0571-22931819
標(biāo)簽： 養(yǎng)老保險制度保險養(yǎng)老養(yǎng)老保險
程杰:“十三五”時期養(yǎng)老保險制度與勞動力市場的適應(yīng)性
2016-11-23 08:00:10
無憂保
【導(dǎo)讀】:摘要：人口結(jié)構(gòu)變化和經(jīng)濟(jì)增長放緩對于現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險體系構(gòu)成重大挑戰(zhàn)，制度的可持續(xù)性、公平性與效率損失問題將在“十三五”期間凸顯。
摘要：人口結(jié)構(gòu)變化和經(jīng)濟(jì)增長放緩對于現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險體系構(gòu)成重大挑戰(zhàn)，制度的可持續(xù)性、公平性與效率損失問題將在“十三五”期間凸顯。養(yǎng)老保險體系暴露出的復(fù)雜問題既有體制轉(zhuǎn)型不徹底的原因，也有經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的矛盾，亦有制度設(shè)計自身的缺陷。改革的頂層設(shè)計不能僅僅局限于制度體系內(nèi)部調(diào)整，應(yīng)該置于勞動力市場和整體經(jīng)濟(jì)框架之中。制度長期穩(wěn)定運(yùn)行始終要依靠持續(xù)的生產(chǎn)率提升和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改革方向是建立與勞動力市場相適應(yīng)的養(yǎng)老保險體系，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障與經(jīng)濟(jì)增長的雙贏。
Demographic transition and slowdown in economy growth bring a big challenge for pay-as-you-go old-age insurance system.Sustainability,equitability and efficiency loss of the system would be more and more severe during the 13th Five-year plan.The complex problems of the old-age insurance system due to incomplete institutional transition,imbalanced economic development,and also flaws of the system design.The top-level design of the system reform should not be limited to the internal adjustment of the system,but placed in the framework of the labor market and the whole economy.The long-term sustainable operation of the system always relies on continuous productivity improvement and economic development.The direction of the system reform is building an old-age insurance system compatible to labor market,to achieve a win-win situation between social security and economic growth.
關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險制度 勞動力市場 社會保障 the old age insurance system/labor market/social security
作者簡介：程杰，高文書，中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所。
養(yǎng)老保障體系是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在要求和結(jié)果，也是經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的重要保障，經(jīng)過30多年的探索發(fā)展，我國已經(jīng)建立以城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度為主體的社會養(yǎng)老保險體系。[1]“十二五”時期養(yǎng)老保險制度改革加快，新型農(nóng)村居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度并軌，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、部門之間逐步實(shí)現(xiàn)制度可銜接，養(yǎng)老保險覆蓋面逐步擴(kuò)大，養(yǎng)老待遇水平逐步提高。但是，人口結(jié)構(gòu)變化和經(jīng)濟(jì)增長放緩對于養(yǎng)老保險體系產(chǎn)生重大挑戰(zhàn)，制度的可持續(xù)性、公平性與效率損失問題將在“十三五”期間凸顯。
基金收支失衡是養(yǎng)老保險制度的表象問題，制度分割與流動性不足是更深層次的矛盾。養(yǎng)老保險體系暴露出的復(fù)雜問題既有體制轉(zhuǎn)型不徹底的原因，也有經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的矛盾，亦有保險制度設(shè)計自身的缺陷。改革的頂層設(shè)計不能僅僅局限于制度本身或系統(tǒng)內(nèi)部的政策調(diào)整，應(yīng)該置于勞動力市場和經(jīng)濟(jì)改革整體框架之中。一個良好的社會保險體系可以發(fā)揮類似于“生產(chǎn)要素”的功能，既能夠保障居民基本生活，又有利于促進(jìn)勞動力市場和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，而我國養(yǎng)老保險體系與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的摩擦愈加嚴(yán)峻。未來制度長期穩(wěn)定運(yùn)行始終要依靠持續(xù)的生產(chǎn)效率提升和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改革方向是建立與勞動力市場相協(xié)調(diào)、統(tǒng)一多層次的養(yǎng)老保險體系，通過完善相關(guān)制度規(guī)則，理順養(yǎng)老保險與勞動力市場的關(guān)系，消除制度對于資源配置和市場機(jī)制造成的扭曲，既從根本上解決保險體系的內(nèi)在矛盾，又釋放出經(jīng)濟(jì)新階段的“改革紅利”，從而實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障與經(jīng)濟(jì)增長的雙贏。
一、“十二五”時期養(yǎng)老保險制度改革進(jìn)展
“十二五”時期，我國全面開啟了建設(shè)城鄉(xiāng)一體化社會保險體系的進(jìn)程。2011年7月正式施行的《社會保險法》標(biāo)志著我國社會保險進(jìn)入法制化階段，對養(yǎng)老保險體系相關(guān)重大問題予以了明確?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度，堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，整合城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，完善社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度(簡稱“新農(nóng)保”)于2012年提前完成制度全覆蓋目標(biāo)，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度(簡稱“城居?！?2011年啟動試點(diǎn)，在短短兩年內(nèi)完成制度全覆蓋目標(biāo)，2014年國務(wù)院決定將“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！眱身?xiàng)制度合并實(shí)施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，隨后《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》出臺，進(jìn)一步推動城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老保險制度的有效銜接。養(yǎng)老保險“雙軌制”改革取得重大突破，2015年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)等城鎮(zhèn)從業(yè)人員統(tǒng)一實(shí)行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，實(shí)行單位和個人繳費(fèi)，實(shí)行與繳費(fèi)相掛鉤的養(yǎng)老金待遇計發(fā)辦法，從制度和機(jī)制上化解“雙軌制”矛盾。同時，相關(guān)政策調(diào)整也正在加快研究，漸進(jìn)式延遲退休年齡政策的基本方向已經(jīng)確定。
“十二五”時期養(yǎng)老保險制度保持平穩(wěn)發(fā)展。根據(jù)人力資源與社會保障部公布數(shù)據(jù)，截至2014年末，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的參?？?cè)藬?shù)已經(jīng)突破3.4億人，較“十一五”期末增長8400萬人，其中，參保職工已經(jīng)接近2.5億人，離退休人員也超過8000萬人。企業(yè)參保人員構(gòu)成參保職工最重要主體，約占參保職工的70％。以2012年為例，參保職工總數(shù)為2.3億人，其中，企業(yè)參保人數(shù)1.6億人，占總參保人數(shù)的70.9％，以個體身份參保人數(shù)為5088萬人，占總參保人數(shù)的22.1％，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的參保人數(shù)為1620萬人，占比為7.0％。[2]農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的規(guī)模逐步擴(kuò)大，2014年末參保人數(shù)約5000萬人，但與城鎮(zhèn)職工參保率相比，農(nóng)民工養(yǎng)老保險的參保率仍然偏低，按照農(nóng)民工總量估算的參保率僅為18.2％，按照國家統(tǒng)計局農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查的參保率更低，僅為15.7％。
從階段性的動態(tài)趨勢來看，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)增長放緩，“十二五”時期養(yǎng)老保險的發(fā)展速度也進(jìn)入到相對平穩(wěn)增長階段?！笆晃濉睍r期參?？?cè)藬?shù)年均增速為6.5％，到“十二五”時期年均增速下降到4.7％(見表1，下頁)。參保職工增長速度也有所下降，從“十一五”時期的6.5％下降到“十二五”時期的3.9％，離退休人員增長速度從“十一五”時期的6.3％下降到“十二五”時期的5.6％，但離退休人員增長速度已經(jīng)超過在職人員增速。
城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金規(guī)模迅速擴(kuò)大。2014年，養(yǎng)老保險基金收入突破2.5萬億元，基金支出也達(dá)到2.2萬億元，基金收支規(guī)模均相當(dāng)于2000年的10倍之多，相當(dāng)于2010年的2倍左右。2014年基金當(dāng)期結(jié)余約3500億元，基金累計結(jié)余已經(jīng)突破3萬億元，較2000年增長30倍之多，較2010年也翻了一番。養(yǎng)老保險基金主要來源于面向用人單位和個人的保險費(fèi)征繳收入，各級財政給予一定財政補(bǔ)貼，在2013年2.3萬億元的基金收入中，征繳收入為1.9萬億元，占比為82.2％，各級財政補(bǔ)貼3019億元，占比為13.3％，其他來自利息等收入。
從動態(tài)趨勢來看，基金增長速度趨于下降，尤其基金支出增速開始超越基金收入增長，當(dāng)期結(jié)余規(guī)模已顯拐點(diǎn)。“十五”期間基金收入和基金支出的年均增速分別為15.4％和11.7％?！笆晃濉逼陂g分別提高到16.3％和16.6％，基金收入和支出的增速基本相當(dāng)。“十二五”期間，基金收入年均增速下降到10.6％，基金支出增速下降到14.3％，基金支出增速已經(jīng)超越基金收入。正因如此，基金當(dāng)期結(jié)余從“十五”初期的100多億元迅速擴(kuò)大到“十二五”期間的4400多億元，在2012年達(dá)到高峰之后出現(xiàn)拐點(diǎn)，2014年下降到3500億元?；鹄塾嫿Y(jié)余達(dá)到相當(dāng)規(guī)模，但增速趨于下降，“十一五”期間年均增速為22.9％，到“十二五”期間下降到13.0％。
城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險實(shí)現(xiàn)了突破性發(fā)展。2009年，“新農(nóng)?！敝贫雀采w面為全國10％的縣，2012年提前實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋，參保人數(shù)從2009年的8700萬人增加到2011年末的約3.3億人，覆蓋率相應(yīng)地從11％大幅提高到65％左右。2014年“新農(nóng)?！迸c“城居保”合并，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)突破5億人，享受養(yǎng)老金待遇的城鄉(xiāng)老年人達(dá)到1.4億人。基金收支狀況良好，2014年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險總收入為2315億元，總支出為1572億元。當(dāng)期結(jié)余為743億元，累計結(jié)余達(dá)3843億元。養(yǎng)老金待遇也進(jìn)行了調(diào)整，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度試點(diǎn)實(shí)施初期，國家制定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金為每月55元，從2015年開始，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一提高到每月70元。二、養(yǎng)老保險制度的關(guān)鍵問題與挑戰(zhàn)
我國正在經(jīng)歷人口結(jié)構(gòu)變化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)變的雙重考驗(yàn)，人口老齡化進(jìn)程加快，人口撫養(yǎng)比發(fā)生逆轉(zhuǎn)并將快速提高，持續(xù)兩位數(shù)的高速增長時代已經(jīng)結(jié)束，經(jīng)濟(jì)增長放緩和結(jié)構(gòu)調(diào)整成為新常態(tài)?，F(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險體系將遭遇前所未有的重大挑戰(zhàn)，制度的可持續(xù)性、公平性與效率損失問題將在“十三五”期間凸顯。
(一)養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性
養(yǎng)老保險基金收入增長將明顯放緩?；鹗杖胫饕艿絻蓚€方面因素影響：一是參保職工人數(shù)或覆蓋率。勞動年齡人口開始絕對減少，新增參保人數(shù)主要依靠養(yǎng)老保險覆蓋面擴(kuò)大?，F(xiàn)階段，城鎮(zhèn)正規(guī)部門就業(yè)人員基本上都已納入保險體系，非正規(guī)部門靈活就業(yè)人員和一些中小企業(yè)的就業(yè)人員成為擴(kuò)面的主要對象，但受到繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過重、制度可攜帶性較差等約束，進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋面的難度較大，逃避社保和中斷繳費(fèi)的現(xiàn)象突出，參保人數(shù)難以保持較快增長，“十二五”時期年均增速已經(jīng)下降到3.9％。二是繳費(fèi)基數(shù)或工資水平。工資增長伴隨著經(jīng)濟(jì)增長放緩也趨于下降，2014年我國GDP增速下降到7.4％，全員勞動生產(chǎn)率增長7.0％，扣除價格因素后城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長率下降到6.8％，城鎮(zhèn)就業(yè)人員工資水平增速也持續(xù)下降，與工資水平直接掛鉤的繳費(fèi)基數(shù)增長同步減緩。養(yǎng)老保險的參保人數(shù)和繳費(fèi)基數(shù)均呈現(xiàn)出增速放緩，基金收入可持續(xù)快速增長的局面也難以維持。
養(yǎng)老保險基金支出將持續(xù)快速增長?；鹬С鐾瑯邮艿絻蓚€方面因素影響：一是離退休人數(shù)或制度贍養(yǎng)率。人口老齡化速度明顯加快，2014年60歲及以上老年人口比例已經(jīng)提高到15.5％，到2020年預(yù)計接近20％，享受養(yǎng)老金待遇的離退休人員將快速增長，超過參保職工的增速將是常態(tài)，過去十幾年相對穩(wěn)定的制度贍養(yǎng)率格局將被打破，贍養(yǎng)率提高將不可避免。二是養(yǎng)老金水平。2005年以來城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)連續(xù)以10％增速上漲，企業(yè)退休人員的平均養(yǎng)老金已經(jīng)從2005年的每月700元左右增長到2014年的2000多元，2015年仍將保持10％的增速。養(yǎng)老金待遇調(diào)整缺乏規(guī)范機(jī)制，養(yǎng)老金剛性的增長速度甚至已經(jīng)超越同期GDP、勞動生產(chǎn)率、城鎮(zhèn)居民可支配收入以及實(shí)際工資水平的增速。離退休人數(shù)和養(yǎng)老金待遇均保持快速增長，在乘數(shù)效應(yīng)下基金支出必將出現(xiàn)遞增的態(tài)勢。
因此，基金收支平衡將持續(xù)惡化，“十三五”期間養(yǎng)老保險很可能出現(xiàn)當(dāng)期收不抵支。2012年前后，養(yǎng)老保險基金當(dāng)期結(jié)余達(dá)到4500億元、當(dāng)期結(jié)余率接近25％的頂峰，隨后基金支出增速持續(xù)快于基金收入，當(dāng)期結(jié)余呈現(xiàn)持續(xù)下降，收支平衡狀況開始出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)。按照“十二五”時期的變動趨勢，到2019年基金收支平衡狀態(tài)就會被打破，當(dāng)期結(jié)余下降到-618億元，當(dāng)期結(jié)余率為-1.5％(見圖一，下頁)。而且，這種基金平衡格局中政府財政還發(fā)揮了重要作用，若不考慮各級財政補(bǔ)貼，僅僅觀察養(yǎng)老保險體系自身運(yùn)轉(zhuǎn)狀況，2013年2.3萬億元基金收入中包含了財政補(bǔ)貼3019億元①，扣除之后當(dāng)期基金結(jié)余僅為1200億元，當(dāng)期結(jié)余率從18.6％下降到5.3％，按照目前趨勢2016年就會出現(xiàn)當(dāng)期收不抵支?？梢灶A(yù)見，“十三五”期間養(yǎng)老保險體系將面臨可持續(xù)性問題的重大挑戰(zhàn)，基金收支平衡將出現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)折，養(yǎng)老保險體系將不得不依靠歷史累計結(jié)余維系。
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