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中國社會(huì)救助政策創(chuàng)新的制度分析：范式嵌入、理念轉(zhuǎn)型與福利提供
2016-11-23 08:00:10
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【導(dǎo)讀】:前者是經(jīng)濟(jì)政策或者經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)的主題，而后者主要是社會(huì)政策或者社會(huì)福利制度建設(shè)的主題。社會(huì)救助就是消除或緩解貧困問題的政策和制度。
當(dāng)代社會(huì)消除或緩解貧困問題仍然通過兩種基本途徑：一是通過發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，不斷增大社會(huì)財(cái)富的總量，以創(chuàng)造消除或緩解貧困的物質(zhì)基礎(chǔ)；二是通過更加公平的分配與再分配，使社會(huì)中的貧困人群能夠獲得合理的份額。前者是經(jīng)濟(jì)政策或者經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)的主題，而后者主要是社會(huì)政策或者社會(huì)福利制度建設(shè)的主題。社會(huì)救助就是消除或緩解貧困問題的政策和制度。
制度主義強(qiáng)調(diào)，貧困并非是社會(huì)成員的個(gè)人問題，貧困是社會(huì)問題，是社會(huì)制度帶來的問題。消除或緩解貧困問題的最重要方式之一就是改革完善社會(huì)救助制度。制度是一個(gè)社會(huì)行動(dòng)的規(guī)則，其中，嵌入背景（理論范式）、理念轉(zhuǎn)型（執(zhí)政綱領(lǐng)）、規(guī)則內(nèi)容（社會(huì)政策）是制度分析不可缺少的要素內(nèi)容。采用制度主義取向分析中國的社會(huì)救助政策創(chuàng)新發(fā)展，主要包含對(duì)社會(huì)救助制度基本要素的研究：中國社會(huì)救助政策嵌入的理論范式；形成的理念和政策規(guī)則結(jié)構(gòu)。本文通過對(duì)基本制度要素的分析，提出中國社會(huì)救助政策的創(chuàng)新發(fā)展軌跡以及未來發(fā)展議題。
一、中國社會(huì)救助政策研究的范式嵌入：貧困的制度主義研究
貧困問題是人類面臨的最大社會(huì)問題之一，人類向貧困宣戰(zhàn)的行動(dòng)從古至今從未間斷。社會(huì)發(fā)展至今，人類已經(jīng)擁有了高度發(fā)達(dá)的生產(chǎn)力和豐富的物質(zhì)財(cái)富。然而，在經(jīng)濟(jì)總量增長和人們平均生活水平不斷提高的同時(shí)，貧困問題仍然十分突出。如何消除或緩解貧困仍是擺在各國政府面前的一個(gè)重大課題。貧困也是中國面對(duì)的重大社會(huì)問題，因此，中國政府在2014年再次宣布：我們要繼續(xù)向貧困宣戰(zhàn)，決不讓貧困代代相傳。[1]
貧困是一個(gè)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)現(xiàn)象。對(duì)貧困的界定和研究也相當(dāng)復(fù)雜多元，其基本上可以分為兩個(gè)取向，一是實(shí)證主義的制度主義取向。經(jīng)過多年的研究發(fā)展，制度主義形成比較成熟的理論范式。制度被認(rèn)為是一個(gè)社會(huì)中的博弈規(guī)則，它被用來約束人類的行為。它包括了人類在什么情況下可以做和什么情況下不能做的限制。制度的基本要素有規(guī)范、規(guī)則（rules）、慣例、價(jià)值、習(xí)慣和它們的實(shí)踐。[2]制度的功能是在一個(gè)社會(huì)中建立人類生活中穩(wěn)定的互動(dòng)結(jié)構(gòu)。制度分析被引入社會(huì)福利領(lǐng)域中，一些學(xué)者使用制度主義理論方法研究貧窮問題。[3]制度主義取向的研究者認(rèn)為，貧困不在于貧困者本身的無技能或缺乏動(dòng)機(jī)，而是社會(huì)力作用的結(jié)果。[4]社會(huì)排斥理論認(rèn)為貧困的社會(huì)成員在某個(gè)社會(huì)向度上被社會(huì)所排斥而具有邊緣性。貧困是具有社會(huì)公民身份的社會(huì)成員對(duì)于社會(huì)活動(dòng)參與不足造成的，他們?cè)趧趧?dòng)力市場(chǎng)、社會(huì)服務(wù)和社會(huì)關(guān)系等方面存在被邊緣化的問題。[5]對(duì)中國城市新貧困群體的研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)貧困群體的社會(huì)排斥實(shí)際上是制度性排斥，消除排斥必須進(jìn)行制度改革。[6]
貧困問題分析的第二個(gè)取向是建構(gòu)主義的文化取向。劉易斯首先提出了貧困文化的概念。他指出，貧困文化是一個(gè)特定的概念標(biāo)簽，是一個(gè)擁有自己的結(jié)構(gòu)與理性的社會(huì)亞文化。就貧困文化形成的條件而言，劉易斯有三種解釋：貧困文化最可能產(chǎn)生在急遽變動(dòng)社會(huì)中低下階層之中；當(dāng)階層化的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)體系崩潰或被其他制度取代時(shí)，容易發(fā)生貧困文化；貧困文化可能形成于一定的社會(huì)情境中，如低技術(shù)工人持續(xù)很高的失業(yè)與低度就業(yè)率、低薪資、非組織，低下經(jīng)濟(jì)地位被視為個(gè)人無能或卑劣的結(jié)果等等。[7]布迪厄以那些社會(huì)上沒有體面生活的窮人為例，認(rèn)為窮人的窘迫往往源于他們沒有選擇；而沒有選擇的主要原因之一是，窮人在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中缺乏必要的文化資本。[8]
采用制度主義取向?qū)Ψ簇毨д哌M(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，各國反貧困政策與其社會(huì)福利體制或模式有密切關(guān)系，形成不同的反貧困模式。西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家在社會(huì)福利制度發(fā)展過程中，形成社會(huì)民主主義福利體制、自由主義福利體制和保守主義福利體制。社會(huì)福利體制理論以去商品化、分層化和勞動(dòng)力市場(chǎng)三個(gè)緯度分析說明國家建立社會(huì)福利制度的不同路徑[9]。但埃斯平-安德森因?yàn)橘Y料和研究的局限性，其社會(huì)福利體制理論受到不少批評(píng)。另外一種制度類型分析將世界主要福利國家劃分德國俾斯麥模式、英國貝弗里奇模式和瑞典民主社會(huì)主義模式。德國從俾斯麥時(shí)代開始，就強(qiáng)調(diào)用強(qiáng)制性的社會(huì)保障制度來代替英國濟(jì)貧法體系下的反貧困社會(huì)政策。英國貝弗里奇模式是以《貝弗里奇報(bào)告》[10]為基礎(chǔ)的，是一個(gè)建立社會(huì)安全網(wǎng)的模式，強(qiáng)調(diào)將選擇性的社會(huì)福利制度擴(kuò)大為普遍性的社會(huì)福利制度模式，每一個(gè)國民都有權(quán)利享受社會(huì)安全網(wǎng)的庇護(hù)，不僅僅是為了消除貧困，而是要把社會(huì)福利提供給每一個(gè)公民。瑞典民主社會(huì)主義模式建立在混合經(jīng)濟(jì)制度、積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策、中間道路的意識(shí)形態(tài)的基礎(chǔ)上。瑞典1962年出臺(tái)《國民保險(xiǎn)法》，該政策體現(xiàn)了福利的普遍性原則，結(jié)合了個(gè)人貢獻(xiàn)和福利的選擇性原則。[11]在保障每個(gè)社會(huì)成員的基本需要滿足的基礎(chǔ)上，貧困問題的解決就容易多了。社會(huì)福利模式與解決貧困問題的制度安排有明顯的關(guān)聯(lián)。一般說來，在實(shí)行制度化的、普遍性的福利模式，并且福利體系比較完整的國家，由于國家通過高稅收政策對(duì)個(gè)人的收入進(jìn)行了嚴(yán)格的再分配，分配比較平均，因此貧困的人口一般較少。例如，瑞典模式下的瑞典、挪威等國的貧困人口比例較小。相比之下，在自由主義意識(shí)形態(tài)下的福利制度國家，例如美國、澳大利亞等的貧困人口比例就相對(duì)較大。
采用制度主義取向?qū)Ψ簇毨д哌M(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，世界各國的反貧困政策基本上是從兩個(gè)方面展開：一是社會(huì)救助；二是發(fā)展援助。社會(huì)救助是針對(duì)貧困者的低收入和低生活水平的狀況，直接對(duì)貧困者提供營養(yǎng)、基本衛(wèi)生、教育和住房保障以及其他生活補(bǔ)助，以滿足貧困者的基本需要。由于發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，實(shí)行了普惠性社會(huì)福利制度，社會(huì)救濟(jì)制度水平較高，為那些社會(huì)弱者、失去勞動(dòng)能力和遭受意外困難的人群提供基本生活保障和增能服務(wù)。具有普惠性的福利制度已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家的反貧困政策的重要支撐。相比之下，發(fā)展中國家由于受經(jīng)濟(jì)水平低下和龐大的貧困人口的雙重限制，對(duì)貧困人口的社會(huì)救助水平一般比發(fā)達(dá)國家水平低，一般都以極貧困人口為主要對(duì)象，并且只是滿足他們最低限度的生活需要。
在這樣的背景下，制度主義者既強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助對(duì)解決貧困問題的意義，也強(qiáng)調(diào)通過經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和援助去解決貧困問題。社會(huì)救助是反貧困政策體系中最重要組成部分，它有利于在短期內(nèi)迅速改善貧困者的物質(zhì)生活狀況，但是，如果被救濟(jì)者過分依賴于救濟(jì)，也會(huì)產(chǎn)生一些不利的影響：一是造成被救濟(jì)者的自卑和依賴心理；二是使政府背上沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，在制定反貧困政策時(shí)，除了社會(huì)救助之外，還需要強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)貧困者自身的發(fā)展能力，通過發(fā)展援助政策來消除貧困問題。發(fā)展援助是以特定的貧困群體或貧困區(qū)域?yàn)閷?duì)象，提供他們所缺少的生產(chǎn)要素（如資本、技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)等），促使他們利用當(dāng)?shù)氐馁Y源條件，依靠自身的努力來發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)，以提高生活水平和擺脫貧困。發(fā)展援助政策的目標(biāo)是要從根本上消除貧困，其核心是針對(duì)貧困者生活環(huán)境中的致貧因素，通過改變這些致貧因素而消除貧困。根據(jù)援助對(duì)象的不同，發(fā)展援助政策又可分為貧困者群體的發(fā)展援助和區(qū)域開發(fā)援助。貧困群體發(fā)展援助政策的對(duì)象是由某些共同的問題而導(dǎo)致貧困的群體。通過幫助這類貧困群體解決所面臨的問題，增強(qiáng)他們自身的發(fā)展能力。
二、中國社會(huì)救助制度安排核心：貧困界定和反貧困目標(biāo)
制度主義取向的貧困研究強(qiáng)調(diào)制度改革對(duì)解決貧困問題的意義，因此其研究對(duì)政府制定社會(huì)救助政策有較大影響和幫助。制度主義取向的研究者從不同的角度分析了貧困的內(nèi)涵，界定貧困的概念，提出貧困線劃分方法，為政策制定提供重要參考。世界銀行和聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署等機(jī)構(gòu)在總結(jié)了各種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對(duì)貧困概念做出了比較權(quán)威的義。世界銀行指出：當(dāng)某些人、某些家庭或某些群體沒有足夠的資源去獲取他們那個(gè)社會(huì)公認(rèn)的，一般都能享受到的飲食、生活條件、舒適和參加某些活動(dòng)的機(jī)會(huì)，就是處于貧困狀態(tài)。[12]世界銀行在后來的報(bào)告里還指出，貧困者是指缺少達(dá)到最低生活水準(zhǔn)的能力的人，其中所指的生活水準(zhǔn)不僅包括家庭收入、人均支出，還包括社會(huì)福利的內(nèi)容，如醫(yī)療保險(xiǎn)、識(shí)字能力及公共財(cái)產(chǎn)資源的獲得情況。[13]聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署2001年的《人類發(fā)展報(bào)告》中有關(guān)貧困的定義更具廣泛性和多元性：人類貧困指的是缺乏人類發(fā)展最基本的機(jī)會(huì)和選擇——長壽、健康、體面生活、自由、社會(huì)地位、自尊和他人的尊重。[14]國際經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織提出，相對(duì)貧困是指那些收入相對(duì)較少的人士，通常是低于收入的某一個(gè)百分比之下的家庭成員被歸入貧困社會(huì)群體；這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)國民收入的增長而變化和提高。[15]
相對(duì)貧困概念的應(yīng)用使政府可根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變動(dòng)來改變貧困線，讓貧困群體分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。相對(duì)貧困具有特別的政策含義：消除貧困是一個(gè)國家、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)社會(huì)為了社會(huì)公平而長期奮斗的目標(biāo)，因此該目標(biāo)被世界各個(gè)國家地區(qū)政府廣泛接受。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署提出更為積極的反貧困的目標(biāo)：不僅僅是增加貧困者的收入，還應(yīng)該增強(qiáng)貧困人口的資產(chǎn)基礎(chǔ)（包括資金、人力、社會(huì)資產(chǎn)、文化資產(chǎn)和環(huán)境資產(chǎn)），改善教育和衛(wèi)生條件，消除性別、民族、年齡和殘疾等原因造成的不利影響，防止這些因素加劇貧困，避免貧困人口無法參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程。[16]
中國政府在以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響下，很長一段時(shí)間沒有專業(yè)的社會(huì)救助政策。改革開放后，中國從社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。轉(zhuǎn)型后貧富差距急劇加大，新貧困問題非常突出。在此背景下，中國第一個(gè)真正意義上的社會(huì)救助政策《城市居民最低生活保障條例》出臺(tái)，成為中國社會(huì)救助制度奠基和創(chuàng)新的里程碑。該政策將城市貧困者界定為“共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹?a href="http://www.kcuv.cn/shebaoxinwen/1316506/">生活保障標(biāo)準(zhǔn)，且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ?cái)產(chǎn)狀況規(guī)定的家庭”[17]，對(duì)低于當(dāng)?shù)刈畹蜕钏降募彝ソo予最低生活保障。[18]另外，2014年我國政府綜合城市和農(nóng)村貧困人群的特點(diǎn)，綜合兒童、老人、殘疾人等等群體的特點(diǎn)，提出對(duì)貧困人群的新界定，覆蓋人群更為符合貧困群體實(shí)際情況的定義：國家對(duì)無勞動(dòng)能力、無生活來源且無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人，給予特困人員供養(yǎng)。[19]這些接受社會(huì)救助的人群就是中國的貧困人群。
反貧困政策一般是指社會(huì)救助政策，其制定的核心之一是政府通過科學(xué)的計(jì)算方式確定貧困線。國際上測(cè)量和確定貧困線的方法有多種（見表1），各個(gè)國家地區(qū)依據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和社會(huì)文化測(cè)量和確定貧困線。中國政府對(duì)共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹?a href="http://www.kcuv.cn/shebaoxinwen/1316506/">生活保障標(biāo)準(zhǔn)，且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ?cái)產(chǎn)狀況規(guī)定的家庭，給予最低生活保障。[20]最低生活保障線就是中國政府制定的貧困線。
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