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標簽： 精準扶貧
李小云：精準扶貧的三大配套措施
2016-11-23 08:00:10
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【導讀】:我國的社會經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)進入到了追求可持續(xù)和包容性發(fā)展的階段。這個階段已經(jīng)具備了解決已有絕對貧困問題的物質(zhì)和發(fā)展條件,也具備了通過縮小貧富差別從而緩解相對貧困的經(jīng)濟、社會和政治條件。
【摘要】我國的社會經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)進入到了追求可持續(xù)和包容性發(fā)展的階段。這個階段已經(jīng)具備了解決已有絕對貧困問題的物質(zhì)和發(fā)展條件，也具備了通過縮小貧富差別從而緩解相對貧困的經(jīng)濟、社會和政治條件。十八屆五中全會有關解決貧困問題的決議標志著從根本上緩解貧困問題時代的到來。
從中國經(jīng)濟社會發(fā)展演進過程來看，“十三五”從根本上解決農(nóng)村貧困問題的背景
據(jù)筆者觀察，我國經(jīng)濟發(fā)展政策的變化大概經(jīng)歷了這樣一個發(fā)展演變的過程。
從1978年到2000年，雖然在這個階段有關社會公平和環(huán)境的問題也一直是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要內(nèi)容，但這個階段嚴格上講還是以經(jīng)濟發(fā)展為中心的。確保經(jīng)濟的增長也一直是這個階段經(jīng)濟社會發(fā)展的主要內(nèi)容，所以，從經(jīng)濟、社會、環(huán)境和政治發(fā)展綜合的角度看，改革開放以后的二十幾年，基本遵循了“發(fā)展是硬道理”的邏輯。在此期間，由于資本的長期性短缺，同時經(jīng)濟發(fā)展又需要大量的資金，所以無法為社會保障和環(huán)境保護提供足夠的資金。應該說對社會保障和扶貧在客觀上還做不到大面積的覆蓋。但隨著經(jīng)濟的快速增長，城鄉(xiāng)差別開始逐漸擴大，貧富差別日益嚴重，農(nóng)村的普遍性貧困逐漸開始轉(zhuǎn)化為地域性、群體性貧困。
從2001年到2013年，這個階段是從經(jīng)濟發(fā)展為中心向可持續(xù)和包容性的發(fā)展為主的過渡性階段。進入21世紀以來，“三農(nóng)”問題、城鄉(xiāng)差別問題、環(huán)境問題等比以往更加明顯地顯現(xiàn)出來。社會各界對于社會公平和城鄉(xiāng)差別為核心的經(jīng)濟社會發(fā)展問題反映十分強烈。在此情況下，經(jīng)濟社會發(fā)展的政策開始由以經(jīng)濟發(fā)展為中心向更加包容的發(fā)展階段轉(zhuǎn)化。之所以能產(chǎn)生這個轉(zhuǎn)變，主要原因還在于經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)積累了相當多的財富，特別是中國加入WTO以來，貿(mào)易紅利劇增，城市化迅速推進導致農(nóng)業(yè)勞動力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的份額下降。這個轉(zhuǎn)變最為明顯的標志是農(nóng)村稅費改革、一系列農(nóng)村社會保障政策的出臺，以及對資源和環(huán)境保護措施的切實重視。
大致從2013年至今，我國的經(jīng)濟社會發(fā)展開始步入到追求可持續(xù)發(fā)展和包容性發(fā)展為主的階段。在這個階段，人口結(jié)構、產(chǎn)業(yè)結(jié)構和社會結(jié)構出現(xiàn)了根本性的變化。福利分配的格局等問題已經(jīng)演化成了經(jīng)濟社會發(fā)展的主要問題?？沙掷m(xù)發(fā)展和包容性發(fā)展已經(jīng)成為了我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然選擇。十八屆五中全會所通過的《中共中央關于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，標志著我國經(jīng)濟社會發(fā)展將全面進入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、生態(tài)文明建設和黨的建設五位一體的綜合發(fā)展階段。其中，“十三五”規(guī)劃建議提出的到2020年實現(xiàn)現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困的目標也標志著發(fā)展條件趨于成熟的情況下，困擾經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的農(nóng)村貧困問題有望在較短的時間得以緩解。這也是中央決定從根本上解決農(nóng)村貧困問題的背景。
當前農(nóng)村的貧困狀況
目前農(nóng)村的貧困主要是在經(jīng)濟發(fā)展過程中由于收入分配機制不公平所造成的收入和總體福利的差異而呈現(xiàn)的絕對和相對的貧困狀態(tài)。總體上來說，農(nóng)村存在著兩種類型的貧困。
一種類型的貧困屬于所謂轉(zhuǎn)型性的貧困。我們也可以稱之為過渡性貧困或短期性貧困，主要是由于快速的工業(yè)化、城市化以及出現(xiàn)了不可預見的災害等導致經(jīng)濟收入的損失，從而引發(fā)福利的缺失。隨著制約其收入因素的消失以及有利的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，其中很大一部分人可以走出貧困，當然這部分群體中還有一部分可能會因為各種因素而轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期性貧困。
第二種類型的貧困屬于所謂長期性貧困。這部分群體是隨著經(jīng)濟的發(fā)展不能在經(jīng)濟活動中受益并長期處于很低收入水平，加之社會保障缺乏，從而逐漸被沉淀到收入和福利底層的群體。這部分貧困群體構成了貧困群體的存量部分，而每年由短期性貧困轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期性貧困的群體構成了貧困群體的增量部分，兩者共同構成了所謂的長期性絕對貧困群體。這部分群體有的是完全沒有能力的群體，需要社會保障的支持；還有一部分則是雖有能力，但在結(jié)構性因素的影響下無法自己走出貧困。
所要指出的是，不僅相對貧困會長期存在，而且，只要社會保障做不到全覆蓋，絕對貧困也會長期存在。從福利角度看，只有當衣、食、住、教、醫(yī)的基本保障做到人人覆蓋，而且其標準能做到按照全社會的福利水平逐年調(diào)整，絕對貧困才有可能消除。所以，從某種意義上說，區(qū)分絕對貧困和相對貧困的意義并不很大，但是，界定短期性貧困和長期性貧困則會有很大的政策含義。雖然長期性絕對貧困人口在全國農(nóng)村均有分布，但由于社會保障制度在不同地區(qū)落實的情況不同，發(fā)達地區(qū)的絕對貧困人口數(shù)量較少，且代際傳遞的趨勢基本消失，而大量的長期性絕對貧困人口主要分布在邊遠的山區(qū)和落后地區(qū)，而且有代際傳遞的傾向，這是扶貧工作的難點。
精準扶貧需要綜合的措施配套
十八屆五中全會對扶貧工作提出了三個具體的目標：一是按照現(xiàn)行標準下的貧困人口脫貧，二是貧困縣全部脫帽，三是解決區(qū)域性整體貧困問題。這應該是涉及到了農(nóng)村貧困問題的幾個核心。中央之所以能提出這樣的系統(tǒng)目標，主要原因在于以下幾個方面。
首先，到2020年，7000萬貧困人口的年純收入要高于現(xiàn)行扶貧標準的2300元。這個目標的實現(xiàn)應該沒有太大問題。因為這部分群體中不同人口的收入離2300元的距離是不同的，大部分人口的貧困距離并非很大。幾年之間收入超過貧困線是現(xiàn)實的。問題是，這7000萬人口大都是處于多元貧困狀態(tài)。他們的住房、醫(yī)療、教育、基礎設施等方面均十分落后。如果按照多元貧困的標準來監(jiān)測，不是說脫貧不可能，可能難度就比較大。所以，中央在建議中提出了貧困人口資產(chǎn)增值的扶持問題，貧困家庭高中免除學雜費和困難學生資助全覆蓋，基本醫(yī)療制度城鄉(xiāng)全覆蓋和全面實施城鄉(xiāng)居民大病保險制度等。從某種意義上說，這部分貧困人口的真正脫貧還取決于這些措施的落實和實施。而這些措施的落實和實施則是一個比較大的系統(tǒng)工程，需要對國家的治理體系進行改革。
其次，貧困縣的設置是特定條件下的產(chǎn)物，主要是基于改革開放初期由于地域自然條件不同等出現(xiàn)的地區(qū)間的發(fā)展差異而設定的、一個有限度的扶貧瞄準單元。經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展，貧困縣設置的問題越來越多。在資源博弈、進入退出等方面出現(xiàn)了很大的制度性異化。隨著包容性發(fā)展議程的實施，全國的每個縣均需要將本地區(qū)貧困人口的脫貧作為其發(fā)展工作的重要內(nèi)容。通過五年的努力，將現(xiàn)有貧困縣的制度設置從貧困機制中全面退出，將有利于國家和地方扶貧資源的公平分配和改善精準扶貧的瞄準程度。
最后，通過基礎設施的投入、生態(tài)建設、環(huán)境補償機制、綠色經(jīng)濟的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等新的增長機制，特別是通過美麗鄉(xiāng)村建設和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進，可以有效改善區(qū)域性的整體貧困狀態(tài)。在我國貧困人口絕對數(shù)量很大的情況下，還不能夠過早地推進以工資轉(zhuǎn)移為主要內(nèi)容的扶貧戰(zhàn)略，仍需要借助兩個大的經(jīng)濟發(fā)展條件：一是國家宏觀經(jīng)濟的發(fā)展；二是為貧困地區(qū)和貧困人口而設定的特殊的經(jīng)濟發(fā)展扶持條件。這意味著，如果能把農(nóng)村基礎設施建設、生態(tài)文明建設、美麗鄉(xiāng)村建設等與貧困地區(qū)的脫貧有機聯(lián)系在一起，將會加速區(qū)域性整體貧困的脫貧速度。這方面的工作目前在很多地方已經(jīng)起步，但是如何增強資源整合仍然需要中央和地方加強協(xié)調(diào)機制的作用。
（作者為中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院教授）
【參考文獻】
①李小云：《新時期農(nóng)村貧困問題以及治理》，《國家治理》，2015年10月16日。
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