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優(yōu)化資源配置 建設(shè)更加公平有效的老年照護服務(wù)體系
2016-11-23 08:00:10
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【導(dǎo)讀】:隨著人口老齡化、高齡化和家庭小型化，老年照護服務(wù)需求不斷增長，老年照護服務(wù)問題將更為嚴峻。中國社會保障學(xué)會副會長、浙江大學(xué)教授何文炯在接受中國經(jīng)濟時報記者專訪時認為，老年照護服務(wù)體系建設(shè)是老年保障體系建設(shè)的戰(zhàn)略重點，要致力于建設(shè)更加公平、更有效率的老
隨著人口老齡化、高齡化和家庭小型化，老年照護服務(wù)需求不斷增長，老年照護服務(wù)問題將更為嚴峻。中國社會保障學(xué)會副會長、浙江大學(xué)教授何文炯在接受中國經(jīng)濟時報記者專訪時認為，老年照護服務(wù)體系建設(shè)是老年保障體系建設(shè)的戰(zhàn)略重點，要致力于建設(shè)更加公平、更有效率的老年照護服務(wù)體系。
老年照護服務(wù)的供給與不斷增長的需求不相適應(yīng)，尤其是與未來的趨勢不相適應(yīng)
中國經(jīng)濟時報：我國的老年照護服務(wù)體系目前的發(fā)展狀況如何？存在哪些不足和不合理的地方？
何文炯：隨著人口老齡化和高齡化，失能人數(shù)和比重都在增加，但家庭人數(shù)規(guī)?？s小，因而社會化的老年照護服務(wù)需求不斷增長。注意到這一現(xiàn)象和趨勢，國家越來越重視老年照護服務(wù)體系建設(shè)，并將其作為老年保障服務(wù)體系建設(shè)的戰(zhàn)略重點。
2012年，全國人大修改《老年人權(quán)益保障法》，其篇幅從6章50條3600字擴展到9章86條8000字，其中有關(guān)老年照護服務(wù)是重點增加的內(nèi)容。2013年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，配套政策涉及土地、財政、稅收、金融、費用優(yōu)惠等。各級政府通過編制實施規(guī)劃、頒發(fā)文件，積極推動。全社會普遍關(guān)注老年照護服務(wù)，工商業(yè)、金融業(yè)和各類非營利性機構(gòu)也積極行動起來，將資源和服務(wù)投向老年照護服務(wù)領(lǐng)域。2014年底，全國各類養(yǎng)老床位總計577．8萬張，比2011年底增加63．59％；每千名老年人擁有養(yǎng)老床位27．2張，比2011年底增加42．41％；社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施總計18927個，互助型的養(yǎng)老設(shè)施總計40357個；營利性和非營利性的各類居家養(yǎng)老服務(wù)供給都有所增加。應(yīng)當充分肯定，我國老年照護服務(wù)事業(yè)已經(jīng)有較大的發(fā)展。
同時也應(yīng)該看到，老年照護服務(wù)的供給與不斷增長的需求不相適應(yīng)，尤其是與未來的趨勢不相適應(yīng)。
第一，老年照護服務(wù)的資源不足。所謂資源不足，是指老年照護服務(wù)的資源動員能力不足。目前，老年照護服務(wù)主要依靠家庭，其次是政府投入，其他民間資源沒有充分調(diào)動，盡管政府投入連年增長，但供求矛盾突出，老年人所需要的許多服務(wù)無法順利獲得。保姆越來越難找，找到好保姆更是難上加難。機構(gòu)養(yǎng)老，總量不少，但適合于失能老年人入住的養(yǎng)老機構(gòu)太少，地段和服務(wù)較為滿意的那些養(yǎng)老機構(gòu)幾乎是“一床難求”。
第二，資源配置不合理。所謂資源配置不合理，是指老年照護服務(wù)資源配置的公平性不足，效率也不高。從公平性看，資源在人群之間、區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的配置失衡，少數(shù)人占用大部分資源，有限的資源被少數(shù)人享用，大量的老年人享受不到社會化的照護服務(wù)，尤其是未能享受到政府提供的老年照護服務(wù)。從效率看：一是重機構(gòu)養(yǎng)老、輕居家養(yǎng)老。二是養(yǎng)老機構(gòu)入住“冷熱不勻”。三是養(yǎng)老機構(gòu)的區(qū)域布局不合理，一些地方把養(yǎng)老院規(guī)劃在邊遠的地段，不適合老年人居住。四是養(yǎng)老機構(gòu)中護理型床位偏少。許多養(yǎng)老機構(gòu)很少收失能老年人，與養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立的宗旨相悖。
構(gòu)建社會化長期老年照護服務(wù)體系要明晰政府職責(zé)、尊重市場規(guī)律
中國經(jīng)濟時報：市場經(jīng)濟條件下，構(gòu)建社會化長期老年照護服務(wù)體系，政府在制度、政策和機制上應(yīng)如何設(shè)計？
何文炯：在市場經(jīng)濟條件下，供求關(guān)系由市場決定，政府負責(zé)監(jiān)管和適當?shù)恼{(diào)控。據(jù)此，老年照護服務(wù)不是由政府部門直接提供，而應(yīng)當由市場和社會提供，這里包括民間各類營利性和非營利性組織。因此，要明晰政府職責(zé)、尊重市場規(guī)律。政府該管的事情必須管好，不該管的事情一概不管。在老年照護服務(wù)領(lǐng)域，政府主要做三件事：
一是培育老年照護服務(wù)市場，讓民間各種資源能夠自由、安全地進入本領(lǐng)域，使其能夠根據(jù)老年人需要，提供有效的居家養(yǎng)老服務(wù)和機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。對于民辦老年照護服務(wù)機構(gòu)（包括營利性和非營利性）及其從業(yè)人員，給予積極的扶持政策。至于服務(wù)規(guī)范，由行業(yè)協(xié)會制定，并由他們自律，政府只負責(zé)監(jiān)管。
二是建立有效的籌資機制，使廣大老年人有能力購買社會化的老年照護服務(wù)，這里包括通過轉(zhuǎn)移支付和養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)調(diào)整等方式。因此，要研究老年照護保險制度，并積極創(chuàng)造條件適時推進。同時，要加快建立家庭經(jīng)濟困難、失能老年人照護服務(wù)補助制度，提高最困難人群的照護服務(wù)購買能力。
三是逐步推進公辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)轉(zhuǎn)型。從學(xué)理上講，公辦養(yǎng)老機構(gòu)只負責(zé)收養(yǎng)經(jīng)濟困難或作為優(yōu)撫對象的失能老人，因而政府今后一般不再新辦養(yǎng)老機構(gòu)，甚至可以將現(xiàn)有公辦養(yǎng)老機構(gòu)逐步改為民營。對于經(jīng)濟困難或作為優(yōu)撫對象的失能老人，政府可以通過向民營養(yǎng)老機構(gòu)購買服務(wù)的方式，履行政府基本公共服務(wù)的職責(zé)。
在提升老年照護服務(wù)資源動員能力的同時，要更加注重資源配置的公平性和有效性
中國經(jīng)濟時報：未來一個時期，我國經(jīng)濟社會將加快轉(zhuǎn)型發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，城鄉(xiāng)居民收入水平將有進一步提高，老年居民對照護服務(wù)及其質(zhì)量會有更高的期待。如何實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，構(gòu)建起更加公平、更有效率的老年照護服務(wù)體系？
何文炯：在提升老年照護服務(wù)資源動員能力的同時，要更加注重資源配置的公平性和有效性，關(guān)鍵是處理好以下幾對關(guān)系：
第一，擺正“機構(gòu)”與“居家”的關(guān)系。根據(jù)老年人的住處分類，養(yǎng)老方式有居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老兩種。因此不應(yīng)該把“社區(qū)養(yǎng)老”作為一種養(yǎng)老方式，但社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)很重要，因為這是為居家養(yǎng)老提供配套服務(wù)。眾所周知，居家養(yǎng)老是大多數(shù)老年人的選擇，因而把社會化的居家照護服務(wù)做好，就能夠解決大多數(shù)老年人的照護服務(wù)問題。所以，社會化的居家照護服務(wù)在整個老年照護服務(wù)體系中占有十分重要的地位。未來一個時期，要把居家養(yǎng)老服務(wù)作為發(fā)展的重點。這里的重點，是要加快發(fā)展各種營利性的和非營利性的老年照護服務(wù)。
第二，擺正“失能”與“非失能”的關(guān)系。從學(xué)理出發(fā)，養(yǎng)老機構(gòu)主要為失能老年人而設(shè)。凡是生活能夠自理的老年人均以選擇居家養(yǎng)老為宜，這既有益于老年人身心健康，也有益于資源的合理利用。但是，根據(jù)我們研究團隊的調(diào)查，目前相當數(shù)量的養(yǎng)老機構(gòu)，尤其是公辦養(yǎng)老機構(gòu)，很少收養(yǎng)失能老人。這屬于嚴重的資源錯配。因此，今后養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)回歸本位，主要收養(yǎng)失能老人。尤其是公辦養(yǎng)老機構(gòu)，只負責(zé)家庭經(jīng)濟特別困難或作為優(yōu)撫對象的失能老人，其他老年人進入公辦養(yǎng)老機構(gòu)，必須按照市場價收費。
第三，擺正“硬件”與“軟件”的關(guān)系。老年照護服務(wù)需要各種資源，但最重要的資源是專業(yè)化的服務(wù)隊伍。反思我國這幾年在老年照護服務(wù)領(lǐng)域的資源投入，主要用于“硬件”建設(shè)，而“軟件”建設(shè)嚴重滯后。目前，老年照護服務(wù)人員經(jīng)濟收入低、社會地位低、風(fēng)險保障水平低，因而這支隊伍數(shù)量不夠、隊伍不穩(wěn)、專業(yè)化程度低。因此，要把老年照護服務(wù)作為三百六十行中的重要一行，明確其職業(yè)素質(zhì)要求、薪酬標準，并落實其相應(yīng)的社會保險和福利待遇，吸引優(yōu)秀勞動力進入這個行業(yè)。
第四，擺正“需方”與“供方”的關(guān)系。這些年來，政府在老年照護服務(wù)領(lǐng)域事實上投入不少，但其績效不高，有的投入甚至造成新的不公平和嚴重的浪費。因此，政府的財政投入必須講求績效。前些年，政府在老年照護服務(wù)領(lǐng)域的資源投入以補供方為主，即大量用于建養(yǎng)老機構(gòu)、補貼養(yǎng)老機構(gòu)以及相關(guān)的公辦服務(wù)機構(gòu)，今后應(yīng)該逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐匝a需方為主。因為補需方的效率要比補供方的效率高，更為公平，而且還把購買服務(wù)的選擇權(quán)交給老人及其家庭。因此要學(xué)會利用市場機制，要充分發(fā)揮NGO、NPO組織的作用，還要積極推行政府購買老年照護服務(wù)。
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