0571-22931819
標(biāo)簽： 社會(huì)
唐均：民政工作的開放性及社會(huì)福利服務(wù)的整合
2016-11-23 08:00:10
無(wú)憂保
【導(dǎo)讀】:業(yè)內(nèi)傳言，前民政部部長(zhǎng)崔乃夫曾經(jīng)在回答中央領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于“什么是民政工作”的提問(wèn)時(shí)回答說(shuō)：民政工作是這么一項(xiàng)工作：如果干得好，領(lǐng)導(dǎo)可能沒感覺；但要是干得不好，領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)覺得很重要。因此，民政工作一直以來(lái)總是以“上為中央分憂，下為百姓解愁”為己任。
一個(gè)“國(guó)務(wù)院組成部門”，若說(shuō)其任務(wù)和職責(zé)不能一言以蔽之而且使受眾大致明白的，恐怕非民政部所屬。業(yè)內(nèi)傳言，前民政部部長(zhǎng)崔乃夫曾經(jīng)在回答中央領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于“什么是民政工作”的提問(wèn)時(shí)回答說(shuō)：民政工作是這么一項(xiàng)工作：如果干得好，領(lǐng)導(dǎo)可能沒感覺；但要是干得不好，領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)覺得很重要。因此，民政工作一直以來(lái)總是以“上為中央分憂，下為百姓解愁”為己任。1
一般看來(lái)，崔的回答似乎有點(diǎn)文不對(duì)題、答非所問(wèn)，并沒有正面地對(duì)民政工作的內(nèi)涵和外延作出解釋，而是迂回地說(shuō)出了民政工作的重要性。但如此作答的原因之一，恐怕也是因?yàn)槊裾ぷ骱茈y用一句話表述清楚。
實(shí)際上，民政部自1978年“重新設(shè)置”以來(lái)，一直試圖對(duì)“什么是民政工作”這個(gè)問(wèn)題作出理性的解答。沿著歷史的長(zhǎng)河，在對(duì)民政的概念進(jìn)行研究和界定的過(guò)程中，逐漸地發(fā)現(xiàn)了民政的一些特點(diǎn)。
一．民政工作的開放性
在1950年7月召開的第一次全國(guó)民政會(huì)議上，時(shí)任內(nèi)務(wù)部長(zhǎng)的謝覺哉的一番話非常耐人尋味：“民政是對(duì)非民政說(shuō)的，內(nèi)務(wù)是對(duì)外務(wù)說(shuō)的。凡屬人民的政事，如沒有專業(yè)部門管的，就都?xì)w民政部門管；另一方面，沒有專管機(jī)關(guān)的事，又常常和其他部門有著廣泛的聯(lián)系（尤其是與財(cái)經(jīng)部門）。這個(gè)聯(lián)系是切不斷的，切斷就不好辦事，只能作某些調(diào)整。”2
謝老的這段話，很堅(jiān)定地表達(dá)了三層意思：其一，人民的政事，若無(wú)專管部門管，都屬于民政管；其二，不能指望給民政畫個(gè)圈圈，以后就只管圈里的事情；其三，“中心工作”是中央政府工作的重心甚至核心，民政部門常常要配合其他部門做好中心工作，而當(dāng)中心工作落到民政部門時(shí)其他部門也會(huì)配合。謝老的意思如果以系統(tǒng)論的語(yǔ)言來(lái)詮釋，可以說(shuō)“民政”是一個(gè)開放的系統(tǒng)。
1．民政的是一個(gè)開放的工作系統(tǒng)
毋庸諱言，民政工作有其“開放性”的特征?，F(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)特點(diǎn)就是精細(xì)分工。一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家的各項(xiàng)國(guó)家事務(wù)或政府職責(zé)，通常都會(huì)被一一分配并歸屬到各個(gè)政府部門——譬如根據(jù)2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》設(shè)置的26個(gè)國(guó)務(wù)院組成部門（包括國(guó)務(wù)院辦公廳）3——從而成為這個(gè)部門的工作任務(wù)或具體業(yè)務(wù)。
對(duì)于絕大部分政府部門來(lái)說(shuō)，其工作任務(wù)是相對(duì)穩(wěn)定的，其職責(zé)范圍也是比較明確的。前民政部長(zhǎng)崔乃夫曾說(shuō)“很多部門是以解決單一矛盾為對(duì)象的。如公安部—社會(huì)治安，衛(wèi)生部—防病治病，鐵道部—鐵路運(yùn)輸，教育部—培養(yǎng)學(xué)生。”但是，以“解決單一矛盾為對(duì)象”的政府分工不管怎么分，總會(huì)有一些“被挑剩下”的“七零八碎”，最終要由一個(gè)政府部門站出來(lái)“收拾殘局”。這也是國(guó)際慣例，世界各國(guó)都這樣，通常這個(gè)政府部門叫“內(nèi)務(wù)部”或“內(nèi)政部”或者其他什么的。中國(guó)稱之為“民政”，倒是特殊國(guó)情。也正因?yàn)檫@樣，民政部門的“一大堆”業(yè)務(wù)之間很難看出有什么必然聯(lián)系。所以，崔乃夫指出：“民政部門是以解決多方面矛盾為對(duì)象的部門，有些工作彼此之間缺少聯(lián)系。如婚姻登記和殯葬改革，安置和救災(zāi)，行政區(qū)劃與優(yōu)撫，缺少直接的聯(lián)系。”在業(yè)內(nèi)，民政部常常被揶揄為“不管部”，意即名義上不管，其實(shí)什么都管。
“民政”一詞，其實(shí)是個(gè)很古老的概念，最早見于南宋時(shí)徐天麟所著的《西漢會(huì)要》4 一書。但是，古代的“民政”之“民”，是一個(gè)相對(duì)“軍政”之“軍”而言的大概念。在中國(guó)幾千年高度集權(quán)的封建王朝中，政務(wù)上的分工還是很粗糙的。直到1906年（清光緒三十二年）清政府試圖實(shí)行君主立憲，撤銷傳統(tǒng)的六部，改設(shè)11個(gè)新部，其中就包括民政部。辛亥革命以后，上述政府職能分工的大框架基本上延用下來(lái)，不過(guò)改稱 “內(nèi)政部”。建國(guó)之初，中央人民政府政務(wù)院設(shè)30個(gè)部、委、院、署、行，內(nèi)務(wù)部仍排列首位。
建國(guó)以后，隨著政府職能分工的精細(xì)化，許多原來(lái)屬于民政（內(nèi)政、內(nèi)務(wù)）部門的業(yè)務(wù)，不斷地分化出去。一方面，很多重要的業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)，在組織上搭起了框架，在內(nèi)容上理順了頭緒，隨后就會(huì)服從大局因需要而調(diào)整，或移交給別的“專管部門”，或開始自立門戶。從這個(gè)意義上說(shuō)，民政系統(tǒng)有點(diǎn)像一個(gè)政府職能乃至政府部門的“孵化器”。另一方面，因?yàn)樯鐣?huì)在與時(shí)俱進(jìn)，尤其是在“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型”的改革開放時(shí)期，總會(huì)發(fā)生新的矛盾、新的問(wèn)題。由此而產(chǎn)生的新的工作和任務(wù)，需要有政府部門來(lái)承接。那些一時(shí)乃至永遠(yuǎn)與“專管部門”對(duì)不上號(hào)的，就仍然要民政部門來(lái)承擔(dān)。
在計(jì)劃時(shí)期，民政工作一直保持著一個(gè)比較大的框架，但具體的工作任務(wù)則有出有進(jìn)。從建國(guó)之初內(nèi)務(wù)部所承擔(dān)的任務(wù)看，如游民妓女的改造、民工動(dòng)員、農(nóng)村土地改革、土地的清丈、登記和土地證的頒發(fā)等，這些政府職責(zé)因其歷史使命已經(jīng)完成，所以不復(fù)存在或名存實(shí)亡。有些政府職責(zé)則因需要而轉(zhuǎn)移到其他政府部門，如戶籍人口調(diào)查登記、國(guó)籍的取得和喪失、禁煙禁毒、移民、城市房產(chǎn)地產(chǎn)政策的規(guī)劃、城市營(yíng)建用地的審核、公共房地產(chǎn)的保護(hù)等。還有一些職責(zé)范圍縮小，如主管地方人民政權(quán)建設(shè)的指導(dǎo)事項(xiàng)，后來(lái)演變?yōu)榛鶎诱?quán)建設(shè)。但是，民政也始終有個(gè)與社會(huì)保障相關(guān)的核心部分。從第二次（1953年）到第六次（1960年）全國(guó)民政會(huì)議，一直強(qiáng)調(diào)優(yōu)撫、復(fù)員、安置、救災(zāi)和社會(huì)救濟(jì)等項(xiàng)工作為民政部門的主要業(yè)務(wù)或基本業(yè)務(wù)。5 從理論上說(shuō)，上述業(yè)務(wù)基本上屬于“剩余型社會(huì)福利”。
2．民政的不甘邊緣和主動(dòng)求變
文革后的1978年2月，五屆人大一次會(huì)議通過(guò)決議，決定“重新設(shè)置民政部”。新組建的民政部的工作任務(wù)和職責(zé)范圍，一如既往地仍然具有“開放性”的特點(diǎn)。然而，如果說(shuō)計(jì)劃時(shí)期民政工作職責(zé)范圍的變動(dòng)基本上是服從黨中央、國(guó)務(wù)院（政務(wù)院）的安排，但到了“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型”的新時(shí)期，民政工作的變動(dòng)則顯示出積極求變的主動(dòng)意向。
1970年代末剛剛恢復(fù)重建的民政部門，工作任務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單。當(dāng)時(shí)的民政干部經(jīng)常自嘲，工作對(duì)象是“盲聾啞、癡呆傻、孤兒寡”，工作手段是“發(fā)發(fā)錢、拜拜年”。一些能夠體現(xiàn)行政權(quán)力的業(yè)務(wù)卻在民政部門待不長(zhǎng)，有的剛組建就被劃出。1978年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立了民政部機(jī)關(guān)人事局。但到1980年，人事局就“移交”國(guó)務(wù)院，升格為國(guó)家人事局。6
中國(guó)的特殊國(guó)情，決定了在整個(gè)政府體系中，一個(gè)部門得不到最高層的重視會(huì)面臨怎樣一種尷尬的境遇。香港學(xué)者黃黎若蓮于1980年代末對(duì)中國(guó)的民政和社會(huì)福利工作作了考察和研究。在《邊緣化與中國(guó)的社會(huì)福利》一書中，她對(duì)當(dāng)時(shí)民政和社會(huì)福利工作作了如下評(píng)價(jià)：“民政工作的預(yù)算收入，包括用在福利項(xiàng)目上的錢一直少得可憐。國(guó)家投入更像是殘羹剩飯，而不是一項(xiàng)主要承擔(dān)。”究其緣由，黃黎若蓮指出：“民政部門管理下的社會(huì)福利變成了為邊緣人口提供的邊緣服務(wù)”。7 總之，民政工作因服務(wù)對(duì)象的“邊緣性”導(dǎo)致了其提供的服務(wù)“被邊緣化”，最終民政部門自身也“被邊緣化”。
從1982年開始，崔乃夫主政民政部10年，這一時(shí)期是“推進(jìn)民政工作改革發(fā)展，開創(chuàng)民政工作新局面”的10年。8 1983年年初，崔乃夫提出了“三個(gè)一部分”的理論概括：“民政部的任務(wù)有九類，十幾個(gè)方面。如果把這些方面進(jìn)行一次歸納，我認(rèn)為可以劃分為‘三個(gè)一部分’。即：政權(quán)建設(shè)的一部分；社會(huì)保障的一部分；行政管理的一部分。”同時(shí)他還強(qiáng)調(diào)：“所謂一部分就不是這些方面工作的全部。”9 崔乃夫的“三個(gè)一部分”，一般認(rèn)為有三層含義：一是民政工作可以歸納為三個(gè)部分；二是這三個(gè)部分分屬三個(gè)政府工作領(lǐng)域；三是每一部分民政工作都是其所屬領(lǐng)域中的一部分工作。但現(xiàn)在看來(lái)，崔乃夫的說(shuō)法其實(shí)還有一句潛臺(tái)詞，即民政工作的三個(gè)部分在其所屬領(lǐng)域中都有其擴(kuò)張的廣闊空間。
于是，從1980年代中到1990年代初，民政工作在崔乃夫的領(lǐng)導(dǎo)下主動(dòng)求變。在當(dāng)時(shí)的政府部門中，這樣的行為是很少見的。民政工作在政權(quán)建設(shè)、社會(huì)保障和行政管理三個(gè)領(lǐng)域中開始自我擴(kuò)張：在社會(huì)保障領(lǐng)域，先是從農(nóng)村救濟(jì)中發(fā)展出農(nóng)村扶貧，繼而進(jìn)行農(nóng)村基層社會(huì)保障制度的探討，最后發(fā)展出農(nóng)村救災(zāi)扶貧儲(chǔ)金會(huì)、農(nóng)村救災(zāi)合作保險(xiǎn)制度和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；社會(huì)福利事業(yè)從自費(fèi)收養(yǎng)開始，發(fā)展出了服務(wù)于老年、兒童和精神病人的“社會(huì)化”的福利機(jī)構(gòu)；從為殘疾人就業(yè)開辦的福利企業(yè)開始，發(fā)展出了頗具規(guī)模的“民政經(jīng)濟(jì)”；從為殘疾人事業(yè)進(jìn)行社會(huì)募捐開始，發(fā)展出“社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐”。在政權(quán)建設(shè)方面，先是從社會(huì)福利的角度發(fā)展社區(qū)服務(wù)，然后提升為社區(qū)建設(shè)。在行政管理方面，從社團(tuán)管理開始，發(fā)展出民間組織管理。
在1980年代，中國(guó)政府的財(cái)政實(shí)力還非常薄弱。據(jù)媒體報(bào)道，1986年，崔乃夫與時(shí)任總理的趙紫陽(yáng)有這么一段對(duì)話：總理問(wèn)：“老崔，民政工作現(xiàn)在好搞不好搞？”崔乃夫笑了笑說(shuō)：“說(shuō)好搞也好搞，說(shuō)不好搞也不好搞。”總理顯然對(duì)崔乃夫回答感興趣，接著問(wèn)：“怎么講？”崔乃夫回答說(shuō)：“我們主要是為窮人辦事，可資金匱乏，一些社會(huì)福利事業(yè)很難發(fā)展。”總理又問(wèn)：“解決這方面問(wèn)題你還需要增加多少錢？”崔乃夫答：“每年大約20億。”總理略作思考，說(shuō)：“國(guó)家沒錢呀，你有什么辦法嗎？”崔乃夫試探著問(wèn)：“我們能不能搞點(diǎn)彩票，把閑散資金集中起來(lái)辦福利事業(yè)。”……10 傳說(shuō)中這段對(duì)話后來(lái)導(dǎo)致了“社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐（福利彩票）”的誕生。其實(shí)，崔乃夫心目中的計(jì)劃應(yīng)該還不止于此。
兩年以后，“民政經(jīng)濟(jì)”作為一個(gè)突出的亮點(diǎn)出現(xiàn)在第九次全國(guó)民政會(huì)議上。在崔乃夫的報(bào)告中提出：“民政經(jīng)濟(jì)是在民政部門管理下，運(yùn)用國(guó)家、社會(huì)、群眾各方面力量，為特定對(duì)象某福利的社會(huì)福利經(jīng)濟(jì)。”崔乃夫的設(shè)想是：全國(guó)民政系統(tǒng)要建立起四個(gè)系統(tǒng)，即行政系統(tǒng)、生產(chǎn)系統(tǒng)、服務(wù)系統(tǒng)和金融系統(tǒng)。11 然而，這個(gè)實(shí)際上是以政府部門“自力更生”籌措資金搞社會(huì)福利為目標(biāo)的設(shè)想，因?yàn)檫^(guò)于理想化最終未能實(shí)現(xiàn)。
崔乃夫之后，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，民政部的擴(kuò)張并沒有停止。1990年代初，民政部開始在全國(guó)大力推行城市居民最低生活保障制度的建設(shè)：1995年，民政部總結(jié)了上海市等地方政府的經(jīng)驗(yàn)，開始在全國(guó)試點(diǎn)。1997年，民政部的試點(diǎn)得到國(guó)務(wù)院的肯定，國(guó)務(wù)院發(fā)出通知，要求在建國(guó)50周年時(shí)，全國(guó)666個(gè)城市和1638個(gè)縣鎮(zhèn)所在地都要建立這項(xiàng)制度。1999年9月，民政部宣布，上述目標(biāo)已經(jīng)達(dá)到，同時(shí)出臺(tái)了《城市居民最低生活保障條例》并于當(dāng)年10月1日開始實(shí)施。12 隨后，從2001年到2003年連續(xù)三年中央財(cái)政對(duì)城市低保制度的補(bǔ)貼翻番，從23億元增加到92億元，城市低保對(duì)象也從1999年的281萬(wàn)人迅速增加到2003年2247多萬(wàn)人。此后，基本上保持在2000—2300萬(wàn)人這一規(guī)模水平上。2007年，民政部宣布農(nóng)村最低生活保障制度全面建立。13
2004年黨的十六屆四中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)之后，民政部自1980年代中期以來(lái)就積極推進(jìn)和介入的社會(huì)工作有了發(fā)展的機(jī)會(huì)。經(jīng)過(guò)努力，在2006年黨的十六屆六中全會(huì)的決定中終于寫入了“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”。此后，2012年黨的十八大提出了“引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用”，民政部一貫重視和支持的社會(huì)組織的發(fā)展前景又顯光明。經(jīng)過(guò)努力，在十八屆三中全會(huì)的決定中就有了“要改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力”。
綜上所述，我們可以得出幾點(diǎn)結(jié)論：其一，政府職能分工總會(huì)留下一些“剩余”的任務(wù)或業(yè)務(wù)，這就需要一個(gè)有能力、有擔(dān)當(dāng)?shù)恼块T來(lái)承擔(dān)，于是民政部門應(yīng)運(yùn)而生。其二，隨著政府職能分工的精細(xì)化，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的與時(shí)俱進(jìn)，民政的職能或業(yè)務(wù)會(huì)有進(jìn)有出地表現(xiàn)出“開放性”。其三，從被動(dòng)接受到主動(dòng)求變，是民政發(fā)展道路上的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。其意義在于將民政系統(tǒng)的開放性把握在自己手中。其四，隨著社會(huì)的發(fā)展，新的矛盾、新的問(wèn)題仍然會(huì)不斷產(chǎn)生。以開放之民政，可以繼續(xù)做大，繼續(xù)發(fā)展。
二．社會(huì)福利服務(wù)的整合
進(jìn)入2010年代，已經(jīng)擴(kuò)張了20多年的民政工作是否還需要繼續(xù)擴(kuò)張？答案應(yīng)該是肯定的。因?yàn)橹袊?guó)社會(huì)逐漸進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，這也意味著民政工作也可能會(huì)隨之進(jìn)入“民政新常態(tài)”?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，民政工作應(yīng)該以怎樣的路徑和方式繼續(xù)擴(kuò)張，繼續(xù)為民生保障和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作出新的貢獻(xiàn)？
1．民政工作新的增長(zhǎng)點(diǎn)
2010年前后，曾經(jīng)提出過(guò)一個(gè)關(guān)于“民政工作新的增長(zhǎng)點(diǎn)”的改革思路，即：1980年代中期到1990年代中期，民政工作的增長(zhǎng)點(diǎn)是“雙擁優(yōu)撫”，就是常說(shuō)的“軍字口”的；1990年代中期到2000年代中期，民政工作的增長(zhǎng)點(diǎn)是“社會(huì)救助”，就是常說(shuō)的“救助口”的；2000年代中期以后，民政工作應(yīng)該尋找新的增長(zhǎng)點(diǎn)了，這就是社會(huì)福利服務(wù)，包括老年福利服務(wù)、兒童福利服務(wù)和殘障福利服務(wù)。14
前兩個(gè)增長(zhǎng)點(diǎn)，可以從民政經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)中清楚地看出其發(fā)展趨勢(shì)，根據(jù)民政部網(wǎng)站提供的數(shù)據(jù)，在2005年718億元民政事業(yè)費(fèi)中，優(yōu)撫安置經(jīng)費(fèi)為235億元，占總費(fèi)用的32.72%；城鄉(xiāng)低保經(jīng)費(fèi)是261億元，占總費(fèi)用的36.35%；其余的民政業(yè)務(wù)加起來(lái)是222億元，占總費(fèi)用的30.91%。可以說(shuō)，民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)基本上是優(yōu)撫安置、城鄉(xiāng)低保和其他民政業(yè)務(wù)三分天下。15
到2014年，根據(jù)民政部網(wǎng)站提供的“統(tǒng)計(jì)公報(bào)”：社會(huì)服務(wù)事業(yè)經(jīng)費(fèi)總支出為4404億元，但“公報(bào)”沒有進(jìn)一步提供分類數(shù)據(jù)。16 另?yè)?jù)民政部網(wǎng)站披露的2014年1—12月支出的社會(huì)服務(wù)事業(yè)費(fèi)為3956億元（比“公報(bào)”數(shù)據(jù)少448億元），17 但后者有分類數(shù)據(jù)。其中優(yōu)撫事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出602億元，占總費(fèi)用的15.21%；而社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)支出則已達(dá)到2100億元，占總費(fèi)用的53.08%。
兩相比較，有兩點(diǎn)值得關(guān)注：其一，2005年的民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)718億元占當(dāng)年國(guó)家財(cái)政支出的2.13%；18到2014年，民政部門的社會(huì)服務(wù)經(jīng)費(fèi)絕對(duì)數(shù)已達(dá)4404億元，占當(dāng)年國(guó)家財(cái)政支出的比重為2.90%；19 9年間增長(zhǎng)幅度為0.77個(gè)百分點(diǎn)。其二，無(wú)論是2005年還是2014年，社會(huì)救助（城鄉(xiāng)低保）和優(yōu)撫安置的費(fèi)用支出都是社會(huì)服務(wù)（民政事業(yè)）經(jīng)費(fèi)的大頭。2005年，兩者支出的費(fèi)用相加為2702億元，占總支出的比重為69.07%；2014年，兩者相加為2702億元，占總支出的比重為68.29%；期間增長(zhǎng)幅度為-0.78個(gè)百分點(diǎn)。
以上的數(shù)據(jù)分析是否說(shuō)明：30年來(lái)，“雙擁優(yōu)撫”和“社會(huì)救助”這兩項(xiàng)民政業(yè)務(wù)都已經(jīng)相對(duì)成熟，如果不做特別大的政策調(diào)整的話，繼續(xù)擴(kuò)展的空間已然有限。
但是，中國(guó)的社會(huì)保障制度有一個(gè)軟肋，這就是社會(huì)福利服務(wù)。2005年，民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)中的社會(huì)福利開支為63億元；20 2014年，民政社會(huì)服務(wù)經(jīng)費(fèi)中社會(huì)福利開支增加到189億元。21 9年間，增加了2倍。但是，社會(huì)福利的需求恐怕增長(zhǎng)更快，老年人的問(wèn)題、未成年人的問(wèn)題、殘障人士的問(wèn)題，始終對(duì)中國(guó)社會(huì)進(jìn)一步的發(fā)展進(jìn)步構(gòu)成障礙。但是，2005年社會(huì)福利開支占民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)開支的比重為8.77%；而到2014年，這個(gè)占比減少到4.77%，反倒萎縮了差不多40%。
以上的問(wèn)題主要的根源可能是認(rèn)識(shí)問(wèn)題：中國(guó)的社會(huì)保障改革始于1980年代中期，其時(shí)正值發(fā)達(dá)國(guó)家批判“福利國(guó)家”的熱潮。因此，福利是個(gè)“壞東西”在中國(guó)的政界和學(xué)界扎下了根。但1990年代以后發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)“社會(huì)福利改革”的反思，并把1980年代稱為“那窮人開刀的十年”，我們卻一概不知。
于是，在中文語(yǔ)境中，一講到“福利”，常常就認(rèn)為是“公家（國(guó)家或單位）掏錢，免費(fèi)午餐”，其實(shí)不然。實(shí)際上，這里所講的“社會(huì)福利”是一個(gè)與政府的社會(huì)保障（廣義的）和基本公共服務(wù)，也與社會(huì)工作理論密切相關(guān)的操作性概念，主要是指社會(huì)服務(wù)和社會(huì)津貼。社會(huì)服務(wù)，或稱社會(huì)福利服務(wù)，是中國(guó)社會(huì)福利制度中最主要的內(nèi)容，通常講的“非營(yíng)利”應(yīng)該也主要指的是這一塊。所謂“非營(yíng)利”，就是成本核算，收支平衡。凡有能力付費(fèi)的就應(yīng)該付費(fèi)，缺乏能力或者完全沒有能力的，就由政府補(bǔ)貼或買單。政府通過(guò)提供社會(huì)服務(wù)，可以滿足市場(chǎng)化服務(wù)不愿或不能涉足而人民群眾日常生活又離不開的服務(wù)需求。
2012年，國(guó)際勞工組織通過(guò)了《關(guān)于國(guó)家社會(huì)保護(hù)底限的建議書》，其中強(qiáng)調(diào)，要重視以非繳費(fèi)型或者根據(jù)經(jīng)濟(jì)情況來(lái)提供福利保障，確保相關(guān)制度安排的有效性，使被保護(hù)的社會(huì)群體和個(gè)人能夠得到必要的商品和服務(wù)。這與近年來(lái)國(guó)內(nèi)民政部門和學(xué)術(shù)界提出的建立適度普惠的社會(huì)福利制度的思想是一致的。
2．“三社聯(lián)動(dòng)”和社會(huì)福利服務(wù)
“三社聯(lián)動(dòng)”，是近年來(lái)頻繁出現(xiàn)在與民政工作或社會(huì)工作相關(guān)的文獻(xiàn)中的一個(gè)概念。對(duì)于這個(gè)概念，政府、學(xué)界和媒體已經(jīng)有很多的解釋。有的解釋比較直白，“民政味”也比較重。但是從某種意義上說(shuō)，似仍未道出“聯(lián)動(dòng)”的本質(zhì)及重要意義。最常見的如：“三社聯(lián)動(dòng)”就是在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，社區(qū)居委會(huì)帶動(dòng)社區(qū)居民參與社區(qū)活動(dòng)、社會(huì)組織為社區(qū)居民提供全方位服務(wù)、專業(yè)社工介入社區(qū)建設(shè)和發(fā)展。22
若從社會(huì)政策的角度來(lái)看，“三社聯(lián)動(dòng)”的本質(zhì)及重要意義應(yīng)該是“整合”，實(shí)際上就是要將民政工作中社會(huì)治理或社區(qū)治理的“一部分”（崔乃夫語(yǔ)）的職責(zé)和任務(wù)，以社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織和社會(huì)工作為路徑或手段，再以社會(huì)服務(wù)為核心整合起來(lái)，以期達(dá)到“整體大于部分之和”的目標(biāo)。
若咬文嚼字，“三社聯(lián)動(dòng)”應(yīng)該是一個(gè)只有在中文語(yǔ)境中才會(huì)出現(xiàn)的復(fù)合名詞，這樣的提法絕對(duì)與中國(guó)的特殊國(guó)情相關(guān)。因?yàn)榘磭?guó)際慣例，“三社”本就是一家，何來(lái)“聯(lián)動(dòng)”。而在中國(guó)，“三社”卻在政府工作中分了家，所以才會(huì)有“聯(lián)動(dòng)”一說(shuō)。當(dāng)然，因?yàn)樯鲜龅?ldquo;分家”，就行政體系而言，基本上都在民政工作的范疇之內(nèi)；就學(xué)術(shù)理論而言，基本上都與社會(huì)工作密切相關(guān)。這樣的社會(huì)脈絡(luò)，也就為“聯(lián)動(dòng)”奠定了行政基礎(chǔ)、組織保證和學(xué)術(shù)底蘊(yùn)。
從一部社會(huì)工作的發(fā)展歷史看，17世紀(jì)初，在全世界率先實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的英國(guó)頒布了“伊麗莎白濟(jì)貧法”，開創(chuàng)了國(guó)家介入和干預(yù)濟(jì)貧事業(yè)的先河。但是，“濟(jì)貧法”本身的重點(diǎn)卻放在了懲治流浪漢，而把對(duì)貧困人口的接濟(jì)和援助交給了“教區(qū)”。于是由教堂中的牧師出面，組織慈善組織，后來(lái)又聯(lián)合起來(lái)，發(fā)展成慈善組織會(huì)社，派出“友善訪問(wèn)員”，幫助貧困家庭適應(yīng)社會(huì)，改善生活。與此同時(shí)，在英美一些貧困的社區(qū)中，出現(xiàn)了如“湯恩比館”、“霍爾館”等社區(qū)服務(wù)中心，興起了以社區(qū)為基礎(chǔ)的“睦鄰運(yùn)動(dòng)”。再后來(lái)，到20世紀(jì)初，美國(guó)的理奇蒙出版了《社會(huì)診斷》一書，提出了一套以“社會(huì)診斷”為核心的社會(huì)工作理論與方法，這個(gè)歷史事件被認(rèn)為是現(xiàn)代社會(huì)工作之發(fā)端。
在上述社會(huì)工作歷史演進(jìn)的過(guò)程中，我們會(huì)看到：以國(guó)家濟(jì)貧以及后來(lái)的社會(huì)救助以及再后來(lái)的社會(huì)福利為目標(biāo)，從社會(huì)組織（即當(dāng)年的慈善組織會(huì)社）到社區(qū)服務(wù)（即當(dāng)年的“湯恩比館”、“霍爾館”）再到社會(huì)工作的誕生，是沿著一條歷時(shí)性的線索，順理成章地一步一步發(fā)展起來(lái)的。所以，從這個(gè)意義上說(shuō)，按國(guó)際慣例，“三社”原本是一家，天生就是“聯(lián)動(dòng)”的。
在中國(guó)，“三社”則是在不同時(shí)期，根據(jù)中國(guó)的國(guó)情和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，漸次從國(guó)外引進(jìn)并“嵌入”到中國(guó)的社會(huì)體制中的。首先是“社區(qū)服務(wù)”， 1980年代中，隨著社會(huì)學(xué)的恢復(fù)，民政部引入“社區(qū)”的概念并創(chuàng)造了“社區(qū)服務(wù)”的新理念，后來(lái)在90年代發(fā)展成“社區(qū)建設(shè)”，成為民政工作中“基層政權(quán)與社區(qū)建設(shè)”的核心內(nèi)容。其次是“社會(huì)工作”，在1980年代中后期，民政部與北京大學(xué)聯(lián)合辦學(xué)，開設(shè)了“社會(huì)工作”碩士課程，從此社會(huì)工作教育在中國(guó)逐漸發(fā)展起來(lái)。而社會(huì)工作作為一項(xiàng)政府職責(zé)為政府所確認(rèn)，則要到2006年中共十六屆三中全會(huì)，從此民政部門又多了一項(xiàng)職責(zé)——社會(huì)工作。再次，是“社會(huì)組織”，社團(tuán)登記與管理在建國(guó)初期就是民政部的職責(zé)，但社會(huì)組織的發(fā)展則是由1980年代末的“希望工程”和90年代初中華慈善總會(huì)的建立為新的起點(diǎn)。一直到2007年十七大之后，社會(huì)組織才進(jìn)入了快速發(fā)展的階段。
從民政部的內(nèi)部分工看，“三社”至少涉及到4個(gè)業(yè)務(wù)司局，這就是民間組織管理局、基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司、社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司和社會(huì)工作司。若從“整體觀”出發(fā)，“三社聯(lián)動(dòng)”就需要以上司局通力合作，協(xié)同“聯(lián)動(dòng)”。
前一段時(shí)間理論界時(shí)興“大部制”，其中一個(gè)主要的理論觀點(diǎn)就是要把政府部門之間的職責(zé)范圍和界限劃分得一清二楚。但是，這種理想主義的職責(zé)分工是很難實(shí)現(xiàn)的，可以說(shuō)，政府部門之間的職責(zé)其實(shí)怎么劃分都會(huì)有交叉之處和含混之處。所以，政府工作更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是協(xié)同、是整合，而不是“楚河漢界”。“三社聯(lián)動(dòng)”是同一個(gè)政府部門之內(nèi)的司局間的合作和聯(lián)動(dòng)，應(yīng)該更容易實(shí)現(xiàn)。
“三社聯(lián)動(dòng)”的目標(biāo)究竟是什么？按前述“最常見的”解釋，是針對(duì)社區(qū)治理的，竊以為有所偏頗。一言以蔽之，“三社聯(lián)動(dòng)”的最直接的目標(biāo)就是提供社會(huì)福利服務(wù)。
在現(xiàn)實(shí)生活中，政府直接提供服務(wù)有很多弊病，所以就要求社會(huì)組織，亦即非營(yíng)利組織或曰第三部門的介入和參與，社會(huì)組織可以把利益攸關(guān)的人民群眾組織起來(lái)參與和分享服務(wù)。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，社區(qū)組織本身也是一種社會(huì)組織，只不過(guò)是一種與地域聯(lián)系得更緊密的社會(huì)組織而已。社會(huì)組織也好，社區(qū)建設(shè)也好，重點(diǎn)是人，是被用某種形式（社會(huì)組織、社區(qū)）組織起來(lái)的人。從這個(gè)意義上說(shuō)，“以人為本”自是其題中應(yīng)有之義、然而，近年來(lái)，最令人失望的是本應(yīng)該實(shí)行自治的社區(qū)（組織），已成行政體系的延伸乃至“終端”，其行為方式與行政組織一般無(wú)二了。
“社區(qū)”一詞被引入民政工作領(lǐng)域，是從“服務(wù)”開始的。但社區(qū)工作的重點(diǎn)從“服務(wù)”轉(zhuǎn)向“建設(shè)”之后，更被看重的似乎是“選舉”，但社區(qū)居民對(duì)此并不如政府期望的那樣給予重視。尤其在城市，實(shí)際上服務(wù)是聯(lián)系社區(qū)組織和社區(qū)居民的最重要的紐帶。說(shuō)得絕對(duì)一點(diǎn)，對(duì)居民而言，有了服務(wù)，社區(qū)組織才有其存在的正當(dāng)理由；沒有服務(wù)，社區(qū)組織就顯得可有可無(wú)。所以，忽視甚至漠視服務(wù)去談選舉，本就是無(wú)源之水，無(wú)本之木。
就國(guó)際慣例而言，社會(huì)工作是一門應(yīng)用性的現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)學(xué)科，這門學(xué)科訓(xùn)練和培養(yǎng)出來(lái)的專業(yè)人才被稱為“社會(huì)工作者”，而他們要到社會(huì)上去做的事情則是“社會(huì)服務(wù)”。所以在學(xué)術(shù)界有“社會(huì)工作是社會(huì)福利制度中的服務(wù)傳遞者”的說(shuō)法。社會(huì)工作的方法——個(gè)案工作、小組工作、社區(qū)工作，等等，都是做好社會(huì)服務(wù)的基本方法乃至工作模式，而不是其本身的目標(biāo)。在現(xiàn)代社會(huì)里，社會(huì)工作不與社會(huì)福利制度結(jié)合起來(lái)，只見方法，不見目標(biāo)，“科學(xué)助人”、“助人自助”豈不都是空話？
綜上所述，“三社聯(lián)動(dòng)”的直接目標(biāo)應(yīng)該是社會(huì)福利或曰社會(huì)服務(wù)，或著更時(shí)髦點(diǎn)稱為基本公共服務(wù)，其理由有三：
其一，社會(huì)服務(wù)一般是指在現(xiàn)代社會(huì)中，因?yàn)槭袌?chǎng)并非萬(wàn)能，所以要用“非市場(chǎng)”的方式去滿足人民群眾的一部分服務(wù)需求。因此，如果將社會(huì)福利比作一個(gè)人，那么社會(huì)福利思想（價(jià)值理念）是其大腦，社會(huì)政策是其小腦，社會(huì)工作是其神經(jīng)和血液，而社區(qū)和社會(huì)組織則是其五臟六腑和四肢百骸。當(dāng)一個(gè)“人”的這些“零件”各自為政時(shí)，這個(gè)“人”不可能是一個(gè)活生生的人。只有當(dāng)這些“零件”在大腦的指揮下形成一個(gè)整體時(shí)，這個(gè)“人”才能活起來(lái)。這就是“整體大于部分之和”，這也是“三社聯(lián)動(dòng)”的根本目的。
其二，社會(huì)治理、社會(huì)建設(shè)，其目標(biāo)都是為了更好的為人民服務(wù)，而社會(huì)服務(wù)或基本公共服務(wù)，是其中最基礎(chǔ)也是人民群眾最需要的服務(wù)。離開了這個(gè)基本目標(biāo)，其實(shí)就談不上“治理”和“建設(shè)”（可能是“修理”或“維穩(wěn)”）。社區(qū)治理、社區(qū)建設(shè)，是為了使“治理”和“建設(shè)”更有可行性和可操作性，將其與一個(gè)確定的地域空間聯(lián)系到一起。從理論上說(shuō)，如果一個(gè)一個(gè)的社區(qū)都治理好了，建設(shè)好了，那么整個(gè)社會(huì)也就治理好了，建設(shè)好了。
從當(dāng)前民政工作的實(shí)踐看，“三社聯(lián)動(dòng)”主要是在地方和基層付諸實(shí)施。這自有其道理，一則是越到基層，服務(wù)的需求就越具體，也就越好操作。二則是越到基層，“上面”的部門分工的界限就越模糊，也就越容易講整合。但是，“三社聯(lián)動(dòng)”并非只適用于基層，而在民政部門至少應(yīng)該有個(gè)“中層（慎言頂層）設(shè)計(jì)”。
其三，在中國(guó)的行政體系中，因?yàn)檎块T乃至部門內(nèi)部的職責(zé)分工造成了事實(shí)上的“集體利益”，而現(xiàn)行的績(jī)效考核則加重和加固了這種“利益分割”。所以，在如今的政府工作中，應(yīng)該更強(qiáng)調(diào)“部門合作”，在部門之內(nèi)則須講求“司局合作”乃至“處室合作”，這樣的政府機(jī)關(guān)才像一個(gè)整體的有活力的團(tuán)隊(duì)。
“三社聯(lián)動(dòng)”應(yīng)該是今后民政部門或社會(huì)工作都應(yīng)該著力強(qiáng)調(diào)的工作模式，這種聯(lián)動(dòng)和合作應(yīng)該從部本級(jí)就開始，而不是局限在地方和基層。如前所述，社會(huì)福利和社會(huì)服務(wù)是當(dāng)今中國(guó)民生保障的最脆弱的軟肋之一，因此將其作為民政工作新的增長(zhǎng)點(diǎn)非常有必要。從理論上說(shuō)，在民政系統(tǒng)內(nèi)的合作，應(yīng)該阻力會(huì)小一些甚至沒有阻力。但在現(xiàn)實(shí)中是否如此，仍須拭目以待。
1 孟明達(dá)主編，《民政部大事記（一九四九年—一九八六年）》，北京，民政部1986年編印。
2 孟明達(dá)主編，《民政部大事記（一九四九年—一九八六年）》，北京，民政部1986年編印。
3 《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，人民網(wǎng)（http://politics.people.com.cn/n/2013/0315/c1001-20796789.html）。
4 崔乃夫著，《關(guān)于民政理論中的幾個(gè)問(wèn)題》（《民政散論·序》），北京，中國(guó)社會(huì)出版社1995年版。
5 《全國(guó)民政會(huì)議回顧（第一次到第十一次）》，北京，民政部檔案館2006年編印。
6 孟明達(dá)主編，《民政部大事記（一九四九年—一九八六年）》，北京，民政部1986年編印。
7 黃黎若蓮著，《邊緣化與中國(guó)的社會(huì)福利》，香港，商務(wù)印書館2001年版。
8 李學(xué)舉主編，《民政30年：1978年—2008年》，北京，中國(guó)社會(huì)出版社2008年版。
9 崔乃夫著，《關(guān)于民政工作的歷史、任務(wù)和特點(diǎn)》，收入《民政工作的探索》，北京，人民出版社1989年版。
10 李紀(jì)著，《崔乃夫與中國(guó)福利彩票，福利彩票與中國(guó)的慈善事業(yè)》，北京，《慈善》2006年第6期。
11 孟明達(dá)主編，《民政部大事記（一九四九年—一九八六年）》，北京，民政部1986年編印。
12 唐鈞著，《中國(guó)城市貧困與反貧困報(bào)告》，北京，華夏出版社2003年版。
13 唐鈞著，《中國(guó)的貧困狀況和反貧困策略的整合》，北京，《社會(huì)發(fā)展研究》2015年第2期。
14 唐鈞著，《“大民政”應(yīng)該是個(gè)“發(fā)展中”的開放系統(tǒng)》，北京，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》2009年5月28日。
15 唐鈞著，《現(xiàn)行財(cái)政體制中的民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)》，南京，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2008年第2期。
16 《2014年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，民政部網(wǎng)站（http://cws.mca.gov.cn/article/
tjbg/201506/20150600832439.shtml）。從2010年開始，民政部將原《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》改為《社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（民政部財(cái)務(wù)司網(wǎng)站，http://cws.mca.gov.cn/
article/tjbg），民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)也隨之改稱社會(huì)服務(wù)事業(yè)經(jīng)費(fèi)，但兩者在統(tǒng)計(jì)口徑上是否有改變，民政部沒有作出說(shuō)明。因此在本文中，只能先將兩者同等看待。
17 《社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)季報(bào)》，民政部網(wǎng)站（http://files2.mca.gov.cn/cws/201501/
20150129172531166.htm）。
18 唐鈞著，《現(xiàn)行財(cái)政體制中的民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)》，南京，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2008年第2期。
19 《2014年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，民政部網(wǎng)站（http://cws.mca.gov.cn/article/
tjbg/201506/20150600832439.shtml）。
20 唐鈞著，《現(xiàn)行財(cái)政體制中的民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)》，南京，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2008年第2期。
21 《社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)季報(bào)》，民政部網(wǎng)站（http://files2.mca.gov.cn/cws/201501/
20150129172531166.htm）。
22 陳麗、馮新轉(zhuǎn)著，《“三社聯(lián)動(dòng)”與社區(qū)管理創(chuàng)新:江蘇個(gè)案》，重慶，《重慶社會(huì)科學(xué)》2012年第2期。
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