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聶愛霞：國(guó)際視角下我國(guó)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的構(gòu)建
2016-11-23 08:00:10
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【導(dǎo)讀】:已有研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金在擴(kuò)大養(yǎng)老金總體覆蓋范圍、減輕老年人及其家庭的貧困起到了重要作用。在人口老齡化進(jìn)程加快的過程中，我國(guó)現(xiàn)有養(yǎng)老保障制度并未取得預(yù)期效果?？紤]我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，本文從擴(kuò)大養(yǎng)老金總體覆蓋面及減少老年貧困入手，
［摘 要］已有研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金在擴(kuò)大養(yǎng)老金總體覆蓋范圍、減輕老年人及其家庭的貧困起到了重要作用。在人口老齡化進(jìn)程加快的過程中，我國(guó)現(xiàn)有養(yǎng)老保障制度并未取得預(yù)期效果?？紤]我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，本文從擴(kuò)大養(yǎng)老金總體覆蓋面及減少老年貧困入手，借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，提出建立保障基本、水平適度、公平的、非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度。
［關(guān)鍵詞］非繳費(fèi)型養(yǎng)老金；覆蓋面；老年貧困
［中圖分類號(hào)］F840.67 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1008-9314(2015)05-0117-05
［收稿日期］2015-08-30
［基金項(xiàng)目］福建省社科基金“福建省人口老齡對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的沖擊及對(duì)策建議”；廈門大學(xué)公共服務(wù)質(zhì)量研究中心項(xiàng)目
［作者簡(jiǎn)介］聶愛霞,廈門大學(xué)公共事務(wù)助理教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：養(yǎng)老保障、勞動(dòng)就業(yè)等；朱火云，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院博士研究生，研究方向：社會(huì)保障理論與政策。
自德國(guó)19世紀(jì)末建立起繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以后，強(qiáng)調(diào)權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一的“俾斯麥模式”在世界范圍內(nèi)獲得認(rèn)可，這種制度為大部分群體提供了可靠的老年收入保障，但以繳費(fèi)為受益前提和與正規(guī)就業(yè)緊密聯(lián)系的制度特性，使得繳費(fèi)型養(yǎng)老制度在覆蓋低收入群體和非正規(guī)就業(yè)群體方面受到較大限制，這種局限在收入處于中低水平或非正規(guī)就業(yè)比較高的發(fā)展中國(guó)家更為明顯。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全世界養(yǎng)老金的勞動(dòng)力平均覆蓋率為25%，對(duì)老年人的覆蓋率低于20%。
相比之下，非繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在擴(kuò)大覆蓋面方面具有明顯優(yōu)勢(shì)。世界銀行在2005年的研究報(bào)告中也特別肯定了非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度的作用，提出將最低水平保障與以消除貧困為目標(biāo)的非繳費(fèi)性養(yǎng)老保障制度確定為基本支柱，也稱為養(yǎng)老保障的“零支柱”①。近年來在世界銀行、國(guó)際勞工組織、聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署等國(guó)際機(jī)構(gòu)的推動(dòng)下，不少國(guó)家開始重視推行非繳費(fèi)、普惠型社會(huì)養(yǎng)老金計(jì)劃。據(jù)世界銀行2012年的一份報(bào)告顯示，截至2011年，世界193個(gè)國(guó)家建立了養(yǎng)老金制度，其中81個(gè)國(guó)家建立了非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度（即“零支柱”）。
我國(guó)養(yǎng)老金覆蓋面低，據(jù)測(cè)算數(shù)據(jù)顯示，2011年全國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障平均覆蓋率為62.38%，其中，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率最高的是北京和上海，均超過90%，廣西、吉林、四川的覆蓋率均不足40%［1］。中國(guó)老年人貧困率遠(yuǎn)高于人們的想象，截止到2013年底，全國(guó)有22.9%的60歲以上老年人（4240萬人）的消費(fèi)水平位于貧困線以下，而獲得社會(huì)救助的城鄉(xiāng)老年人僅占60歲以上老年人口的11.89%，遠(yuǎn)低于老年貧困率的22.9%［2］。
一方面，龐大的老年人口數(shù)量構(gòu)成了巨大的老年保障需求，另一方面，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障體系不完善、制度多重分割及碎片化，導(dǎo)致許多老人得不到足夠的經(jīng)濟(jì)來源而陷入貧困的境地。當(dāng)務(wù)之急，有必要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)建立非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，這對(duì)于我國(guó)擴(kuò)大養(yǎng)老金總體覆蓋面及消除老年貧困，實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的目標(biāo)具有重要的意義。
一、非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的建立和發(fā)展
非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃最早起源于歐洲,早在1891年,丹麥就引入了一項(xiàng)由地方政府管理的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，隨后，新西蘭(1898年)、澳大利亞(1908年)和瑞典(1913年)也相繼建立了非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度。20世紀(jì)80年代后，一些發(fā)展中國(guó)家如尼泊爾、斯里蘭卡、孟加拉國(guó)、印度、南非、毛里求斯、納米比亞、博茨瓦納、阿根廷、巴西、智利、哥斯達(dá)黎加、毛里塔利亞等國(guó)也相繼建立起非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度。據(jù)國(guó)際助老會(huì)的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，截至2012年，全世界范圍內(nèi)已建立了105項(xiàng)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，共涉及到99個(gè)國(guó)家或地區(qū)，遍布亞、非、拉發(fā)展中國(guó)家和高收入OECD國(guó)家。
圖1 非繳費(fèi)養(yǎng)老金制度類型(略)
從保障對(duì)象和保障水平兩個(gè)維度，筆者將這104項(xiàng)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度（其中有一項(xiàng)制度數(shù)據(jù)缺失）劃分為低水平選擇型、低水平普惠型、基礎(chǔ)選擇型和基礎(chǔ)普惠型四種類型。普惠型和選擇型是針對(duì)保障對(duì)象的資格條件而言，普惠型指只要滿足一定的年齡條件，都可以獲得相應(yīng)的養(yǎng)老金待遇；而選擇型是指基于家計(jì)調(diào)查、養(yǎng)老金調(diào)查等，收入低于某一標(biāo)準(zhǔn)或未享受其他養(yǎng)老金待遇，才有資格享受養(yǎng)老金。低水平型和基礎(chǔ)型是針對(duì)保障待遇的高低而言，低水平型是指保障水平低于最低生活保障線（為便于國(guó)際比較，這里依據(jù)聯(lián)合國(guó)確定的最低標(biāo)準(zhǔn)1.25美元/天），基礎(chǔ)型則是保障水平等于或高于最低生活保障線，滿足最基本的生活需求。圖1顯示，在以保障對(duì)象和保障待遇兩個(gè)維度劃分的四種制度類型中，采用基礎(chǔ)選擇型模式的最多，占55.8%，其次是低水平選擇型和基礎(chǔ)普惠型。
盡管這105項(xiàng)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度存在諸多差異,但亦呈現(xiàn)出某些共同的特征：一是資金直接或者間接來自于政府財(cái)政，受益人不需要履行繳費(fèi)義務(wù)；二是受益資格往往受限于公民身份或者居住時(shí)間，部分制度可能對(duì)受益人數(shù)有限制，部分對(duì)受益人的收入和財(cái)產(chǎn)有限制；三是待遇水平通常是統(tǒng)一水平的，即使有差別也是分幾個(gè)檔次，不與工作年限或繳費(fèi)年限相掛鉤。
二、非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的實(shí)施效果
總體而言，擴(kuò)大養(yǎng)老金總體覆蓋面和減少老年貧困是許多國(guó)家引入非繳費(fèi)養(yǎng)老金制度的初衷，但不同國(guó)家的側(cè)重點(diǎn)有所不同。在低收入國(guó)家，非繳費(fèi)養(yǎng)老金制度被地當(dāng)作一種解決貧困的重要制度安排；在非正式就業(yè)比例較高的中等收入國(guó)家，非繳費(fèi)養(yǎng)老金制度在解決老年貧困的同時(shí)，為擴(kuò)大非正式就業(yè)群體的養(yǎng)老金覆蓋面提供了一個(gè)強(qiáng)有力的政策選擇；在社會(huì)保障制度已經(jīng)較為完善的發(fā)達(dá)國(guó)家，非繳費(fèi)養(yǎng)老金則作為補(bǔ)充，保障少量未被“第一支柱”養(yǎng)老金覆蓋的老年人。
（一）有助于擴(kuò)大養(yǎng)老金制度的總體覆蓋面
經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)、人口老齡化趨勢(shì)加快、非正規(guī)就業(yè)率顯著上升，傳統(tǒng)繳費(fèi)關(guān)聯(lián)型的俾斯麥養(yǎng)老保險(xiǎn)模式越來越難以適應(yīng)復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境，出現(xiàn)養(yǎng)老金覆蓋面停滯不前甚至下降的趨勢(shì)。而非繳費(fèi)養(yǎng)老金制度不以繳費(fèi)為待遇給付條件，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)農(nóng)村居民和非正式就業(yè)群體的覆蓋，擴(kuò)大了養(yǎng)老金的總體覆蓋面。
根據(jù)可獲取的2012年國(guó)際助老會(huì)的66個(gè)國(guó)家或地區(qū)的數(shù)據(jù)，可以計(jì)算出這些國(guó)家的非繳費(fèi)養(yǎng)老金制度的覆蓋率如表1所示。非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度平均覆蓋率為34.58%，同時(shí)也應(yīng)看到，不同國(guó)家或地區(qū)之間的差異非常明顯。其中，印度尼西亞覆蓋率最低，僅為0.5%，玻利維亞最高，待遇領(lǐng)取人數(shù)是60歲以上所有老年人口總和的1.24倍。
再?gòu)牡貐^(qū)分布來看（如圖2），經(jīng)濟(jì)最為落后的撒哈拉以南非洲國(guó)家的非繳費(fèi)養(yǎng)老金制度覆蓋率最高，均達(dá)到52.36%，其次是亞太地區(qū)，達(dá)到44.07%，經(jīng)濟(jì)處于中等收入水平的拉美地區(qū)較前者稍低，但比高收入的OECD國(guó)家更高?；谙嚓P(guān)研究,設(shè)計(jì)在政府可支付水平的普惠制非繳費(fèi)型養(yǎng)老金被認(rèn)為是發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)養(yǎng)老金甚至是社會(huì)保障覆蓋率危機(jī)(coverage crisis)的重要途徑。
表1 2012年66個(gè)國(guó)家或地區(qū)的非繳費(fèi)養(yǎng)老金制度覆蓋率的描述統(tǒng)計(jì)(略)
圖2 非繳費(fèi)養(yǎng)老金制度覆蓋率的地區(qū)差異(略)
（二）有利于減輕老年人及其家庭的貧困程度
引入普遍保障的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃，對(duì)所有達(dá)到受益資格年齡的老年群體提供基本的或最低的養(yǎng)老金給付，從而構(gòu)筑了一道老年收入保障的安全網(wǎng)，能夠防止老年群體陷入貧困并有助于打破跨代貧困的惡性循環(huán)，特別是在人口老齡化，農(nóng)村老年人口增多、平均預(yù)期壽命上升的趨勢(shì)下，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度將構(gòu)成老年群體必要的保障安全網(wǎng)，是維持老年生活水平的有效手段。國(guó)際助老會(huì)2012年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全球105項(xiàng)非繳費(fèi)養(yǎng)老金制度中，81項(xiàng)制度的給付對(duì)象是貧困老年群體。
Dethier等比較了拉美18個(gè)國(guó)家全部人口和60歲及以上老年人口的貧困發(fā)生率，除阿根廷、巴西、智利、尼加拉瓜、巴拿馬、烏拉圭六個(gè)國(guó)家外，其他12個(gè)國(guó)家的老年貧困率均高于總?cè)丝谪毨?，他們認(rèn)為主要是由于這六個(gè)國(guó)家的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度比較完善，阿根廷的老年貧困率從55%下降到13%，巴西的老年貧困率由52%下降到6%，烏拉圭的老年貧困率從51%到8%，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度有效地減少了老年貧困［3］，如圖3。
圖3 拉美18個(gè)國(guó)家的人口貧困率(略)
三、非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度實(shí)施條件
從理論上看，是否應(yīng)該建立非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度取決于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治等多種因素，但是，拉美的經(jīng)驗(yàn)表明，其中最重要和最直接的因素是繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的實(shí)際覆蓋率和老年貧困率。可行性(feasibility)和可支付(affordability)是實(shí)施非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度前需要考慮的重要問題。
（一）可行性
實(shí)施非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的實(shí)施核心目標(biāo)是擴(kuò)大養(yǎng)老金總體覆蓋面和降低老年貧困。養(yǎng)老金制度體系中是否應(yīng)該引入非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，首先取決于現(xiàn)有繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的覆蓋面大小及其收入再分配特性以及老年群體貧困率。具體來看：
強(qiáng)制性繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的覆蓋面越窄,引入非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的動(dòng)力也就越強(qiáng)?；蛘?，即使政府強(qiáng)制性繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的覆蓋面很廣,但其在不同群體間的收入再分配特性比較弱化，同樣有可能考慮引入一項(xiàng)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，特別是低收入群體、非正規(guī)就業(yè)群體規(guī)模越大，越有必要建立非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度。
是否有必要在一般性社會(huì)救助之外單獨(dú)建立一項(xiàng)針對(duì)老人的收入轉(zhuǎn)移制度，取決于老年群體相對(duì)于其他群體的貧困程度。理論上看，社會(huì)救助體系越完備，救助項(xiàng)目越齊全，老年群體的貧困發(fā)生率相應(yīng)地也會(huì)很低,引入非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的動(dòng)力也就不足?；蛘哒f相對(duì)于其他群體,老年人口的相對(duì)貧困率越高,則引入非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度就顯得更有必要。
（二）可支付性
如果說老年群體的相對(duì)貧困率構(gòu)成了確定非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度規(guī)模大小的需求變量，那么，政府財(cái)政能力則構(gòu)成了非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度規(guī)模大小的供給變量，只有在政府財(cái)政能力允許的條件下,實(shí)施一定規(guī)模的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度才有可能。
根據(jù)國(guó)際助老會(huì)的數(shù)據(jù)，對(duì)圖1中四種非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的財(cái)政支出進(jìn)行了分析，如表2用于選擇型、家計(jì)調(diào)查和養(yǎng)老金調(diào)查型中財(cái)政支出占GDP比重均低于0.6%，用于普惠型養(yǎng)老金制度的財(cái)政支出占GDP的1.07%?？傮w來看，四種非繳費(fèi)型養(yǎng)老金在財(cái)務(wù)上是可負(fù)擔(dān)的。
表2 不同制度模式下的平均財(cái)政負(fù)擔(dān)(略)
四、我國(guó)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的構(gòu)建
（一）非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的待遇水平確定
由于我國(guó)收入申報(bào)及統(tǒng)計(jì)制度不完善，甄別老年群體中的貧困者較為困難，且選擇型非繳費(fèi)養(yǎng)老金制度也可能造成受益人被歧視、信息扭曲、激勵(lì)錯(cuò)位、管理成本高、腐敗行為誘發(fā)等社會(huì)成本。相比之下，普惠型養(yǎng)老金可以不考慮人們的收人、財(cái)富和工作年限，管理結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，交易成本低。對(duì)金融機(jī)構(gòu)不發(fā)達(dá)、工資收人等基本信息資料不充分的發(fā)展中國(guó)家特別適用。
由于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到實(shí)行“普惠型”模式程度，相較于北歐一些國(guó)家相當(dāng)完善的社會(huì)福利制度，我國(guó)現(xiàn)階段只能提供基礎(chǔ)普惠型養(yǎng)老金。
所謂基礎(chǔ)，是指保障水平等于或高于最低生活保障線，滿足最基本的生活需求。最低生活保障線的確定無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，如2011年我國(guó)扶貧標(biāo)準(zhǔn)為2300元/年（約為1美元/天），聯(lián)合國(guó)確定的國(guó)際貧困線為1.25美元/天。本文采用擴(kuò)展線性支出模型（ELES）確定非繳費(fèi)養(yǎng)老金的待遇標(biāo)準(zhǔn)，它的優(yōu)點(diǎn)在于以當(dāng)年生活必需品（吃、穿、?。┲С鰹榛A(chǔ)，能夠較真實(shí)地反映居民實(shí)際生活需求。通過計(jì)算，2013年全國(guó)城鄉(xiāng)非繳費(fèi)養(yǎng)老金待遇最低標(biāo)準(zhǔn)分別為449.96元/月和農(nóng)村245.25元/月。各省、市可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平在全國(guó)最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)。
所謂普惠，是指城鄉(xiāng)老年人只需達(dá)到規(guī)定的年齡就有資格領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇，而不以是否繳費(fèi)、是否參加養(yǎng)老保險(xiǎn)以及家庭收入水平為前提條件。為防止退休老人因收入中斷而陷入貧困，非繳費(fèi)養(yǎng)老金最低資格年齡應(yīng)與退休年齡相銜接，由于我國(guó)退休年齡為60歲，本文將最低資格年齡設(shè)置為60歲，即在年齡達(dá)到60周歲后，均可獲得以國(guó)家財(cái)政為基礎(chǔ)的,按月領(lǐng)取的有保障的養(yǎng)老金,不必經(jīng)過其他相關(guān)資格審查手續(xù)。隨著我國(guó)退休年齡的逐漸推遲，非繳費(fèi)養(yǎng)老金的最低資格年齡也應(yīng)相應(yīng)推遲。
（二）非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的財(cái)政支出水平測(cè)算
1.數(shù)據(jù)來源及參數(shù)設(shè)定
未來老年人口數(shù)據(jù)來自聯(lián)合國(guó)2010年21世紀(jì)人口預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)中中國(guó)部分的中檔方案，城鄉(xiāng)人口比采用國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組的城鎮(zhèn)化率數(shù)據(jù)，測(cè)算時(shí)間為2014－2050年。財(cái)政收入以2013年為基礎(chǔ)，假定2014年的年增長(zhǎng)率為10%，按相等的年平均下降率遞減，直至2050年的增長(zhǎng)率為5%，預(yù)測(cè)未來2014－2050年的財(cái)政收入。
非繳費(fèi)養(yǎng)老金財(cái)政支出等于待遇領(lǐng)取人口數(shù)與待遇標(biāo)準(zhǔn)之積，具體計(jì)算模型如下所示。假設(shè)開始領(lǐng)取老津貼的年齡（男女相同）為x歲（如本文為60歲），x歲以上老年人可領(lǐng)取的津貼額的計(jì)量模型為：
公式（略）
其中：ω為極限年齡；l為第k年n歲老年人數(shù)；y為第k年n歲老年人領(lǐng)取高齡津貼標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到我國(guó)城鄉(xiāng)收入和生活成本差距較大，本文將分別設(shè)置農(nóng)村和城鎮(zhèn)的待遇標(biāo)準(zhǔn)，則計(jì)量模型可進(jìn)一步寫成：
公式(略)
在待遇設(shè)置上，為區(qū)別高齡老人與低齡老年生活成本的差異，本文采用兩種方案：方案一，所有60歲以上老年人的待遇以2013年全國(guó)城鄉(xiāng)非繳費(fèi)養(yǎng)老金待遇最低標(biāo)準(zhǔn)為標(biāo)準(zhǔn)，按5%的年增長(zhǎng)率提高待遇。方案二，60-79歲的低齡老人以2013年全國(guó)城鄉(xiāng)非繳費(fèi)養(yǎng)老金待遇最低標(biāo)準(zhǔn)為標(biāo)準(zhǔn)，80歲及以上老人以2013年的150%為標(biāo)準(zhǔn)，按5%的年增長(zhǎng)率提高待遇。
2.測(cè)算結(jié)果與分析
根據(jù)以上參數(shù)設(shè)置，測(cè)算結(jié)果如圖4所示。我國(guó)基礎(chǔ)普惠型非繳費(fèi)養(yǎng)老金支出占當(dāng)年財(cái)政收入比重在0.5%至0.72%之間。兩個(gè)方案中，財(cái)政負(fù)擔(dān)率都呈現(xiàn)“W”型，即財(cái)政負(fù)擔(dān)率先下降，再上升，在2035年（方案一）和2036年（方案二）分別達(dá)到峰值后出現(xiàn)拐點(diǎn)，開始略微下降，并分別在2042年（方案一）和2039年（方案二）達(dá)到最低值后持續(xù)上升，但總體上呈上升趨勢(shì)。與國(guó)外其他國(guó)家相比，我國(guó)非繳費(fèi)養(yǎng)老金財(cái)政負(fù)擔(dān)較輕，如果換算成占GDP比重，我國(guó)的財(cái)政負(fù)擔(dān)顯著低于國(guó)際平均水平，具有良好的財(cái)政可持續(xù)性。
由于高齡老人對(duì)養(yǎng)老金的需求更大，因此在方案二中以基數(shù)的1.5倍為標(biāo)準(zhǔn)提高了高齡老人的養(yǎng)老金水平。結(jié)果顯示，雖然方案二的財(cái)政負(fù)擔(dān)高于方案一，但兩者差別非常小，最大差距僅為0.08%，對(duì)財(cái)政負(fù)擔(dān)影響不大，但對(duì)保障高齡老人的基本生活具有至關(guān)重要的作用。
圖4 2014－2050年非繳費(fèi)養(yǎng)老金財(cái)政負(fù)擔(dān)趨勢(shì)圖(略)
因此，從財(cái)政負(fù)擔(dān)上看，建立非繳費(fèi)養(yǎng)老金制度不會(huì)給我國(guó)造成財(cái)政壓力,基礎(chǔ)普惠型非繳費(fèi)養(yǎng)老金制度具有財(cái)政可持續(xù)性。
五、結(jié) 論
非繳費(fèi)型養(yǎng)老金屬于“零支柱”，實(shí)質(zhì)是上是政府針對(duì)老年群體的一項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，體現(xiàn)公平,繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度體現(xiàn)效率，兩者的結(jié)合，是公平與效率的結(jié)合。
非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃有助于擴(kuò)展養(yǎng)老金制度的覆蓋面，有助于預(yù)防老年貧困、有效降低老年群體的貧困發(fā)生率。當(dāng)然，選擇什么樣的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃，需要考慮諸多制度性約束條件，包括繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃的覆蓋面大小及其收入再分配特性、社會(huì)救助體系的完備情況及老年人口的相對(duì)貧困率、政府財(cái)政能力大小及財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、政府經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的執(zhí)行能力等。
中國(guó)正加速步入老齡化社會(huì)，目前的養(yǎng)老保障制度面臨著基本養(yǎng)老金較難覆蓋全人口、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“碎片化”嚴(yán)重等巨大挑戰(zhàn)。建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、覆蓋各類人群、可持續(xù)的養(yǎng)老金制度是中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)重要目標(biāo)。本文嘗試在借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)上，從擴(kuò)大養(yǎng)老金總體覆蓋面及減低老年貧困入手，建立覆蓋全體國(guó)民、體現(xiàn)公平、水平適度的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，并借助ELES模型測(cè)算出非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的財(cái)政支出，測(cè)算結(jié)果表明，實(shí)施非繳費(fèi)型制養(yǎng)老金既能解決養(yǎng)老保險(xiǎn)多軌運(yùn)行、制度不兼容的問題,又能擴(kuò)大養(yǎng)老金總體覆蓋面和降低我國(guó)老年貧困率，在制度設(shè)計(jì)上簡(jiǎn)便易行，財(cái)政投入在國(guó)家可以承受的范圍之內(nèi)，符合中國(guó)當(dāng)前階段的國(guó)情，可以作為養(yǎng)老金制度改革的一種新嘗試。
盡管從制度設(shè)計(jì)和財(cái)政支出上來看，非繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一個(gè)較為可行的制度安排，但由于它是一個(gè)理想的制度安排，實(shí)施過程中也存在一些難點(diǎn)，如我國(guó)已存在多種養(yǎng)老金制度以及高齡津貼制度，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金作為一種基礎(chǔ)養(yǎng)老金，需要協(xié)調(diào)與這些養(yǎng)老金制度之間的關(guān)系，以防止制度之間的功能交叉與斷裂。
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