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標簽： 精準扶貧
周民良：精準扶貧新階段治理貧困的思路
2016-11-24 08:00:10
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【導讀】:黨的十八大以來，習近平總書記高度重視貧困地區(qū)的脫貧致富工作，視察的足跡遍布河北阜平、湖南湘西、甘肅定西、陜西延安、云南昭通和貴州遵義等地，他對各地的扶貧開發(fā)工作做了認真細致的調(diào)研和詳實的考察，在深入思考的基礎(chǔ)上發(fā)表了一系列重要講話。
黨的十八大以來，習近平總書記高度重視貧困地區(qū)的脫貧致富工作，視察的足跡遍布河北阜平、湖南湘西、甘肅定西、陜西延安、云南昭通和貴州遵義等地，他對各地的扶貧開發(fā)工作做了認真細致的調(diào)研和詳實的考察，在深入思考的基礎(chǔ)上發(fā)表了一系列重要講話，提出了一系列扶貧開發(fā)的新觀點、新思路和新要求。這些講話展現(xiàn)了習近平總書記在扶貧開發(fā)方面的高度智慧，貫穿了“精準扶貧”的新思維，各地政府高度重視，學術(shù)界也給予了積極評價。全面貫徹落實習近平總書記關(guān)于精準扶貧的講話精神，是新時期開展扶貧開發(fā)工作中的重要任務。
我國進入“精準扶貧”新階段
在20世紀70年代末期之前，我國處在傳統(tǒng)意義上的計劃經(jīng)濟時代。由于體制機制的僵化，存在著普遍貧困的突出問題，改革開放之初，我國人均生產(chǎn)總值只有380元左右，大部分人口處于貧困狀態(tài)。黨的十一屆三中全會打開了中國改革開放新篇章，尤其是農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責任制的確立，推動了農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，使大量民眾逐漸擺脫貧困狀態(tài)。數(shù)據(jù)顯示，我國沒有解決溫飽問題的貧困人口數(shù)量從1978年到1985年就已經(jīng)由2.5億減少到1.25億。1986年以來，我國先后采取了開發(fā)式扶貧和扶貧攻堅兩種扶貧模式，不斷減少貧困覆蓋面。尤其是在2000年以后，隨著我國加入WTO和城鎮(zhèn)化的推進，城鎮(zhèn)在創(chuàng)造就業(yè)、吸納勞動力和幫助貧困人口脫貧方面的作用不斷凸顯，許多貧困家庭通過向城鎮(zhèn)輸入勞動力，實現(xiàn)了收入重心來自城鎮(zhèn)、收入效應惠及全家的脫貧目標。在這一過程中，國家也實施了產(chǎn)業(yè)化扶貧、整村搬遷等政策，有效地促進了貧困人口的減少。
隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，城鎮(zhèn)吸納勞動力的能力不斷下降，扶貧工作將不得不面對“最后一群人”的問題。習近平總書記從全面建成小康社會的高度，提出“精準扶貧”的重大理論與政策命題，標志著中國開始邁入“精準扶貧”新階段。
第一，精準扶貧強調(diào)了扶貧工作的責任感、使命感，明確了扶貧在整個國家經(jīng)濟社會發(fā)展全局中的特殊重要性。黨的十八大提出到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標，依據(jù)最新的人均年收入不低于2800元的脫困標準，2014年我國還有7000多萬貧困人口。這一現(xiàn)象引起習近平總書記的高度重視，他明確提出，“扶貧開發(fā)要增強緊迫感，真抓實干，不能光喊口號，決不能讓困難地區(qū)和困難群眾掉隊”。
第二，精準扶貧強調(diào)扶貧工作的指向性，是一種全新的扶貧工作模式。2014年10月國家扶貧日，習近平總書記強調(diào)，要“創(chuàng)新思路方法，加大扶持力度，善于因地制宜，注重精準發(fā)力”。
第三，精準扶貧強調(diào)扶貧工作的有效性，科學合理地推動扶貧開發(fā)實踐。習近平總書記多次強調(diào)：“扶貧開發(fā)貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準 。”新時期的扶貧開發(fā)，不同于以往的“大水漫灌”，將更加注重定向“噴灌”“滴灌”，使困難地區(qū)、困難群體在扶貧工作中真正受益。
第四，精準扶貧明確了新時期的扶貧工作方針，標志著扶貧工作思路的重大轉(zhuǎn)變。在新一輪扶貧工作推進中，習近平總書記強調(diào)，要“實事求是，因地制宜，分類指導，精準扶貧”，強調(diào)激發(fā)全社會活力，并且發(fā)揮貧困地區(qū)的能力與潛力。
第五，精準扶貧強調(diào)扶貧工作的執(zhí)行力，要把精準扶貧的思路貫穿到扶貧工作全過程。在貴州召開相關(guān)省份黨委領(lǐng)導同志會議上，習近平總書記明確提出“六個精準”的重要指示：“對象要精準，項目安排要精準，資金使用要精準，措施到位要精準，因村派人要精準，脫貧成效要精準。”
第六，精準扶貧強調(diào)扶貧工作的整體性，要求從宏觀領(lǐng)域貫徹到微觀領(lǐng)域。習近平總書記強調(diào)既從國家層面、全局高度重視精準扶貧，要“精準發(fā)力”，同時又要把精準扶貧思想貫徹到村村寨寨、家家戶戶，真正實現(xiàn)“精準到戶”。
推進“精準扶貧”具有全新意義
推進精準扶貧是實現(xiàn)中華民族偉大復興的重要手段之一。貧困人口應該像其他地區(qū)的居民一樣享有體面的生產(chǎn)方式與生活方式。但是，貧困地區(qū)多位于偏遠山區(qū)，由于自然條件的限制，僅靠市場力量難以在本地實現(xiàn)貧困人口的脫貧乃至全面小康，自然環(huán)境和自然資源也不足以為解決貧困問題提供有效支撐，這就需要各級政府提供必要的扶植和支持。習近平總書記認識到，實現(xiàn)中華民族偉大復興，要從最貧困、最薄弱的區(qū)域入手，“一個民族都不能少”。采取精準扶貧的方式，能更好地助推貧困地區(qū)居民像其他地區(qū)居民一樣實現(xiàn)中國夢。
推進精準扶貧是在總結(jié)國際公共政策先進經(jīng)驗基礎(chǔ)上得出的重要成果。世界上許多發(fā)達國家，都在發(fā)展市場經(jīng)濟的同時，充分運用公共政策工具扶持困難群體，采取比較清晰的精準政策，使公共政策更好地惠及目標人群。比如，西方一些國家針對貧困人口和失業(yè)人口的救濟政策都有明確的衡量標準。美國在確定失業(yè)救濟對象時，會考察涉及的對象是因過錯失業(yè)、被動失業(yè)還是主動失業(yè)，失業(yè)后是否積極尋找就業(yè)機會，政府或者社會幫助再就業(yè)時是否愿意積極應對等因素。一旦救濟對象擺脫失業(yè)狀態(tài)，政府的援助也會隨之終止。我國倡導精準扶貧，顯然是總結(jié)了國際扶貧包括救助失業(yè)人員的先進經(jīng)驗，強調(diào)發(fā)揮政府扶持資源的針對性和有效性。
推進精準扶貧強調(diào)公共援助政策的靶向目標。精準扶貧與粗略扶貧、粗獷扶貧相對應，強調(diào)扶貧對象的針對性。在以往的扶貧開發(fā)中，存在著一定范圍的假扶貧、扶假貧的現(xiàn)象。前一種情況代表性的是，一些地方以扶貧的名義爭取到許多政策資源，但是這些資源并沒有用于具體的扶貧實踐。扶假貧的現(xiàn)象在現(xiàn)實中也大量存在，在貧困縣、貧困鄉(xiāng)、貧困村、貧困戶的認定中存在著數(shù)據(jù)與現(xiàn)實不符的情況。比如，一些已經(jīng)達到脫貧程度的縣、鄉(xiāng)、村、戶還享受著國家的扶貧政策支持，政府的扶貧資源沒有流向真正的貧困者；有些貧困地區(qū)的政府以政府支持形式促進產(chǎn)業(yè)開發(fā)，希望借此帶動貧困戶就業(yè)，但在現(xiàn)實中，企業(yè)往往采取機會主義的方式對待扶貧資源，除了獲得政府的資金和政策支持外，真正的就業(yè)帶動作用沒有發(fā)揮出來，扶貧效果大打折扣。強調(diào)精準扶貧，需要明確政府扶持政策為了誰、用于誰、如何用等問題，使政府扶貧政策界限清晰，扶得“門當戶對”，真正落實精準脫貧。對不符合貧困標準的對象、不符合扶貧指向的企業(yè)、不符合扶貧要求的行為，要嚴格地排斥在扶貧政策支持之外。
推進精準扶貧更加強調(diào)扶貧公共政策的效率性與公益性。黨的十八屆三中全會為全面深化改革繪制了宏偉藍圖，強調(diào)要重視發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，這應用于扶貧開發(fā)實踐上就體現(xiàn)為精準扶貧。在貧困地區(qū)的發(fā)展和脫貧上，能夠發(fā)揮市場決定性作用的，一定要創(chuàng)造條件讓市場作用得到最大發(fā)揮。需要發(fā)揮政府作用的，也一定要使政府政策的目的、職能與發(fā)揮要求相一致。由于政府公共財政資源的有限性，必須把有限資源用于真正需要公共資源支持的貧困對象上，真正發(fā)揮扶貧濟困的用途和目的。精準扶貧體現(xiàn)了公共政策援助的用途管制，體現(xiàn)了政策目標的公益性，因而也能提高政策應用和實施的效率。
推進精準扶貧開創(chuàng)了公共政策領(lǐng)域深化改革的先河。黨的十八屆三中全會對深化改革背景下的政府作用作了明確界定，指出為實現(xiàn)“科學的宏觀調(diào)控，有效的政府管理”，必須“切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務型政府”。以往大而化之的優(yōu)惠政策、挖東墻補西墻的發(fā)展模式、到處拼湊國家戰(zhàn)略的管理模式，已不適應政府管理體制改革的要求。隨著改革的推進，實行更加精準化的政策，是創(chuàng)新政府管理方式、提高政府管理效率和建設(shè)服務型政府的基本要求。我國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)進入新常態(tài)，在財政收入增速下降，而財政支出維持一定剛性增長的背景下，也更需要政府轉(zhuǎn)變職能、深化改革，提高政策的精準化、精細化水平，使有限的公共資源最大化地實現(xiàn)公共政策目標。筆者注意到， 2015年在東北考察期間，習近平總書記又把“精準”的概念用于東北再振興，提出振興東北政策要“精準發(fā)力”?？梢耘袛嗪屯普摮觯暯娇倳浱岢龅木珳驶咂鹪从诜鲐氶_發(fā)，進而擴散到更為廣泛的領(lǐng)域，推動覆蓋面廣、層級復雜的公共政策領(lǐng)域的改革創(chuàng)新，大幅度提高公共政策資源的配置效率。
要把精準扶貧思想更好地落實到行動上
第一，按照精準扶貧的要求編制好“十三五”扶貧開發(fā)規(guī)劃。2011年出臺的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》指出了今后農(nóng)村扶貧開發(fā)的方向與重點，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合習近平總書記關(guān)于精準扶貧的論述和思路，編制“十三五”時期扶貧開發(fā)相關(guān)規(guī)劃，把精準扶貧的思想貫穿于新一輪扶貧開發(fā)規(guī)劃中很有必要。要以改革創(chuàng)新的精神認識新時期的精準扶貧開發(fā)工作，注重發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，在指導思想、扶貧原則、主要任務、工作重點、重大舉措等方面，完整體現(xiàn)精準扶貧的思路。
第二，強化扶貧政策制定和實施的激勵約束作用。精準扶貧工作要取得完勝，需要有完備的配套制度建設(shè)。要通過一定的激勵機制鼓勵社會各方都參與進來，鼓勵各級政府提高扶貧政策的精準度，對不能精確扶貧、濫用扶貧政策的行為制定約束和懲戒機制。同時，要通過完善相關(guān)管理制度，形成一定的倒逼機制，解決相關(guān)地區(qū)、相關(guān)人口單純地等靠要的行為，形成有獎有罰的新模式，鼓勵和支持主動脫貧行為。
第三，為貧困地區(qū)、貧困人口脫貧致富提供多樣化的選擇。為更好地推進精準扶貧，使更多的貧困地區(qū)和貧困人口實現(xiàn)脫貧目標，習近平總書記提出了“四個一批”的思路，豐富了精準扶貧的具體實現(xiàn)形式，這就是，“通過扶持產(chǎn)業(yè)和就業(yè)發(fā)展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過醫(yī)療救助扶持一批”。循著這樣的思路，各地應該深化對扶貧工作的研究，提出因地制宜的扶貧開發(fā)方式和途徑，為貧困人口的脫貧致富提供更加豐富和多樣化的選擇，更好地完成扶貧開發(fā)任務。
第四，充分發(fā)揮全社會的扶貧合力。要充分發(fā)揮全國和全社會扶貧濟困的優(yōu)良傳統(tǒng)，在發(fā)揮政府精準扶貧政策作用的同時，重視發(fā)揮企業(yè)、社會團體、個人等多方面的作用，拓寬精準扶貧開發(fā)的渠道，推動具體的精準扶貧開發(fā)實踐?？绲貐^(qū)的對口扶貧模式，也在一定程度上對實現(xiàn)貧困地區(qū)和貧困人口的脫貧有積極作用，可以在新形勢下總結(jié)經(jīng)驗，按照精準扶貧的新思路更好地推進這一模式。
第五，更好地發(fā)揮智庫組織的調(diào)研和建言作用。加強智庫組織的調(diào)研工作，更好地總結(jié)經(jīng)驗，注意發(fā)現(xiàn)一些地區(qū)精準扶貧的成功模式并加以總結(jié)和提煉，促進相關(guān)經(jīng)驗的擴散推廣。同時，要堅持問題導向，對于扶貧開發(fā)中存在的缺陷和不足，也要精準發(fā)現(xiàn)、精準建言，從而推動精準糾正。
（本文作者分別為中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員，清華大學公共管理學院博士后）
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