下，我國(guó)逐步把救助范圍從絕對(duì)貧困群體拓展到相對(duì)貧困群體，幫助低保邊緣群體、低收入群體解決特殊生活困難；適時(shí)較大幅度地提高社會(huì)救助的待遇標(biāo)準(zhǔn)，建立社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制。為確保社會(huì)救助可持續(xù)進(jìn)行，就要完善以財(cái)政投入為主，社會(huì)捐贈(zèng)為輔，福利彩票公益金為補(bǔ)充的多元化籌資機(jī)制。
一是逐步加大財(cái)政投入。各級(jí)財(cái)政應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)和社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，結(jié)合財(cái)政收入水平，建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共財(cái)政能力相匹配、與社會(huì)發(fā)展和人民生活水平相協(xié)調(diào)、與物價(jià)指數(shù)變動(dòng)相銜接的動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)、制度規(guī)范的社會(huì)救助資金投入機(jī)制。大力增收節(jié)支，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加財(cái)政社會(huì)救助資金的支出比例。二是完善經(jīng)常性社會(huì)捐贈(zèng)體系，建立公眾捐贈(zèng)的激勵(lì)機(jī)制，積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與，充分利用社會(huì)資源，共同推進(jìn)新時(shí)期的社會(huì)救助工作。鼓勵(lì)社會(huì)力量和個(gè)人捐贈(zèng)、贊助和參與社會(huì)救助事業(yè)。對(duì)社會(huì)力量興辦救助事業(yè)的，在規(guī)劃、用地、稅收等方面給予政策優(yōu)惠。三是做好社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋建設(shè)，對(duì)于有困難的群體，先依靠社會(huì)保險(xiǎn)解決，解決不了的部分再由社會(huì)救助來幫扶，用社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助為困難群體托底，使社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助充分互補(bǔ)、相輔相成，建立可持續(xù)救助模式，使社會(huì)救助更有針對(duì)性、更有效地解決問題。四是對(duì)投入資金設(shè)立專用賬戶，實(shí)行封閉運(yùn)行。在資金支出及救助對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)范圍確定等方面，建立和完善審計(jì)、公示制度，強(qiáng)化救助工作的透明和公正。
挖掘就業(yè)空間，拓展就業(yè)渠道
隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩，就業(yè)崗位供給和需求的結(jié)構(gòu)性矛盾將會(huì)進(jìn)一步加劇，就業(yè)壓力相應(yīng)增大，在這種經(jīng)濟(jì)背景之下，就要求我們引導(dǎo)就業(yè)困難人員轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，鼓勵(lì)多渠道多形式就業(yè)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)新常態(tài)。
一是落實(shí)推進(jìn)小微企業(yè)發(fā)展的政策措施，并推動(dòng)實(shí)施“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”行動(dòng)，鼓勵(lì)創(chuàng)辦勞動(dòng)密集型和立足當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)的企業(yè)，提供更多的就業(yè)崗位。二是鼓勵(lì)企業(yè)招用就業(yè)困難人員，對(duì)凡招用就業(yè)困難人員的企業(yè)，政府可以根據(jù)企業(yè)招用就業(yè)困難人員情況，給予企業(yè)應(yīng)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等補(bǔ)貼。三是鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷大戶、加工企業(yè)使用農(nóng)村勞動(dòng)力，特別是農(nóng)村大齡勞動(dòng)力。四是對(duì)有創(chuàng)業(yè)需求的就業(yè)困難人員，給予小額擔(dān)保貸款貼息、創(chuàng)業(yè)場(chǎng)地補(bǔ)助、一次性創(chuàng)業(yè)補(bǔ)助等，幫助就業(yè)困難人員實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。五是在開發(fā)傳統(tǒng)政府、社區(qū)等公益性崗位中，注重開發(fā)殘疾人公益性崗位、農(nóng)村公益性崗位、特殊公益性崗位，進(jìn)一步擴(kuò)大就業(yè)援助對(duì)象范圍，將殘疾人、就業(yè)困難人員、畢業(yè)2年以內(nèi)大學(xué)畢業(yè)生等特殊群體納入到政策扶持范圍進(jìn)行托底安置。六是完善就業(yè)援助對(duì)象定期走訪制度，對(duì)轄區(qū)內(nèi)就業(yè)困難人員進(jìn)行定期走訪，及時(shí)掌握轄區(qū)內(nèi)就業(yè)困難人員增減信息及就業(yè)狀況，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，完善工作臺(tái)賬，做到聯(lián)系到戶、服務(wù)到人。七是充分發(fā)揮職業(yè)教育機(jī)構(gòu)的主渠道作用、企業(yè)的主體作用和社會(huì)培訓(xùn)的輔助作用，實(shí)行“校企合作”模式、“校校合作”模式，對(duì)于有職業(yè)技能需求的就業(yè)困難人員，免費(fèi)提供職業(yè)培訓(xùn)。八是對(duì)有就業(yè)愿望的就業(yè)困難人員免費(fèi)提供求職登記、政策咨詢、職業(yè)介紹和就業(yè)指導(dǎo)等就業(yè)服務(wù)。
打破部門壁壘，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制
社會(huì)救助點(diǎn)多面廣，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。只有各相關(guān)部門從保障民生的大局出發(fā)，打破不合理的利益格局和部門壁壘，消除分歧，達(dá)成共識(shí)，形成合力，切實(shí)保障辦法真正落到實(shí)處，才能讓百姓受益，促進(jìn)社會(huì)和諧，推動(dòng)社會(huì)救助承擔(dān)起托底線、救急難、可持續(xù)的光榮使命。
一要建立政府主導(dǎo)，民政牽頭，部門配合，社會(huì)參與的工作機(jī)制。各級(jí)政府成立以分管領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)、各部門一把手為組員的社會(huì)救助領(lǐng)導(dǎo)組，領(lǐng)導(dǎo)組辦公室設(shè)在民政局。社會(huì)救助領(lǐng)導(dǎo)組統(tǒng)領(lǐng)全局、協(xié)調(diào)各個(gè)職能部門的作用，提高成員單位對(duì)社會(huì)救助工作的重視程度，實(shí)現(xiàn)救助部門全參與、救助內(nèi)容全覆蓋、救助信息全共享，確保各項(xiàng)救助措施落到實(shí)處。二要各部門根據(jù)專業(yè)性質(zhì)合理分工，屬于醫(yī)療方面的統(tǒng)一歸衛(wèi)生部門管理，屬于基本生活方面的統(tǒng)一歸民政部門，屬于求學(xué)困難的統(tǒng)一歸教育部門。在各自的職責(zé)范圍內(nèi)明確分工、各司其職、相互配合，形成合力，使救助資金、物資、設(shè)施、信息等資源得到合理調(diào)度使用，避免救助中的重復(fù)、遺漏或者相互推諉現(xiàn)象，以降低救助成本，提高救助效果。三要建立社會(huì)救助服務(wù)體系，統(tǒng)一受理、審批，實(shí)現(xiàn)“一門受理，一表辦理，一個(gè)口子進(jìn)出”，完善部門間分辦、轉(zhuǎn)接流程，暢通“救急難”報(bào)告渠道等，建立起規(guī)范有序、集約高效、順暢便捷的社會(huì)救助運(yùn)行新機(jī)制。如安徽在全省所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和開發(fā)區(qū)共設(shè)立社會(huì)救助“一門受理、協(xié)同辦理”窗口1530個(gè)，打通了社會(huì)救助的“最后一公里”，為實(shí)現(xiàn)困難群眾“求助有門、受助及時(shí)”，打造了一條“綠色通道”。
改變社會(huì)救助方式，堅(jiān)持 “輸血”與“造血”并舉
“輸血式”救助終究是一種低層次上的救助，而“造血式”救助目的是增強(qiáng)貧困人群的造血機(jī)能，防止脫貧人口返貧，同時(shí)避免“養(yǎng)懶人”現(xiàn)象。“造血式”救助對(duì)于喪失勞動(dòng)能力的絕對(duì)貧困人口效果不大，使用錢或?qū)嵨锏戎苯拥妮斞戎绞椒娇善鸬斤@著效果，而對(duì)于有勞動(dòng)能力的相對(duì)貧困人口，“造血式”救助的效果則較好。因此，針對(duì)大部分有勞動(dòng)能力的救助對(duì)象通過勞務(wù)輸出、再就業(yè)援助達(dá)到造血、生血的目的，讓這些救助對(duì)象脫貧致富，達(dá)到救助的真正目標(biāo)。
一是鼓勵(lì)救助對(duì)象積極就業(yè)，完善對(duì)自謀職業(yè)及積極就業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)政策，實(shí)現(xiàn)就業(yè)者享受就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)并實(shí)施救助漸退政策；對(duì)一年內(nèi)無正當(dāng)理由經(jīng)兩次介紹拒不就業(yè)，或半年內(nèi)無正當(dāng)理由連續(xù)三次拒不參加公益性勞動(dòng)的，救助申請(qǐng)不予批準(zhǔn)，已享受救助的停止其救助待遇。二是加大對(duì)救助對(duì)象的技能培訓(xùn)，提高被救助人員素質(zhì)和技能水平，拓寬他們的就業(yè)門路，從而實(shí)現(xiàn)自我造血。三是鼓勵(lì)救助對(duì)象自主創(chuàng)業(yè)，設(shè)立優(yōu)秀自主創(chuàng)業(yè)獎(jiǎng)，對(duì)取得創(chuàng)業(yè)成功并對(duì)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)明顯的給予獎(jiǎng)勵(lì)。加強(qiáng)跟蹤服務(wù)，多方面為救助對(duì)象提供創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)，開展創(chuàng)業(yè)政策咨詢，建立人員檔案，幫助救助對(duì)象了解相關(guān)的政策和法規(guī)，找到合適的創(chuàng)業(yè)方法和路徑。走訪了解救助對(duì)象企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況，聘請(qǐng)相關(guān)行業(yè)的專家學(xué)者、企業(yè)家和創(chuàng)業(yè)典型為救助對(duì)象提供項(xiàng)目論證、企業(yè)診斷、決策參考等服務(wù)，建立良好服務(wù)的體系。同時(shí)，被救助者在創(chuàng)業(yè)過程中，肯定會(huì)遇到一些挫折，也會(huì)碰到一些解不開的心結(jié)。對(duì)于這樣的情況，救助工作人員應(yīng)該定期為被救助者消除心理陰影，為他們解決遇到的人生難題。
完善社會(huì)救助動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，破解動(dòng)態(tài)管理難題
完善社會(huì)救助動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，嚴(yán)把入戶調(diào)查、審核審批、公開公示和監(jiān)督檢查四道“關(guān)口”，切實(shí)做到“對(duì)象準(zhǔn)確、待遇公正、進(jìn)出有序”。
一是建立走訪制度，社會(huì)救助工作人員按照“四個(gè)不漏，五個(gè)不放過”（即“鎮(zhèn)不漏村、村不漏戶、戶不漏人、人不漏項(xiàng)，走訪人不到戶不放過、不見本人不放過、困難人員情況不搞清楚不放過、發(fā)現(xiàn)問題不就地解決或解決措施不落實(shí)不放過、確需集中供養(yǎng)的不送至供養(yǎng)機(jī)構(gòu)不放過”）的要求，到各社會(huì)救助對(duì)象家中入戶走訪，全面準(zhǔn)確地宣傳救助政策、條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序，努力實(shí)現(xiàn)救助惠民政策群眾知曉率達(dá)到100%。走訪過程中重點(diǎn)了解困難群眾的戶籍狀況、共同生活的家庭成員情況及家庭經(jīng)濟(jì)狀況與面臨的生活、醫(yī)療、住房等方面的具體情況，并分門別類進(jìn)行登記、建立檔案，及時(shí)使不符合條件的家庭退出救助范圍，積極主動(dòng)幫助符合救助條件的困難群眾申請(qǐng)救助，確保最低生活保障、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助等救助政策落實(shí)到位。二是建立各類救助項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)管理平臺(tái)和救助對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)救助審批管理網(wǎng)絡(luò)化。如加強(qiáng)與衛(wèi)生、勞動(dòng)保障等部門銜接，改進(jìn)醫(yī)療救助手段，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療救助對(duì)象住院網(wǎng)上審批，住院醫(yī)療費(fèi)用“一站式”即時(shí)結(jié)算服務(wù)，方便困難群眾。三是與銀行、房產(chǎn)、稅務(wù)、保險(xiǎn)、戶籍、車輛管理等部門加強(qiáng)信息交換，通過信息資源的整合，運(yùn)用技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)救助對(duì)象的準(zhǔn)確認(rèn)定。定期不定期地對(duì)救助對(duì)象的家庭收入、家庭結(jié)構(gòu)、就業(yè)等變化情況進(jìn)行核查，并根據(jù)核查結(jié)果及時(shí)調(diào)整暢通退出機(jī)制。四是堅(jiān)持定期與不定期相結(jié)合的核查制度，對(duì)家庭生活狀況相對(duì)穩(wěn)定的無勞動(dòng)力或主要?jiǎng)趧?dòng)力因患大病、重殘、喪失勞動(dòng)能力等保障對(duì)象每年核查一次；對(duì)其他保障對(duì)象至少每半年核查一次，部分保障對(duì)象還應(yīng)重點(diǎn)核查的，做到一季度核查一次或隨時(shí)抽查，及時(shí)使生活水平高于救助標(biāo)準(zhǔn)的人員退出救助范圍，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理下的“應(yīng)救盡救、應(yīng)退盡退”。五是建立救助管理信息系統(tǒng)，實(shí)行社會(huì)救助對(duì)象、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等方面信息的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，以達(dá)到資源共享，提高運(yùn)作效率的目的。
配強(qiáng)基層隊(duì)伍，提高救助水平
社會(huì)救助工作的重點(diǎn)在基層，落實(shí)在基層。強(qiáng)有力的基層隊(duì)伍是抓好社會(huì)救助工作的保證。
一是按照《社會(huì)救助暫行辦法》及其他文件的要求，通過內(nèi)部調(diào)劑或政府購(gòu)買方式配齊配強(qiáng)人員，實(shí)現(xiàn)救助戶數(shù)與管理人員比例縣級(jí)800:1、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處200:1、各村（居）委員會(huì)設(shè)1名專（兼）職人員，使基層有充足的人員承擔(dān)各項(xiàng)救助工作。在人員配備時(shí)，一定要選配政治素質(zhì)高，業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，身體條件好，對(duì)弱勢(shì)群體有感情的。同時(shí)，還要充分考慮年齡結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)以及社會(huì)救助工作連續(xù)性等因素。二是加大對(duì)工作人員的培訓(xùn)力度，建立定期培訓(xùn)機(jī)制，提高他們業(yè)務(wù)水平，使他們掌握與業(yè)務(wù)工作密切相關(guān)的法律法規(guī)及方針政策方面的知識(shí)，改變傳統(tǒng)的工作方式和工作思路，不斷滿足救助知識(shí)更新和法制化建設(shè)的需要，不斷提高分析和解決救助問題、管理救助事務(wù)的能力?；鶎泳戎ぷ魅藛T調(diào)整后，要及時(shí)對(duì)新任救助工作人員實(shí)行崗前培訓(xùn)或業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，確保救助工作的連續(xù)性。三是完善年度考評(píng)和激勵(lì)機(jī)制，在百分制基礎(chǔ)上加減分，對(duì)出現(xiàn)延時(shí)調(diào)查、關(guān)系保、人情保、騙保冒領(lǐng)以及越級(jí)上訪等現(xiàn)象相應(yīng)減分，對(duì)社會(huì)救助工作表現(xiàn)出色的給予加分，做到權(quán)責(zé)明晰、功過分明、獎(jiǎng)懲有據(jù)?？荚u(píng)分?jǐn)?shù)與社會(huì)救助工作人員的福利待遇掛鉤，并對(duì)業(yè)績(jī)優(yōu)異者給予額外的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)基層工作者的積極性，不斷提高社會(huì)救助工作的整體質(zhì)量和水平。
強(qiáng)化監(jiān)督檢查，提高社會(huì)救助管理水平
強(qiáng)化對(duì)社會(huì)救助工作各個(gè)節(jié)點(diǎn)的監(jiān)督檢查，重點(diǎn)要在救助對(duì)象認(rèn)定夠不夠準(zhǔn)確、審批流程夠不夠規(guī)范、工作責(zé)任夠不夠落實(shí)、基層能力建設(shè)到不到位等問題上加以督促和檢查。
一是從建立社會(huì)救助監(jiān)督檢查長(zhǎng)效機(jī)制入手，通過聯(lián)合監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政、民政等部門，定期開展社會(huì)救助專項(xiàng)清理和整頓活動(dòng)，進(jìn)一步加大對(duì)城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助等各項(xiàng)社會(huì)救助制度實(shí)施的監(jiān)管力度，有效規(guī)范從業(yè)人員職務(wù)行為，減少錯(cuò)保、漏保、騙?，F(xiàn)象的發(fā)生，防止擠占、挪用和截留社會(huì)救助資金，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正、懲處“關(guān)系保”、“人情保”，確保社會(huì)救助制度公平實(shí)施，確保困難群眾基本生活。二是建立健全社會(huì)救助投訴舉報(bào)核查制度，加大公示力度，常年公示各類社會(huì)救助對(duì)象，設(shè)置社會(huì)救助舉報(bào)投訴電話，暢通投訴舉報(bào)渠道。三是建立救助資金運(yùn)作管理的預(yù)警和監(jiān)控機(jī)制，形成預(yù)算科學(xué)、使用規(guī)范、發(fā)放及時(shí)、監(jiān)管有力的資金管理模式，定期檢查和通報(bào)拖延遲發(fā)各類社會(huì)救助資金的單位，嚴(yán)肅查處濫用職權(quán)、擅自挪用社會(huì)救助專項(xiàng)資金的違法違紀(jì)行為。四是建立和完善社會(huì)救助工作考核激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化行政第一責(zé)任人意識(shí)，不斷規(guī)范救助行為，提高社會(huì)救助工作的透明度，將救助對(duì)象確認(rèn)、救助操作程序、救助資金發(fā)放等列入考核項(xiàng)目，確保救助工作的公開、公平、公正。五是健全違法違紀(jì)責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等行為以及對(duì)截留、擠占、挪用、私分社會(huì)救助資金、物資的，由有關(guān)部門責(zé)令追回，沒收違法所得，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；對(duì)于騙取社會(huì)救助資金、物資或者服務(wù)的，由有關(guān)部門決定停止社會(huì)救助，責(zé)令退回非法所得并處罰款，構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。
（執(zhí)筆：汪恭禮，系安徽大學(xué)中國(guó)三農(nóng)問題研究中心研究員，收稿日期：2015年9月）
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