0571-22931819
標(biāo)簽： 精準(zhǔn)扶貧
落實(shí)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的可行途徑
2016-11-24 08:00:10
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【導(dǎo)讀】:我國扶貧開發(fā)實(shí)踐中長期存在的深層次困難精準(zhǔn)是扶貧工作的內(nèi)在要求。
我國扶貧開發(fā)實(shí)踐中長期存在的深層次困難
精準(zhǔn)是扶貧工作的內(nèi)在要求。然而，我國扶貧開發(fā)實(shí)踐中卻長期存在貧困人口漏出、扶貧項(xiàng)目針對(duì)性不強(qiáng)、扶貧效果不明顯等突出問題，同時(shí)面臨精準(zhǔn)識(shí)別難、精準(zhǔn)施策難、精準(zhǔn)評(píng)估難等深層次困難。
精準(zhǔn)識(shí)別困難。貧困是多維的，不僅受收入水平的影響，還同住房、健康、教育、社區(qū)環(huán)境等多種因素相關(guān)。一個(gè)收入支出相宜且生活水平高出貧困線的家庭，若存在住房難、飲水難、用電難、出行難、上學(xué)難等問題，可能仍屬于典型的貧困家庭。因此，簡單地按照收入來設(shè)置貧困線并甄別貧困人口并不合理。與此同時(shí)，要準(zhǔn)確將一個(gè)村莊中所有農(nóng)戶的家庭人均純收入精確估計(jì)到個(gè)位數(shù)或十位數(shù)并排出高低順序，也是幾乎不可能的。這是貧困人口識(shí)別之難的基本原因。
雖然存在多維貧困和收入計(jì)量方面的困難，但要在一個(gè)彼此知根知底的熟人社區(qū)中找到相對(duì)更困難的住戶，實(shí)踐中也有簡便有效的辦法——切實(shí)發(fā)揮社區(qū)居民的作用，由他們民主推薦產(chǎn)生。但這個(gè)方法也存在一些問題，首先是居民互不熟悉的不同村莊之間貧困程度無法正確比較，依靠村民參與解決不了問題；其次是如果貧困人口識(shí)別涉及后續(xù)資源分配等利益問題，原本通過熟人社區(qū)很容易解決的問題，可能也不那么容易了。
此外，若由政府部門自上而下去開展這項(xiàng)工作，情況也會(huì)不一樣。一旦科層制管理自上而下、自外而內(nèi)介入到貧困人口識(shí)別過程，原本僅限于農(nóng)戶之間的利益沖突便開始受到政府與農(nóng)民關(guān)系的影響，將呈現(xiàn)出新的更復(fù)雜的矛盾關(guān)系。壓力型體制下處于科層底端、以“不出事”為底線要求的縣鄉(xiāng)政府最終會(huì)發(fā)現(xiàn)，是否能夠識(shí)別出真正的貧困戶不是最重要的。最重要的是把事情“搞定”“擺平”，把貧困人口識(shí)別工作順利完成，同時(shí)確保不冒出“上訪”“鬧事”等高風(fēng)險(xiǎn)行為，于是識(shí)別工作依靠“村兩委”、村干部就成為不二選擇。這種背景下，政府部門要在熟人村莊內(nèi)準(zhǔn)確識(shí)別出貧困人口，主要取決于其“控制”村干部的能力和這些村干部緊密聯(lián)系群眾、真正代表群眾的程度；而要在不同村莊間準(zhǔn)確辨別出貧困程度的差異，主要取決于各村上報(bào)主要指標(biāo)的精準(zhǔn)性以及政府對(duì)這些指標(biāo)進(jìn)行核實(shí)比較的能力。
精準(zhǔn)施策困難。貧困人口識(shí)別出來以后，接下來是尋找有效干預(yù)措施，對(duì)癥下藥。對(duì)于救濟(jì)式扶貧來說（如低保、大病救助），對(duì)癥下藥就是給錢給物，因而并不困難；而對(duì)于提高收入水平和發(fā)展能力的開發(fā)式扶貧來說，挑戰(zhàn)則不少。
以提高貧困農(nóng)戶增收能力的產(chǎn)業(yè)扶貧為例，至少面臨三方面的主要困難：首先是市場(chǎng)的不確定性。規(guī)劃實(shí)施時(shí)具有較大市場(chǎng)前景和利潤空間的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，最終投產(chǎn)時(shí)可能迥異于預(yù)期的市場(chǎng)狀況。那些實(shí)施三至五年后才形成產(chǎn)出（如林果種植）的扶貧項(xiàng)目尤其如此。其次是規(guī)模效益、公共性與貧困農(nóng)戶競(jìng)爭力缺乏的矛盾。一方面，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府不可能為貧困戶劃定“非貧莫入”的壟斷產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品，并且大多數(shù)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目都需要具備一定規(guī)模才能具有市場(chǎng)效益，同時(shí)也需要非貧困戶的共同參與。另一方面，政府針對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的部分支持措施（如改善灌溉設(shè)施、提供信息服務(wù)等）不可避免地具有公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性。結(jié)果是，由于非貧困戶具有更強(qiáng)的投資經(jīng)營意識(shí)與能力，因而更有效地利用了具有公共性的扶貧項(xiàng)目。最后是“幫扶失靈”。開發(fā)式扶貧歸根結(jié)底要靠貧困人口自身的改變來實(shí)現(xiàn)。貧困人口生活在特定的具體文化和社會(huì)環(huán)境中，已形成一整套屬于自己的價(jià)值觀，擁有選擇自己生產(chǎn)生活方式的權(quán)利。包括政府在內(nèi)的各種幫扶主體設(shè)計(jì)提供的發(fā)展項(xiàng)目并不總能得到貧困人口的理解、認(rèn)可和積極參與，當(dāng)發(fā)展項(xiàng)目需要按照設(shè)計(jì)進(jìn)度推進(jìn)時(shí)尤其如此。很顯然，即使項(xiàng)目內(nèi)容本身設(shè)計(jì)得非常好，若得不到貧困人口理解、認(rèn)可和積極參與，也不可能是精準(zhǔn)施策的項(xiàng)目。
精準(zhǔn)評(píng)估困難。精準(zhǔn)扶貧歸根結(jié)底是為了實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，而脫貧只有通過績效評(píng)估才能知道結(jié)果?？冃гu(píng)估能夠測(cè)量出貧困人口減少和貧困程度減輕的狀況；能夠在脫貧結(jié)果和干預(yù)項(xiàng)目之間建立因果關(guān)系，進(jìn)而確認(rèn)脫貧結(jié)果并非其他因素引起；能夠揭示不同類型貧困人口在扶貧項(xiàng)目中的行為差異和收益程度，揭示不同扶貧項(xiàng)目實(shí)施效果的差異，進(jìn)而用作改善項(xiàng)目設(shè)計(jì)、尋找高效項(xiàng)目的手段。然而，這些重大作用均須以績效評(píng)估結(jié)果的可靠性、有效性為前提——一個(gè)并不容易具備的前提。
影響績效評(píng)估結(jié)果可靠性、有效性的因素很多，其中比較重要的有兩項(xiàng)：一是技術(shù)困難。正如貧困表現(xiàn)是多維的，脫貧成效也呈現(xiàn)出多維度，涉及收入、能力、環(huán)境等不同維度。不同維度的成效并非都可以量化，即使量化出來也并非都具有可比性。二是利益干擾?？冃гu(píng)估結(jié)果既影響扶貧對(duì)象能否獲得以及獲得多少后續(xù)扶貧資源，也影響扶貧項(xiàng)目設(shè)計(jì)實(shí)施者的工作業(yè)績。他們都可能有意提供虛假信息，推動(dòng)出現(xiàn)有利于自己的評(píng)估結(jié)果。當(dāng)政府自上而下組織開展績效評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果用作扶貧資源配置依據(jù)和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核依據(jù)時(shí)，利益干擾的作用尤其明顯。
減少當(dāng)前貧困治理體系存在的信息不對(duì)稱問題
深入分析精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)評(píng)估的困難可以發(fā)現(xiàn)，其原因首先在于貧困問題和扶貧活動(dòng)的復(fù)雜性，其次在于科層化治理體系自上而下應(yīng)對(duì)復(fù)雜性問題的天然不足。信息不對(duì)稱是厘清兩者關(guān)系、尋找解決之道的關(guān)鍵。
貧困問題的復(fù)雜性意味著其信息的豐富性，意味著針對(duì)貧困問題的扶貧活動(dòng)也必然包含特別豐富的信息。扶貧活動(dòng)的針對(duì)性越強(qiáng)，其包含的信息便越豐富。在自上而下貧困治理體系中，貧困問題與扶貧活動(dòng)相關(guān)信息在逐層上傳的過程中被有意或無意地加工、簡化、重組。到了科層體系頂端，信息的豐富性、具體性已大量損失，從而不足以為精準(zhǔn)扶貧（識(shí)別、施策、評(píng)估等）提供支撐。因此，中央政府必須向下授權(quán)，依靠下級(jí)政府完成精準(zhǔn)扶貧任務(wù)。循此邏輯，掌握最豐富信息的鄉(xiāng)村兩級(jí)治理單元便成了決定精準(zhǔn)扶貧成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于中央政府掌握著大部分扶貧資源（政策與資金），地方政府以及不同村莊、農(nóng)戶都圍繞這些資源展開競(jìng)爭，信息不對(duì)稱使得地方政府和村莊、農(nóng)戶可以將自身在信息搜集與加工過程中所處的優(yōu)勢(shì)地位作為資源競(jìng)爭的工具。由此，信息逐層上傳的過程已不再是純粹的技術(shù)過程，而是資源競(jìng)爭過程，精準(zhǔn)扶貧亦轉(zhuǎn)化為實(shí)踐中的策略選擇而非目標(biāo)追求。從地方政府和村莊、農(nóng)戶的視角來看，中央政府大力推行精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的主要影響與其說是促進(jìn)了扶貧效益大幅提升，毋寧說是導(dǎo)致了地方和基層相關(guān)利益主體機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)和競(jìng)爭策略的改變。
綜上所述，要克服精準(zhǔn)扶貧的困難，就必須大力減少當(dāng)前貧困治理體系存在的信息不對(duì)稱問題。筆者認(rèn)為，引入第三方力量和構(gòu)建參與式信息共享平臺(tái)是兩條可行途徑。
一是引入第三方力量。對(duì)于科層化貧困治理體系來說，第三方力量是指科層體系外可參與貧困人口識(shí)別、扶貧項(xiàng)目設(shè)計(jì)實(shí)施、扶貧績效評(píng)估的行為主體，主要包括社會(huì)組織和具有較強(qiáng)獨(dú)立性的國有事業(yè)單位（如科研院所）。盡管第三方力量占有信息的條件仍然不及基層治理單元和農(nóng)戶，但其介入能夠?qū)⑿畔鬟f的單一渠道拓展為雙渠道乃至多渠道，從而有效打破地方政府和村莊、農(nóng)戶在單一渠道信息傳遞過程中所具有的信息壟斷權(quán)，通過信息對(duì)勘和競(jìng)爭為解決信息不對(duì)稱問題提供機(jī)制性保障。此外，盡管作為外在力量，第三方所能占有的信息量仍然不及貧困人口和扶貧項(xiàng)目實(shí)施者，但他們?cè)诰珳?zhǔn)扶貧方法、理論等方面的優(yōu)勢(shì)可在一定程度上彌補(bǔ)其不足。因此，中央政府、上級(jí)機(jī)關(guān)通過購買公共服務(wù)等渠道，引入第三方力量參與精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)評(píng)估，可有效解決自上而下推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧所面臨的種種困難。
二是構(gòu)建參與式信息共享機(jī)制。第三方力量也有自身利益，他們可能出于私利或與中央政府、上級(jí)機(jī)關(guān)結(jié)成同盟關(guān)系，或與基層政府、扶貧項(xiàng)目執(zhí)行者形成共謀關(guān)系，從而不再有效發(fā)揮克服信息不對(duì)稱難題的作用。為防止出現(xiàn)這種局面，可依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，構(gòu)建參與式扶貧信息共享機(jī)制，讓扶貧開發(fā)實(shí)踐中所有利益相關(guān)者都能夠直接接收、了解、質(zhì)疑和反饋貧困人口識(shí)別、扶貧項(xiàng)目設(shè)計(jì)、扶貧績效評(píng)估的具體信息，讓虛構(gòu)、操縱信息的行為在陽光下無處藏身。
（本文作者為華中師范大學(xué)減貧與鄉(xiāng)村治理研究中心主任）
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