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畢天云:推進社保體系普遍整合
2016-11-24 08:00:10
無憂保
【導(dǎo)讀】:加快推進社會保障體系從“普遍碎片型”轉(zhuǎn)向“普遍整合型”,全面建設(shè)普遍整合型社會保障體系,已成為我國社會保障事業(yè)發(fā)展的必然趨勢和必由之路。在全面推進社會保障體系普遍整合的過程中,應(yīng)該堅持五項基本原則。
【核心提示】加快推進社會保障體系從“普遍碎片型”轉(zhuǎn)向“普遍整合型”，全面建設(shè)普遍整合型社會保障體系，已成為我國社會保障事業(yè)發(fā)展的必然趨勢和必由之路。在全面推進社會保障體系普遍整合的過程中，應(yīng)該堅持五項基本原則。
20世紀80年代以來，我國社會保障事業(yè)在不斷改革與重構(gòu)中取得重大成就，基本建成了覆蓋城鄉(xiāng)居民基本民生需求的普遍型社會保障體系。在擴大普遍性的過程中，也產(chǎn)生了一系列“碎片化”問題，嚴重影響社會保障的公平性、適應(yīng)性和持續(xù)性。加快推進社會保障體系從“普遍碎片型”轉(zhuǎn)向“普遍整合型”，全面建設(shè)普遍整合型社會保障體系，已成為我國社會保障事業(yè)發(fā)展的必然趨勢和必由之路。在全面推進社會保障體系普遍整合的過程中，應(yīng)該堅持五項基本原則。
一是民生為本原則。社會保障事業(yè)實質(zhì)上是民生事業(yè)，社會保障體系是滿足基本民生需求的福利體系，民生為本是推進社會保障體系普遍整合的首要原則。民生問題涵蓋老百姓的衣、食、住、行、教、生、老、病、死、窮等日常生活，是老百姓過日子遇到的各種切身利益問題，也是人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。堅持民生為本，既符合馬克思主義的基本理論、基本觀點和基本立場，也反映人民群眾追求幸福生活的現(xiàn)實要求。正如習近平總書記所說：“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼著孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標?！眻猿置裆鸀楸?，就是要把保障和改善民生作為社會保障體系普遍整合的出發(fā)點和落腳點。凡是有利于改善民生的整合政策和措施，就要堅定不移地執(zhí)行；凡是有損于民生的整合政策和措施，就要及時修改調(diào)整。
二是政府主導(dǎo)原則。政府是推進社會保障體系普遍整合的第一責任人，集政治責任、經(jīng)濟責任、法律責任和道義責任于一身。推進社會保障體系普遍整合是一項復(fù)雜艱巨的社會系統(tǒng)工程，涉及各種各樣的利益主體和參與主體，既有政府也有企業(yè)，既有家庭也有個人，既有社區(qū)也有社會組織。在各種主體中，唯有政府才具備主導(dǎo)整合的資格、條件和能力，政府主導(dǎo)也是我國社會保障體系建設(shè)的基本經(jīng)驗。政府主導(dǎo)體現(xiàn)在四個方面：首先是頂層設(shè)計。中央政府要對社會保障體系普遍整合進行統(tǒng)籌規(guī)劃，制定國家層面的總體方案，確保整合的統(tǒng)一性、計劃性和組織性，減少盲目性和無序性，最大限度地避免“二次整合”或“重復(fù)整合”。其次是政策指導(dǎo)。各級政府特別是中央政府和省級政府，要系統(tǒng)梳理和清理現(xiàn)行的社會保障政策，廢止不合時宜的舊政策，修訂完善部分適用的老政策，適時制定和出臺新政策。再次是財政支持。推進社會保障體系普遍整合涉及覆蓋范圍擴大、提高待遇水平、管理機構(gòu)重組、工作任務(wù)加重、工作人員增加以及信息系統(tǒng)升級等，必然增加經(jīng)濟成本。新增的經(jīng)濟成本不能依靠社會保障基金化解，只能通過增加公共財政支出加以解決。最后是協(xié)調(diào)整合。政府要明確其他主體的地位角色和功能邊界，保證各個主體之間既有相互分工，又有相互配合和相互補充；政府要及時協(xié)調(diào)與處理不同主體之間的關(guān)系，規(guī)范和引導(dǎo)不同主體的行動，減少主體之間的內(nèi)耗沖突，形成保障供給的“合力”機制。
三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)原則。在計劃經(jīng)濟體制下，我國形成了以城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的社會管理模式，建立了城鄉(xiāng)分治的二元社會保障體系。當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展已進入以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)互動、協(xié)調(diào)發(fā)展的新階段。在新的歷史條件下，城鄉(xiāng)分割的社會保障格局不能有效滿足“增進公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性”的發(fā)展要求；必須抓住社會保障體系普遍整合的時代機遇，打破城鄉(xiāng)分割格局，推進城鄉(xiāng)社會保障體系一體化建設(shè)。堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，一要推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距；二要健全和完善城鄉(xiāng)一體的公共就業(yè)服務(wù)體系，促進城鄉(xiāng)公共就業(yè)服務(wù)均等化；三要整合新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立一體化的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度；四要整合新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，建立一體化的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度；五要健全城鄉(xiāng)住房社會保障體系，提高城鄉(xiāng)居民住房保障的公平性；六要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，縮小城鄉(xiāng)居民最低生活保障水平差距。
四是利益平衡原則。社會保障體系普遍整合過程實質(zhì)上是一個利益調(diào)整過程，既有城鄉(xiāng)之間的利益調(diào)整，也有地區(qū)之間的利益調(diào)整；既有部門之間的利益調(diào)整，也有人群之間的利益調(diào)整。在利益調(diào)整過程中，可能出現(xiàn)利益增加、利益持平、利益損失三種情形，必須全面處理好城鄉(xiāng)利益、地區(qū)利益、部門利益和人群利益之間的關(guān)系。堅持利益平衡需要解決好四個問題：一要確?，F(xiàn)有利益不受損失。實施任何整合政策和整合措施，都必須以保證民眾現(xiàn)有利益水平為底線，不能損害和減少民眾現(xiàn)有的利益，否則任何整合方案都難以推行和實施。二是適度提高保障水平。在整合過程中，適度提高保障水平有利于贏得民眾支持，減少整合阻力，加快整合進度。三要避免利益分配平均化。利益平衡不是利益平均，絕對平均主義既不符合效率原則，也違背公平原則。在整合過程中，必須同時兼顧效率與公平，強調(diào)個人責任、家庭責任、單位責任與國家責任的有機統(tǒng)一。四要防止利益差距擴大化。在社會保障領(lǐng)域，存在一定利益差距既是必然的也是必要的，但利益差距不能超過一定限度。防止利益差距擴大化的基本途徑是提高低收入群體的待遇標準，逐步縮小待遇差距并保持在一個合理的、可接受的范圍。
五是循序漸進原則。全面建成普遍整合型社會保障體系，是一個長期的歷史過程，并非一蹴而就。在推進社會保障體系普遍整合過程中，既要有歷史緊迫感，又不能急于求成，更不能采取“休克療法”。遵循循序漸進原則，就是要在整合過程中區(qū)分輕重緩急，先易后難，腳踏實地，力求實效。在推進普遍整合過程中，要優(yōu)先整合滿足民眾底線需求的社會保障制度，然后再整合滿足民眾非底線需求的社會保障制度，最后整合底線保障制度與非底線保障制度。全面建成普遍整合型社會保障體系，可以采取“三步走”戰(zhàn)略，分為低度整合、中度整合和高度整合三個發(fā)展階段。低度整合階段是社會保障體系普遍整合的起步階段和初級階段，主要任務(wù)是在繼續(xù)擴大普遍性的同時推進局部性整合，基本建成部分整合型社會保障體系。中度整合階段是社會保障體系整合的定型階段，主要任務(wù)是在實現(xiàn)全面普遍性基礎(chǔ)上的系統(tǒng)性整合，基本建成全面整合型社會保障體系。高度整合階段是社會保障體系普遍整合的完善階段，主要任務(wù)是進一步完善全面整合型保障體系，全面建成普遍整合型社會保障體系。
（本文系2011年度國家社科基金項目“大福利視閾下的我國社會福利體系整合問題研究”成果之一）
（作者單位：云南師范大學）
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