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社會建構(gòu)型福利體系的中國特色發(fā)展路徑
2016-11-23 08:00:10
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【導讀】:一國的福利體系總是與該國歷史文化、政治制度、經(jīng)濟模式以及社會結(jié)構(gòu)密切關(guān)聯(lián)，如果深入分析其內(nèi)容，任何福利體系搭建的最初動因總是政治、經(jīng)濟或社會的某一方面或綜合性需要。
一國的福利體系總是與該國歷史文化、政治制度、經(jīng)濟模式以及社會結(jié)構(gòu)密切關(guān)聯(lián)，如果深入分析其內(nèi)容，任何福利體系搭建的最初動因總是政治、經(jīng)濟或社會的某一方面或綜合性需要?？梢?，福利體系形成和變遷的動因不在福利自身，而在于經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)或社會建設(shè)的推力?，F(xiàn)代福利體系建構(gòu)的動能主要來源于政治穩(wěn)定、經(jīng)濟增長或社會結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，世界各國建立和改革福利體系時，或單一或綜合，均是由這三種力量發(fā)動的。
一、新中國福利體系從政治建構(gòu)向社會建構(gòu)的變遷
現(xiàn)代福利制度在中國的建立和發(fā)展進程，其動能系統(tǒng)經(jīng)歷了從政治建構(gòu)到經(jīng)濟建構(gòu)再到社會建構(gòu)的變遷，并在當下的改革中不斷積聚綜合性動能。中華人民共和國成立后，面對長年戰(zhàn)爭和災荒留下的大量傷殘、流浪以及失業(yè)人員，人民政府開始著手建立福利和救濟體系，以保護困難群體的基本生存條件。當時，國民經(jīng)濟基礎(chǔ)和政府管理能力都制約了我們無法從現(xiàn)代性層次上來做出相應的制度安排，根據(jù)鞏固政權(quán)和人民群眾當家做主的原則，以蘇聯(lián)模式為藍本，中國共產(chǎn)黨通過政治安排初創(chuàng)了補缺型福利體系。以政治建構(gòu)為特征的福利體系依靠黨和政府掌握的公共資源全盤負責落實各項福利，主要的福利機構(gòu)如救濟院、殘老教養(yǎng)院、兒童教養(yǎng)院、精神病人療養(yǎng)院等，都是由政府一手操辦；對無依無靠的老年人、孤兒、殘疾人、精神病人等社會弱勢群體的救助側(cè)重于提供基本生活需求。這一體系與計劃經(jīng)濟特別是單一性按勞分配制度相適應，形成城鄉(xiāng)兩種完全不同的模式。城市逐步建立起以單位福利為核心、政府救濟和政府福利為兩翼的福利體系，“城市職工、干部連同他們的家屬的生、老、病、死都依靠著政府和單位”；“在農(nóng)村起初是以土地保障(或者說家庭保障)為主體，輔之以社會救濟和農(nóng)民之間的互助的制度結(jié)構(gòu)，后來，隨著農(nóng)業(yè)社會主義改造的完成，在國家的引導下形成了集體保障加國家救助的社會福利制度框架”[1]。
從總體上看，這種福利體系的建構(gòu)方式通過國家的政治力量來推動，最初的出發(fā)點是兌現(xiàn)戰(zhàn)爭年代中國共產(chǎn)黨對人民做出的政治承諾和鞏固人民民主專政制度，帶有濃厚的政治色彩，因此，政治建構(gòu)成為新中國成立后福利體系建設(shè)的重要特征，主要體現(xiàn)在：首先，我們的福利體系建設(shè)理念，符合新中國成立初的社會主義觀念和共產(chǎn)主義預想，具有公社式的特征。其次，建構(gòu)方式上突出地體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在新中國成立初的執(zhí)政思路。最后，從政治穩(wěn)定和公有制經(jīng)濟的需要上來安排福利。也許是為了實質(zhì)性地體現(xiàn)公社式社會生活的優(yōu)越性，政治建構(gòu)型福利體系中的城市福利具有相當高的待遇，甚至可以同福利國家去比拼。城市居民中的勞動人口既實現(xiàn)了充分就業(yè)，也就有了類似于“從搖籃到墳墓”的單位福利支持，從生活必需品的供應、免費或少量付費的教育、就業(yè)、生育、退休，直到喪葬，就業(yè)人口享受著水平不高但種類齊全的福利。但是，農(nóng)村地區(qū)的福利體系在“大躍進”以后難以為繼，合作醫(yī)療制度和五保戶制度逐漸因得不到經(jīng)費和人員的持續(xù)保障而流于形式。
然而，社會福利制度在本質(zhì)上應是經(jīng)濟和社會領(lǐng)域的事情，它的設(shè)計和運行必須以經(jīng)濟建設(shè)規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律為基礎(chǔ)。由于政治建構(gòu)型社會福利顯然只適合計劃經(jīng)濟這種政治主導性經(jīng)濟模式，改革開放后，我國社會經(jīng)濟發(fā)展動能機制逐漸從政治建構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟建構(gòu)，相應的，福利體系改革也呈現(xiàn)典型的過渡性特征。以經(jīng)濟建設(shè)為中心導引的福利體系重建，其初衷是為了解決由建立市場競爭機制引發(fā)的失業(yè)、貧困等社會問題，彌補市場對社會產(chǎn)生的失衡之缺，保障經(jīng)濟效益。為此，從20世紀80年代起，國家各項政策的制定明顯表現(xiàn)出政治安排和社會政策都在為經(jīng)濟體制改革和提升經(jīng)濟建設(shè)效率服務的特點。但是，由于認識不足、政府管理社會的能力欠缺，從1978年到1993年，我國社會福利依然停留在原有的制度框架內(nèi)，即使1993年11月黨的十四屆三中全會通過《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》將社會保障確認為市場經(jīng)濟體系的五大支柱之一，但還只是當成市場經(jīng)濟正常運行的非前提性條件，因此一直存在片面追求經(jīng)濟效益而沒有同步發(fā)展社會福利事業(yè)的偏差就不難理解。
隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)變動的深入，中國社會對福利體系的變革要求也越來越急迫，再延續(xù)之前的“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的社會福利政策，顯然已經(jīng)無法滿足弱勢群體的民生需求。其實，在經(jīng)濟改革引導的福利體系過渡性轉(zhuǎn)變進程中，政治力量對社會運行的控制力也在逐漸弱化，特別是單位福利體系的解體，使傳統(tǒng)的政府包辦越來越跟不上社會公眾的福利需求，經(jīng)濟建構(gòu)型福利制度的過渡性特征也到了必須超越的關(guān)口，社會建構(gòu)型福利體系應時而出。從1998年開始，我國社會福利體系建設(shè)進入制度化推進和社會化建構(gòu)的新時期。正如鄭功成所論，這一時期不但確立了公平價值取向和全面協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，而且從財政投入、法制化建設(shè)、改革動力調(diào)動、改革覆蓋廣度等方面都發(fā)生著根本性的轉(zhuǎn)變，“社會保障已經(jīng)不再單純地為經(jīng)濟改革服務，而是為整個社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展服務，并成為獨立的社會制度安排，包括社會保險、社會救助、社會福利在內(nèi)的整個社會保障制度的規(guī)范性建設(shè)和管理、服務社會化均取得了顯著的進展”[2]。
二、社會建構(gòu)型福利體系的變革邏輯
社會建構(gòu)型福利體系超越前有的政治建構(gòu)和克服改革開放初的經(jīng)濟建構(gòu)弊端，整合政府、企業(yè)、社會力量和個人的福利資源來興辦福利事業(yè)，核心是實現(xiàn)福利供應的多元化。從這個意義上，我國福利體系建設(shè)才真正擁有現(xiàn)代性變革特征。要形成福利體系的社會建構(gòu)機制，關(guān)鍵是要發(fā)揮社會的能動性。因為“社會不是虛無縹緲的，它如同國家和市場一樣，是有著實質(zhì)的含義和內(nèi)容的。而對于社會的理解，必須將其放在與國家和市場的關(guān)系之中。社會是既獨立于國家和市場之外，但又與前兩者緊密相關(guān)的一個制度空間和行動領(lǐng)域。相對于國家的‘公民社會’和相對于市場的‘能動社會’構(gòu)成了社會的兩個基本面向”[3]。
社會建構(gòu)型福利體系的建立與完善必須依賴兩個作用良好的動能平臺。一是公民社會的公平保障平臺，政府要為其提供以公共資源為基礎(chǔ)的動能。從20世紀90年代初至今，我國相繼建立了社會保險體系、最低生活保障體系和公共福利服務體系，提高了公共福利機構(gòu)的建設(shè)水平和服務能力，社會救助體系也逐漸完善。在這個過程中，政府的政策安排和公共財政投入是最主要的動能因素。它以保障公平為原則，將公共資源配置在全體國民的基礎(chǔ)性需要上，使公民社會的權(quán)利要求得到充分實現(xiàn)。二是能動社會的效率保障平臺，企業(yè)、社會組織和家庭要為其提供以營利性、公益性和自助性等資源為基礎(chǔ)的動能。這個平臺旨在充分調(diào)動社會性動能要素來實現(xiàn)福利的流動，調(diào)動企業(yè)、社會組織和家庭的積極性，使福利性營利資源、公益性資源和自助性資源在能動性的社會機制中得到充分利用，以滿足個性化和增長性的福利需求。
從時間梯度上看，我國推進福利體系的社會建構(gòu)進程于20世紀80年代開始，1984年民政部召開的漳州會議明確提出，國家辦的福利機構(gòu)要進一步由國家包辦向國家、集體、個人一起辦的體制轉(zhuǎn)變，進一步由救濟型向福利型轉(zhuǎn)變，由供養(yǎng)型向供養(yǎng)康復型轉(zhuǎn)變，由封閉型向開放型轉(zhuǎn)變。1986年，民政部正式提出了“社會福利社會辦”的概念，1987年開始倡導社區(qū)服務，1991年“社會福利社會化”的概念被明確提出[4]。但到21世紀初，福利體系才正式開始實質(zhì)性的制度重構(gòu)，國務院于2000年2月轉(zhuǎn)發(fā)民政部、國家計委、勞動保障部等十一個部委制定的《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》可以視為最早的綜合性頂層設(shè)計。這份文件指出，我國已經(jīng)進入老齡社會，老年人口基數(shù)大，增長快，特別是隨著家庭小型化的發(fā)展，社會化養(yǎng)老的需求迅速增長。同時，殘疾人和孤兒的養(yǎng)護、康復條件也亟待改善。但是長期以來，我國社會福利由國家和集體包辦，存在資金不足、福利機構(gòu)少、服務水平較低等問題，難以滿足人民群眾對福利服務需求日益增長的需要。為此，要走一條國家倡導資助、社會各方面力量積極興辦社會福利事業(yè)的新路子，建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的社會福利管理體制和運作機制。在政府的推動下，全社會的福利資源逐漸被挖掘出來，社會福利體系不斷發(fā)揮出滿足國民需要和化解市場引發(fā)的社會風險的功能；同時，在社會化配置福利資源的過程中，社會本身的動能得以發(fā)動，政治控制和經(jīng)濟制約在社會治理中的地位逐漸非全能化，社會的自我滿足和自我實現(xiàn)機制開始啟動。
社會建構(gòu)型福利體系之最重要動能，來源于其本身內(nèi)有的雙向建構(gòu)機理，社會建構(gòu)福利與福利建構(gòu)社會是其內(nèi)在的雙向運行邏輯。一方面，用社會力量來建構(gòu)福利體系，促進著中國社會福利體系本身的革新與完善。在政治建構(gòu)和經(jīng)濟建構(gòu)時代，我國的福利體系呈現(xiàn)典型的補缺型特色。改革開放前，根據(jù)計劃經(jīng)濟和城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，中國政府建立了低水平的補缺型福利體系，福利的供應對象僅僅是部分弱勢群體，提供福利的目的是為了補政府計劃配置生活資源之缺；改革開放后，政府的福利供應以經(jīng)濟建設(shè)為中心，走的依然是補缺道路，但補的是市場配置生活資源之缺。這種建構(gòu)方式不但無法滿足工業(yè)化社會所需的制度性福利建構(gòu)要求，而且政府的福利責任也不能適應現(xiàn)代性社會的生長，“在國家承擔有限社會責任的同時，社會福利不是以滿足社會需要為第一目標，而是服務于政治目標即維護社會穩(wěn)定”[5]。隨著中國現(xiàn)代化進程的延伸，這種以維護政權(quán)穩(wěn)定和保障經(jīng)濟增長為目的的福利體系嚴重制約著福利體系本身的現(xiàn)代化。“社會福利社會化”和“構(gòu)建適度普惠型社會福利體系”等思路的提出，雖然并沒有形成中國現(xiàn)代性福利制度安排的一攬子解決方案，但它們的改革目標都對準了如何通過發(fā)動社會力量來實現(xiàn)福利的問題上。前者試圖從方法和手段上提出解決福利資源最大化的問題，后者從對象上提出了福利實現(xiàn)程度提高的問題，從而共同組建了中國社會福利體系的社會化建構(gòu)模式。另一方面，社會建構(gòu)型福利體系的確立對于中國社會具有深刻的現(xiàn)代性建構(gòu)意義。中國社會的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型任務當然需要綜合性的動力系統(tǒng)來推進，但是每一個子系統(tǒng)的變革都將形成倒逼機制，社會福利體系的變革必將對當代中國社會轉(zhuǎn)型形成新的壓力。首先，社會建構(gòu)型福利體系必須依賴政治動員和公共管理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，因為在福利資源的整合與配置過程中，政府的公共政策必須順應公民社會的成長趨勢和市場經(jīng)濟的變革趨勢，從社會治理的高度來推進福利制度改革，才能建成與現(xiàn)代工業(yè)社會相適應的制度型福利體系。從這個意義上來說，當前以推進適應普惠型社會福利體系建設(shè)為指向的變革，將為實現(xiàn)我國社會治理體系現(xiàn)代化起到推進作用。其次，社會建構(gòu)型福利體系需要完善的社會主義市場經(jīng)濟體制作為經(jīng)濟制度支撐。社會建構(gòu)型福利體系必須以現(xiàn)代經(jīng)濟制度為基礎(chǔ)，它的變革要以市場和政府的雙重動力來推進。目前，在政府的福利責任逐漸落實到位的條件下，還需要市場機制來促進多元主體的有效參與，因此，它的運行將檢驗社會主義市場經(jīng)濟的運行秩序和運行效率。再次，社會建構(gòu)型福利體系對于公民意識和志愿精神有明確的要求。一個成熟的現(xiàn)代福利體系，需要成熟的公民參與機制來維護。如果單純依靠政府掌控的公共資源來生產(chǎn)福利，福利的普惠程度越高，就需要消耗越多的公共財政資源，也越容易滋長公民個人的消極意識，這個結(jié)果已經(jīng)在福利國家的困境中得到驗證。在福利國家的變革過程中，發(fā)揮公民個人的積極性和社會的能動性，建構(gòu)一種新型的積極福利模式已被作為新的福利目標。因此，在我國展開的社會建構(gòu)型福利體系變革過程中，其最大的效應將集中體現(xiàn)在對人的改造上，中國公民將逐漸由權(quán)利要求型個人轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂袡?quán)責平衡意識和利他性持續(xù)增強的現(xiàn)代公民。
三、社會建構(gòu)型福利體系的未來走向
雖然社會建構(gòu)福利的能量已經(jīng)發(fā)動，機制正在形成，但是，福利體系的社會建構(gòu)潛能仍沒有充分挖掘出來，國家維護的公民社會和多元主體共同參與的能動社會并沒有在社會福利體系轉(zhuǎn)型中發(fā)揮出全部動能。當代中國的福利體系變革正在呼喊政府、市場和社會等三大主體綜合用力，建構(gòu)新的互促互利機制。
對于當代中國來說，推動福利體系變革的基礎(chǔ)性因素主要是經(jīng)濟發(fā)展。“當經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，社會的貧富差距和階級分化程度也就隨之而加大，而隨著社會日益富裕，民眾對于政府的要求也不僅僅停留在如何解決溫飽問題，而是開始出現(xiàn)公民權(quán)、福利權(quán)利和社會服務需求等方面的呼聲。這就給政府在社會政策的制定中形成了一定的政策和社會的壓力，從而迫使政府發(fā)展社會政策以緩解日益增長的社會壓力”[6]?？墒牵绻粸榫徑饨?jīng)濟增長帶來的福利壓力，那么，它所制定的社會政策也只能是繼續(xù)補缺型福利的思路，但這樣必然無法持續(xù)。面對正在興起的經(jīng)濟關(guān)系和社會關(guān)系的深刻變革，首先，中國政府只有站在治理能力和治理體系現(xiàn)代化的高度來發(fā)展社會政策，履行現(xiàn)代國家必須擔當?shù)母＠熑危o市場和社會自身創(chuàng)設(shè)能動性的福利生產(chǎn)空間，形成多元共治的福利模式。而目前，最要緊的是改變地方政府被動地供應福利的狀況，改革和完善福利體系，把福利供應由從屬經(jīng)濟發(fā)展和政治穩(wěn)定的位置上，提升到通過發(fā)展福利來促進經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧的層次上。其次，政府要善用公共政策之手，通過建立新型福利體系來改善市場與社會的緊張關(guān)系。“政策的本質(zhì)就是運用權(quán)威對社會利益進行分配”[7]。中國社會的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型已經(jīng)進入到市場關(guān)系和社會關(guān)系相互博弈的階段，如果讓市場力量控制了社會運行機制，中國將會進入市場社會的異化形態(tài)，市場邏輯將會成為中國社會運行的主導邏輯。要避免這個局面的形成，只有發(fā)揮市場主體的福利生產(chǎn)能力，讓其既為自己的員工供應必要的福利，又盡到社會責任，為社會供應有意義的福利產(chǎn)品。當然，市場主體提供福利并不是一種純粹的道德義務，而是其可持續(xù)發(fā)展的條件，因為向員工提供福利本身是在為自身再生產(chǎn)有效勞動力，為社會供應福利產(chǎn)品也是商品獲得社會認可的重要途徑。最后，從個人的層面看，公民不僅擁有家庭性的福利供應能力，還有公益性的利他性福利服務愿望。在積極建設(shè)的普惠型社會福利體系之中，普惠性并不僅僅指政策性福利面向公民的公平性普及，還包含著普遍的公民互助性。“按照歷史發(fā)展順序，社會互助既是人類社會最初的福利體系，又是滿足需要的基本途徑”[8]。因此，公民要通過組成有能力的福利性社會組織來生產(chǎn)福利，彌補政府在滿足公眾福利需要上的不足。同時，個人則要釋放志愿性要求，積極參與社區(qū)性福利服務，使社區(qū)福利資源的可獲得性持續(xù)增加。而無論是市場的福利供應動能還是公民的福利服務意愿，都需要政府通過公共政策來有效激勵、提供空間和建立機制，實現(xiàn)福利配置與公共治理、市場秩序和社會和諧的共同進步。
從20世紀90年代開始，人們對于福利的理解開始發(fā)生了深刻的變化，各種普惠主義的福利權(quán)利的觀念逐漸為人們所接受[6]。與此同時，在社會建構(gòu)型福利體系不斷成熟的進程中，政府、市場和社會的綜合用力已經(jīng)形成了與經(jīng)濟快速發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)優(yōu)化相適應的福利供給機制，我國的福利文化也將在這個過程中完成現(xiàn)代性轉(zhuǎn)換。在中國傳統(tǒng)文化里，儒家“仁愛”的道德觀念，道家“積善”的善惡報應觀，佛教“慈悲”的觀念文化，積聚成了中華民族關(guān)于福利認知的傳統(tǒng)心態(tài)和心理定式[9]。但是，上述思想只能算是我們的先人表達的慈善觀念，從實踐形態(tài)上看，中國傳統(tǒng)福利觀念對應的慈善義舉還無法并論于今天的福利事業(yè)，因此，這些觀念可以看成涵養(yǎng)當代中國福利文化的傳統(tǒng)精神元素。從概念上定位，“福利文化屬于社會文化的一部分，是指在社會福利實踐活動中存在和體現(xiàn)出來的各種思想、意識、心理、態(tài)度等觀念要素的總和”；福利文化由福利模式觀念、貧困觀念、救濟觀念、養(yǎng)老觀念、生命價值觀念、疾病觀念、教育觀念和宗教福利觀念等八個相互獨立又相互影響的要素組成，反映了一個民族(或國家、社會)的福利文化的基本特征和總體趨勢，是社會福利場域的基本慣習[10]。毫無疑問，正在展開的社會建構(gòu)型福利體系形成了一個新的社會福利實踐場域，同時，新的社會福利習慣也在養(yǎng)成，一種與中國現(xiàn)代化建設(shè)實踐相應的福利文化正在改變著中國社會的福利觀念形態(tài)。
在社會建構(gòu)型福利體系之中，生產(chǎn)和提供福利被定位為政府、市場和公民的基礎(chǔ)責任，成為它們參與社會活動的第一需要，并外化為行動慣習，表現(xiàn)為一種文化模式和釋放出文化力量。這樣，關(guān)于福利體系建構(gòu)的進程就進入了文化建構(gòu)的層次。任何一個維度的社會變革經(jīng)實踐探索出一種模式后，其變革的方式、經(jīng)驗和要求就會逐漸凝結(jié)成一種定式和習慣，并進而改變與之相關(guān)的社會行為。當社會建構(gòu)型福利體系穩(wěn)定為一種福利模式后，人們在福利場域里的習慣逐漸改變并確認為新的內(nèi)容，由此出發(fā)，對于政府責任、市場機制和社會秩序的理解也發(fā)生重大變化，以維護新成立的福利規(guī)則和福利秩序。從這樣的意義上看，福利文化的轉(zhuǎn)型將是福利體系建構(gòu)模式轉(zhuǎn)型的最后完成。
社會建構(gòu)型福利體系積淀的福利文化，會有三個相輔相成的維度：一是在制度形態(tài)上，與福利相關(guān)的法律法規(guī)和各級政府的公共政策比較完備，對福利主客體的權(quán)責關(guān)系、福利供應的公正性、福利設(shè)施和服務的標準以及公共福利政策的制定和執(zhí)行程序等內(nèi)容，都有成文的剛性規(guī)定。此外，公共福利政策還有強大的社會生活安排能力和預見性，能引導社會的主流生活方式和價值觀適應科技不斷發(fā)展和經(jīng)濟持續(xù)增長的趨勢。二是在物質(zhì)形態(tài)上，福利產(chǎn)品供應充足，能滿足公眾的基本性和發(fā)展性的需求；福利供享機制運行順暢，公共福利、企業(yè)福利和社會能動性福利各有空間且有效互補。三是在觀念形態(tài)上，組織積極性和個人志愿精神均能有效發(fā)揮，政府、企業(yè)和個人都能把福利生產(chǎn)當成應盡之責，福利供應對象不把享受福利當成天然權(quán)益，而是借以發(fā)掘自身的勞動潛能和創(chuàng)造性，并使社會性互助能力不斷提升。由上述三個維度構(gòu)成的新型福利文化，既是社會建構(gòu)型福利體系的理想目標，也可能從中生成解決當前我國福利制度改革過程中出現(xiàn)的強制性難題和碎片化困境的最佳方案。
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(作者單位：上海工程技術(shù)大學 社會科學學院）
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