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治理農(nóng)村生活污水的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒
2016-11-24 08:00:10
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【導(dǎo)讀】:我國農(nóng)村生活污水處理需求快速增加,但是普遍存在易示范、難推廣的問題,根本原因在于當(dāng)前農(nóng)村生活污水處理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制存在不足,基層政府承擔(dān)了過多的責(zé)任。
【內(nèi)容提要】我國農(nóng)村生活污水處理需求快速增加，但是普遍存在易示范、難推廣的問題，根本原因在于當(dāng)前農(nóng)村生活污水處理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制存在不足，基層政府承擔(dān)了過多的責(zé)任。本文比較分析了美國、歐盟和日本在農(nóng)村污水治理方面的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為應(yīng)該建立多元化的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，采取政府、用戶和市場主體合理分?jǐn)偰Ｊ接欣谖覈霓r(nóng)村污水治理進(jìn)一步發(fā)展。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村生活污水；責(zé)任分擔(dān)模式；責(zé)任主體
近年來，隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)，農(nóng)村生活污水處理成為群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題。然而，從實(shí)踐層面看，農(nóng)村污水處理工程的推廣進(jìn)展仍較為緩慢。一些已經(jīng)擁有農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的農(nóng)村地區(qū)，也相繼暴露出管理低效、處理效果不理想，甚至基本設(shè)施空置等問題。如何進(jìn)一步解決這些問題，為農(nóng)民群眾提供健康和諧的生活環(huán)境，是擺在各地政府面前的一個重要任務(wù)。
一、我國農(nóng)村水污染治理現(xiàn)狀
從上世紀(jì) 80 年代開始，農(nóng)村面源污染已成為我國主要的污染之一。據(jù)測算，目前全國農(nóng)村生活污水排放量約為 2300萬噸 /天，生活污水未經(jīng)任何處理任意向環(huán)境排放造成了周邊地表水、地下水的嚴(yán)重污染。以太湖地區(qū)為例，農(nóng)村生活污水對地表徑流中氮、磷對水體污染的貢獻(xiàn)率已分別達(dá)到 29%和 34%。有研究估計，隨著農(nóng)村污水排放量的逐漸增加，今后我國 80%的污水將來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
2005 年以后，隨著國家新農(nóng)村建設(shè)政策的提出，各地政府紛紛開始推廣農(nóng)村污水工程，將生活污水治理作為新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容并取得了一定成效。江蘇省采取重點(diǎn)區(qū)域優(yōu)先治理的政策，截至 2009 年，累計完成 476 個農(nóng)村集居點(diǎn)生活污水處理工程建設(shè)，其中將太湖一級保護(hù)區(qū)內(nèi)的農(nóng)村污水處理率提高到 70%。浙江省從 2003 年開始結(jié)合“前村示范萬村整治”項(xiàng)目推廣農(nóng)村污水處理工程，到 2010 年底，全省開展生活污水治理的行政村覆蓋率達(dá) 45%。廣州省對省內(nèi)大型城市周邊農(nóng)村地區(qū)采取統(tǒng)一納管污水處理模式，目前深圳市、珠海市、佛山市、中山市、東莞市 5 個珠江三角洲城市已在全市范圍內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，所有農(nóng)村污水已均按照城鎮(zhèn)污水要求實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一收集處理。從推廣情況看，雖然我國農(nóng)村生活污水的治理已取得很大進(jìn)展，但依然存在一些問題與不足?？偟膩碚f，我國農(nóng)村污水處理工程依然具有較明顯的政府主導(dǎo)、政府包攬的特點(diǎn)，公眾參與和市場參與較為缺乏，未能建立起規(guī)范化的多元化責(zé)任認(rèn)定和分擔(dān)機(jī)制。例如，浙江在農(nóng)村污水處理工程的建設(shè)成本 95%由政府承擔(dān)，其中，省級財政負(fù)擔(dān) 5%，市和縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府負(fù)擔(dān) 90%以上，運(yùn)營費(fèi)用同樣全部由地方政府承擔(dān)。這種推廣模式雖然可以在初期能快速有效推動各區(qū)域的處理設(shè)施建設(shè)，但從長遠(yuǎn)來看，地方政府承擔(dān)了過度的責(zé)任，很難實(shí)現(xiàn)長效持續(xù)的發(fā)展。其主要問題集中在三個方面：一是易示范難推廣，易建設(shè)難運(yùn)營；二是無法形成有效激勵，長期效果難以保證；三是區(qū)域發(fā)展嚴(yán)重不平衡的問題，如廣州市農(nóng)村污水的處理率達(dá)到 40%，寧波市達(dá)到 60%，太湖核心區(qū)域的農(nóng)村生活污水處理率達(dá)到 70%以上，而全國總體農(nóng)村污水處理率仍處于較低水平。
二、發(fā)達(dá)國家農(nóng)村生活污水處理的責(zé)任分擔(dān)模式
考察發(fā)達(dá)國家的農(nóng)村生活污水治理的經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村污水治理責(zé)任主體不僅包含中央政府、地方政府，也積極將市場主體、用戶主體納入其中。
1.美國。美國的農(nóng)村污水治理主要指 1 萬人以下的分散污水治理，大約服務(wù)全國 1/4 的人口。各級政府在農(nóng)村污水方面的主要責(zé)任是法案政策的制定，村落式污水處理工程的建設(shè)和為農(nóng)村污水治理提供資金援助與保障。其中，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)全國法案計劃的制定、全國性項(xiàng)目的實(shí)行和建立污水治理項(xiàng)目基金；州政府負(fù)責(zé)制定區(qū)域的規(guī)章，并通過各種行政機(jī)構(gòu)管理下屬的農(nóng)村污水處理體系；鎮(zhèn)、市、村政府負(fù)責(zé)規(guī)劃、批準(zhǔn)、安裝分散式污水設(shè)施和執(zhí)行具體規(guī)定。
資金投入保證方面。1989年以后，美國聯(lián)邦、州級政府更多地采取低息貸款，而不是直接資助的方式幫助農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行污水處理設(shè)施的建設(shè)與改善。聯(lián)邦和州級政府共同建立水污染控制基金、農(nóng)業(yè)部的廢水處置項(xiàng)目都有責(zé)任為農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)提供貸款與補(bǔ)助。以水污染控制周轉(zhuǎn)基金為例，美國在每個州都設(shè)立了相對獨(dú)立的周轉(zhuǎn)基金，聯(lián)邦政府出款80%，州政府匹配 20%，農(nóng)村社區(qū)可以從周轉(zhuǎn)基金中得到利率為 0.2%-0.3%的長期貸款用于污水工程的建設(shè)（遠(yuǎn)低于 5%市場利率），在獲得充足的建設(shè)貸款以后地方政府需要通過地方財政或污水處理費(fèi)的收入逐年還清這筆貸款。這種低息貸款方式既保證了地方政府能得到足量的資金進(jìn)行污水處理工程的建設(shè)，又保持了周轉(zhuǎn)基金長期積累與有效地運(yùn)轉(zhuǎn)。
運(yùn)營管理方面，美國除了生態(tài)敏感區(qū)域以外，農(nóng)村污水治理重視用戶自覺制。用戶自覺制意味著用戶自己承擔(dān)污水處理設(shè)施的運(yùn)營管理義務(wù)。例如，美國克蘭伯里萊克村，用戶在得到政府補(bǔ)助后，必須自行建設(shè)符合規(guī)定的家庭污水處理設(shè)施，且需要花費(fèi) 15美元購買為期 3 年的污水處理許可執(zhí)照，并處理污水至符合排放標(biāo)準(zhǔn)。違反處理規(guī)定的用戶（比如：不安裝處理設(shè)施，不按時維護(hù)或不經(jīng)處理直接排放）將會受到每天1000美元的罰款，或者最高為 90 天社區(qū)勞動的懲罰。對于一些收入較低的地區(qū)，政府會采取一些財政手段（如減稅或補(bǔ)助）減輕使用者建設(shè)運(yùn)營維護(hù)污水設(shè)施的負(fù)擔(dān)。例如，馬薩諸塞州為農(nóng)村用戶居民減免 3 年共 4500 美元的稅收用于支付分散污水系統(tǒng)的維修費(fèi)用。但是，這種補(bǔ)助也僅僅是讓污水處理的支出降到用戶可接受范圍之內(nèi)，而并非完全負(fù)擔(dān)用戶污水處理的責(zé)任。
2.歐盟。在農(nóng)村污水處理方面，歐盟有明確的責(zé)任劃分。由于歐盟國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較完善，良好的公路網(wǎng)絡(luò)體系已經(jīng)擴(kuò)散到廣大農(nóng)村地區(qū)。政府也投入大量財力在公路沿線鋪設(shè)集中式的排污管道。例如，意大利主要以集中納管的方式處理農(nóng)村污水，對能夠進(jìn)入污水管網(wǎng)的農(nóng)戶要求都盡可能使用管道。排水管網(wǎng)沿公路建設(shè)，各主體的承擔(dān)責(zé)任也以公路級別進(jìn)行劃分。中央、大區(qū)和省政府分別負(fù)責(zé)國道、區(qū)道、省道污水管網(wǎng)的建設(shè)，基層政府負(fù)責(zé)干線到農(nóng)村支線管網(wǎng)的建設(shè)和投資，用戶則承擔(dān)將公共管道連接到自己私有土地上的費(fèi)用。網(wǎng)管的運(yùn)營維護(hù)責(zé)任由政府承擔(dān)，但農(nóng)村用戶需要向政府支付污水處理費(fèi)以實(shí)現(xiàn)運(yùn)營成本的回收，考慮到農(nóng)村地區(qū)支付能力較弱，農(nóng)村地區(qū)的污水和垃圾處理一般只按城鎮(zhèn)居民標(biāo)準(zhǔn) 30%收取。對不能接上排污管道的農(nóng)村居民由專門的服務(wù)公司幫助用戶建立家庭式污水儲存與凈化池，用戶每年繳納一定的費(fèi)用以支付專業(yè)人員一年一度的清理服務(wù)，保證設(shè)備持續(xù)有效運(yùn)行。
3.日本。日本的農(nóng)村污水治理由政府行政機(jī)關(guān)、第三方機(jī)構(gòu)（各類企業(yè)和 NGO 組織）和用戶共同承擔(dān)責(zé)任。對于不同類型的污水處理模式，日本政府采取不同管理與補(bǔ)助辦法。村落公營的污水處理工程（即村落規(guī)模的污水處理站和公共污水網(wǎng)管）由農(nóng)林水產(chǎn)省和總務(wù)省負(fù)責(zé)管轄，建設(shè)費(fèi)用由各級自治體（市、町、村）籌集，國家給予一定的財政支持，并以向用戶收取基礎(chǔ)水價加階梯水價的方式回收全部運(yùn)營成本和部分建設(shè)責(zé)任。以日本南向馬市農(nóng)村社區(qū)為例，用戶月排水 5立方米內(nèi)的支付每月 1200日元固定污水處理費(fèi)，超出 5立方米的部分收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每噸 105-165日元不等。低收入家庭需要自行向政府申請相應(yīng)的補(bǔ)助或減免。分散的家庭式處理設(shè)施（多為凈化槽）歸環(huán)境省負(fù)責(zé)管理與推進(jìn)。依據(jù)《凈化槽》法，相關(guān)家庭需要自行建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的家庭式污水進(jìn)化設(shè)備，各級政府給予一定的資金支持與補(bǔ)助，一般為家庭承擔(dān) 60%的建設(shè)費(fèi)用，剩余費(fèi)用地方政府補(bǔ)助 2/3，中央政府補(bǔ)助 1/3，另外，家庭還需定期聘請專業(yè)人員對凈化設(shè)備進(jìn)行檢查、清潔與維護(hù)。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，日本村落式處理工程建設(shè)成本回收率為 26%，分散式家庭凈化槽的回收率則可達(dá)到 57%。
日本普遍強(qiáng)制采用的第三方服務(wù)方式促進(jìn)農(nóng)村污水處理的市場化，行政機(jī)關(guān)僅負(fù)責(zé)污水處理設(shè)施的審批和定期的監(jiān)督檢查。在條件允許的情況下，從污水設(shè)施的生產(chǎn)到建設(shè)到運(yùn)營到清潔維護(hù)等工作的都由各類第三方的行業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，用戶則必須通過支付排污費(fèi)或者向第三方服務(wù)公司購買服務(wù)的方式為自己的排污行為負(fù)責(zé)。這種專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)體系在很大程度上保證了日本農(nóng)村污水治理的質(zhì)量與效率。
三、對我國的啟示
我國農(nóng)村污水處理的責(zé)任分擔(dān)要兼顧公平與效率問題。不同主體在不同區(qū)域、不同情況、不同環(huán)節(jié)下責(zé)任的負(fù)擔(dān)情況理應(yīng)是有差異的。從公共物品的影響范圍看，范圍越大的公共物品（如飲用水源地和環(huán)境敏感地區(qū)的污水處理工程）應(yīng)由更高的政府部門負(fù)責(zé)，范圍越小的公共物品（如普通村落的處理設(shè)施與排水管網(wǎng)）則主要依靠基層政府承擔(dān)更多的責(zé)任。從環(huán)節(jié)上看，各級政府應(yīng)該作為農(nóng)村污水處理工程的建設(shè)主體，而市場主體和使用主體應(yīng)主要肩負(fù)起污水處理維護(hù)運(yùn)營的職責(zé)。從區(qū)域差異來看，貧困村縣更要高級政府的補(bǔ)貼與援助，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村縣自愿供給的意愿更為強(qiáng)烈，政府更適合作為一個引導(dǎo)者和幫助者的角色。
1.完善相關(guān)法律法規(guī)。目前，我國在農(nóng)村污水處理主要依據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)環(huán)境保護(hù)部等部門<關(guān)于實(shí)行“以獎促治”加快解決突出的農(nóng)村環(huán)境問題實(shí)施方案 >的通知》、《中央農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》、《全國農(nóng)村環(huán)境連片整治工作指南（試行）的通知》、《農(nóng)村環(huán)境綜合整治“以獎促治”項(xiàng)目環(huán)境成效評估辦法（試行）》等政策辦法來推進(jìn)，缺乏具體的法律法規(guī)（如日本的《凈化槽法》）對各主體的行為責(zé)任進(jìn)行硬性約束，一定程度上導(dǎo)致各主體在農(nóng)村污水處理上責(zé)任邊際模糊、責(zé)任意識不強(qiáng)，甚至責(zé)任主體缺乏等問題。因此，中央和各省需要加快農(nóng)村污水處理相關(guān)法律、標(biāo)準(zhǔn)的制定，明確各主體的責(zé)權(quán)范圍，這樣才有利于污水處理工作有序和有效的推行。
2.污水處理工程的建設(shè)需采取政府、用戶合理分擔(dān)的模式。農(nóng)村污水處理設(shè)施（含管網(wǎng)）具有較強(qiáng)的混合公共物品的性質(zhì)。因此，在其建設(shè)方面仍然應(yīng)該由政府主導(dǎo)。建設(shè)環(huán)節(jié)的責(zé)任分擔(dān)主要體現(xiàn)在工程建設(shè)成本的分?jǐn)偵希捍迓浼形鬯幚砉こ痰慕ㄔO(shè)宜由中央和地方兩方承擔(dān)，并通過財政上的轉(zhuǎn)移支付為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供補(bǔ)貼；家庭式分散的污水處理設(shè)施的建設(shè)應(yīng)由中央、地方和用戶三方承擔(dān)，家庭處理設(shè)施在財權(quán)上屬于私人物品，適用用戶付費(fèi)政府補(bǔ)助的方式。另外，政府也可以通過低息貸款而非直接補(bǔ)助的方式為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村提供建設(shè)資金，這有利于污水處理資金的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。
3.用戶主體主要承擔(dān)運(yùn)營和處理的責(zé)任。我國農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)比較落后，讓用戶承擔(dān)污水運(yùn)營和處理責(zé)任時，需要充分考慮用戶群體的承擔(dān)能力，以培育用戶的責(zé)任意識為主，成本回收為輔；不同地區(qū)可以針對不同情況采取多樣化形式。例如，在經(jīng)濟(jì)條件較好的村莊可以嘗試征收污水處理費(fèi)，以回收運(yùn)營成本；在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的村落可以采取村民自行管護(hù)和政府補(bǔ)貼相結(jié)合、政府補(bǔ)貼額度和管護(hù)相關(guān)聯(lián)等方式，使農(nóng)村污水處理和農(nóng)民、農(nóng)村社區(qū)的切身利益掛鉤，逐步激勵農(nóng)村用戶自覺自愿地成為農(nóng)村污水運(yùn)營和維護(hù)的責(zé)任主體。
4.市場主體承擔(dān)服務(wù)提供者的角色。市場主體的責(zé)任是為農(nóng)村污水設(shè)施從設(shè)計到建設(shè)到運(yùn)營提供各種服務(wù)，并通過收費(fèi)的方式實(shí)現(xiàn)合理成本回收與盈利。其優(yōu)勢在于：一是具備專業(yè)化的知識，服務(wù)質(zhì)量有保障；二是能形成有效的競爭，促進(jìn)農(nóng)村污水處理各環(huán)節(jié)的成本的下降。政府應(yīng)該積極為市場的進(jìn)入創(chuàng)造條件與空間。
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（作者單位：復(fù)旦大學(xué)）
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