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標(biāo)簽： 養(yǎng)老金并軌養(yǎng)老養(yǎng)老金
楊燕綏：養(yǎng)老金并軌的機(jī)遇與挑戰(zhàn)
2016-11-25 08:00:12
無憂保
【導(dǎo)讀】:本屆政府的責(zé)任在于“償還舊賬有擔(dān)當(dāng)、規(guī)劃未來有遠(yuǎn)見，避免盲目承諾釀風(fēng)險”。給國民一個養(yǎng)老金的規(guī)劃、鼓勵國民努力工作、增加養(yǎng)老資產(chǎn)積累和改善老年生活，積極應(yīng)對人口老齡化。
養(yǎng)老金并軌意味著各類職工參加養(yǎng)老保險計劃的起點是公平的，相關(guān)權(quán)利義務(wù)是一致的,但養(yǎng)老金制度的深層問題也將逐漸暴露出來,挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存。養(yǎng)老金并軌之后要慎防突破公共品的封頂線;養(yǎng)老金并軌后結(jié)構(gòu)性問題更加凸顯。因此，要按照老齡化時間表倒計時解決問題：調(diào)整養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)刻不容緩；養(yǎng)老金立法刻不容緩。
一、養(yǎng)老金并軌實現(xiàn)起點公平
養(yǎng)老金涉及1/4國民的1/4生涯的日常開支問題，既是民生，更是政治和發(fā)展戰(zhàn)略問題，每次變革均會引起巨大的社會關(guān)注與爭議，需要科學(xué)的頂層設(shè)計和堅實的社會共識。無論怎樣，養(yǎng)老金的制度安排必須堅持“起點公平”、“制度有效”、“基金持續(xù)”。起點公平即指在參加養(yǎng)老金計劃和領(lǐng)取第一元人民幣養(yǎng)老金時沒有身份痕跡，人人平等、覆蓋全民；制度有效即指公共養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金相結(jié)合的結(jié)構(gòu)合理、統(tǒng)籌層級高且促進(jìn)人員流動；基金持續(xù)即指收入、領(lǐng)取和支付三個環(huán)節(jié)建立在長期精算平衡的基礎(chǔ)之上。
2014年10月1日，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老保險開始并軌，各類職工參加基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)了起點公平。一個計劃即養(yǎng)老保險，一個繳費基數(shù)即單位工資總額和個人工資總額，一個費率即單位20%和職工8%，一個計發(fā)公式即“[（當(dāng)?shù)厣鐣骄べY+指數(shù)化月平均繳費）/2]*繳費年限%+個人賬戶儲存額/計發(fā)月數(shù)+過渡性養(yǎng)老金”，但不是一個賬戶、一個受托人和一個基金。這就是說，公務(wù)員和事業(yè)單位職工開始繳納養(yǎng)老保險費了，他們的養(yǎng)老金在一定程度上與自己的貢獻(xiàn)掛鉤了，這與企業(yè)職工在起點是一樣的，相關(guān)權(quán)利義務(wù)也是一致的。從此，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的大門敞開了，人員流出時可以對接社會保險的平臺；企業(yè)人員進(jìn)入機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，可以在社會保險的平臺上攜帶自己的權(quán)益記錄，幾十年視同繳費工齡沒人埋單的養(yǎng)老金缺失悲劇將不再發(fā)生。無疑，對于中國來說，這是一個巨大的社會進(jìn)步。
二、養(yǎng)老金并軌之后的挑戰(zhàn)
養(yǎng)老金并軌揭開了中國養(yǎng)老金深入改革的序幕，其深層問題也會逐漸暴露，2015年是“十二五”規(guī)劃的收官之年，應(yīng)當(dāng)找到解決問題的出路，進(jìn)入“十三五”規(guī)劃，為2020年實現(xiàn)小康社會奠定基礎(chǔ)。
（一）養(yǎng)老金并軌之后要慎防突破公共品的封頂線
國家基本養(yǎng)老金的意義在于“全覆蓋、?；?rdquo;，無論人口老齡化程度如何，一定要讓老年人吃飽飯。為此，國家根據(jù)?；灸繕?biāo)，按照“以支定收、現(xiàn)收現(xiàn)付”的財務(wù)原則，確定稅費征收的基數(shù)和費率，以及財政預(yù)算和國企紅利不足的額度；根據(jù)人口結(jié)構(gòu)和贍養(yǎng)比例，規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡；根據(jù)居民平均消費支出的水平，確定基本養(yǎng)老金的支付水平；根據(jù)影響?zhàn)B老基金收入支出的因素，建立精算模型，確保養(yǎng)老基金在中長期的收支平衡。
養(yǎng)老金待遇水平受到預(yù)算約束和生活成本約束，即不能隨意拉高，引發(fā)大面積財務(wù)風(fēng)險；也不能隨意降低，引發(fā)大面積社會風(fēng)險。因此，養(yǎng)老金并軌之后，既要防止隨意提高公共部門基本養(yǎng)老金水平的負(fù)面標(biāo)桿效應(yīng)，更要防止企業(yè)和居民養(yǎng)老金與公共部門攀比，繼續(xù)調(diào)低就高，突破公共品的封頂線。
（二）養(yǎng)老金并軌后結(jié)構(gòu)性問題更加凸顯
“吃飯找政府，改善靠自己”是老齡社會文化之一。用公共管理理論解釋，即公共品與準(zhǔn)公共品的結(jié)合。國民養(yǎng)老金屬于公共品，講公平，確保每位老人吃飯、看病，克服老年貧困，這是政府責(zé)任；個人儲蓄養(yǎng)老金屬于準(zhǔn)公共品，講效率，促進(jìn)就業(yè)，多勞多得改善養(yǎng)老資產(chǎn)狀況和提高老年生活質(zhì)量。這是養(yǎng)老金的結(jié)構(gòu)性問題，也是進(jìn)入老齡社會后和諧代際關(guān)系的必然選擇。
養(yǎng)老金并軌后的結(jié)構(gòu)缺陷不容小視。基于社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的模式，職工繳費（個人繳費工資總額的8%）被計入個人賬戶，這筆錢在早期被用于國營企業(yè)改革中的早退休人員的視同繳費，今后要繼續(xù)承擔(dān)早退休人員在139個人月后養(yǎng)老金。1993年黨的十四屆三中全會以來多次強調(diào)的“做實個人賬戶”的制度安排，養(yǎng)老金并軌文件未提此意，實帳運營個人養(yǎng)老儲蓄賬戶和養(yǎng)老基金市場運營的機(jī)會可能就此被擠出，中國養(yǎng)老金制度將出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性缺陷。如此下去，領(lǐng)取基本養(yǎng)老金像搭乘公共便車，出現(xiàn)擁擠現(xiàn)象，助長提前退休和減少勞動力供給，出現(xiàn)養(yǎng)老金責(zé)任和風(fēng)險向政府一邊倒的不良傾向，當(dāng)基本養(yǎng)老金的支付水平和替代率將伴隨國民人均預(yù)期壽命的延長而降低時，政府將面對社會輿論的譴責(zé)，從而陷入既缺位又越位的困難境地。
在此時做出如此規(guī)定有如下五大原因：一是企業(yè)養(yǎng)老保險費率過高，成為阻礙民營企業(yè)和科技企業(yè)發(fā)展的瓶頸之一，降低企業(yè)養(yǎng)老保險費率成為必然趨勢，職工繳費成為養(yǎng)老保險現(xiàn)收現(xiàn)付基金的主要來源；二是自1997年全面推行企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革以來，職工個人繳費被用于支付當(dāng)期養(yǎng)老金的金額超過3萬億元，如果視為挪用，將有侵犯公民財產(chǎn)權(quán)益的法律風(fēng)險；如果視為借用，將有償還債務(wù)（含投資收益）的財務(wù)風(fēng)險；三是由于缺乏產(chǎn)權(quán)規(guī)制和法制，中國的資本市場不被養(yǎng)老基金所信任，政府和社會均缺乏相關(guān)治理能力，除外社會保障基金和企業(yè)年金（不足2萬億元人民幣）少量資產(chǎn)以外，中國基本沒有多少養(yǎng)老資產(chǎn)儲備（相比美國有18萬億美元養(yǎng)老基金資產(chǎn)）；在近憂大于遠(yuǎn)慮的政治選擇下，只能放棄投資機(jī)會；四是養(yǎng)老金頂層設(shè)計和結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后，至今缺乏科學(xué)的待遇調(diào)整機(jī)制，促進(jìn)大齡人員就業(yè)和鼓勵延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金的激勵政策，不足50歲領(lǐng)取養(yǎng)老金和國民平均預(yù)期壽命超過76歲形成極大的反差；五是人口老齡化速度快，加之殘疾、失業(yè)、低收入和早退休占比過高，實際老年贍養(yǎng)比負(fù)擔(dān)很重（目前不足3:1），中國大約提前15年進(jìn)入了深度老齡社會，甚至可能提前20年進(jìn)入超級老齡社會；養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)收入速降和支出速增的問題。
三、按照老齡化時間表倒計時解決問題
發(fā)達(dá)國家先行進(jìn)入老齡社會，其經(jīng)驗證明，養(yǎng)老金制度改革必須遵循社會發(fā)展的時間表，按照倒計時的策略解決問題。在進(jìn)入老齡社會時完善養(yǎng)老金制度，做到全覆蓋、?；荆辉谏疃壤淆g社會時，調(diào)整養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)，公共品?；?、個人積累搞改善，和諧代際關(guān)系；在超級老齡社會時，應(yīng)當(dāng)強化管理，夯實國民養(yǎng)老金和提高個人養(yǎng)老金賬戶的管理服務(wù)質(zhì)量。
（一）調(diào)整養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)刻不容緩
縱觀全球，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由低保養(yǎng)老金和繳費關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金構(gòu)成（五大類，替代率為工資的40%~50%）；此外，還有職業(yè)養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金；很多國家的市場化運營的養(yǎng)老資產(chǎn)已經(jīng)達(dá)到和超過GDP的水平?？傊l(fā)達(dá)國家的養(yǎng)老金制度具有如下特征：（1）結(jié)構(gòu)合理，即低保養(yǎng)老金（保障吃飯）、收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金（保障基本生活）、職業(yè)養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金（改善生活）；（2）政府和市場關(guān)系清晰，低保養(yǎng)老金和收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金屬于現(xiàn)收現(xiàn)付的公共賬戶（準(zhǔn)市場化投資，如政府債券）；職業(yè)養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金屬于個人賬戶（市場化投資），政府承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，嚴(yán)格受托人資格、控制管理費、對養(yǎng)老金持有者放權(quán)，為多數(shù)人彌補基礎(chǔ)養(yǎng)老金下降部分，職業(yè)養(yǎng)老金越來越不是公共部門和富人的俱樂部，而是多數(shù)勞動者享有的補充養(yǎng)老金。為此，瑞典嘗試個人賬戶部分資產(chǎn)名義化，不做投資，附加工資增長和人口增長等因素后由未來政府支付。這需要完善的法治環(huán)境和政府信譽，在未來經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險和當(dāng)今投資風(fēng)險之間進(jìn)行比較，孰輕孰重看精算結(jié)果，這取決于數(shù)據(jù)質(zhì)量。
中國接近深度老齡社會，亟待調(diào)整養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)，鞏固養(yǎng)老金公共品、發(fā)展養(yǎng)老金準(zhǔn)公共品。一要規(guī)范勞動關(guān)系，夯實基礎(chǔ)養(yǎng)老金費基，適度降低企業(yè)費率，規(guī)定職工費率（4%~5%），科學(xué)界定支付水平，建立待遇調(diào)整機(jī)制，確保養(yǎng)老金支付；二要鼓勵職工建立養(yǎng)老金個人賬戶，費率約為3%~4%，分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，建立市場化受托人制度，制定投資策略和強化監(jiān)管機(jī)制，確保職工和居民的養(yǎng)老基金保值增值。
（二）養(yǎng)老金立法刻不容緩
伴隨人口老齡化向深度發(fā)展，社會保險現(xiàn)收現(xiàn)付的制度安排越來越難以收支平衡，財政補貼逐漸加大，社會保險正在迅速地從“保險”蛻變?yōu)?ldquo;福利”，國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金不得不向低水平的福利發(fā)展。一方面，養(yǎng)老金稅和財政責(zé)任（包括劃撥國企紅利）成為公共政策必然選擇；另一方面，個人努力工作和積累養(yǎng)老資產(chǎn)成為社會政策和理財安排的必然選擇。為此，中國亟待制定養(yǎng)老金法，統(tǒng)一認(rèn)識和達(dá)成社會共識。
以美國為例，根據(jù)1935年《社會保障法》建立了保障老遺殘持續(xù)收入的制度，至今未改變；1974年頒布《雇員退休收入保障法》，鼓勵雇主和雇員為個人積累養(yǎng)老金；這兩個法律是美國養(yǎng)老金制度建設(shè)的里程碑。至今，達(dá)到充分就業(yè)的人的退休收入是退休前收入的70%以上，老遺殘保障金約占20%~40%，個人賬戶積累約占30%~40%。
中國亟待制定養(yǎng)老金法，一要依法規(guī)范國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金的制度安排，以及政府、企業(yè)和個人的責(zé)任；二要依法明確職工個人繳費（8%）的性質(zhì)，是養(yǎng)老金稅（公共品，可以用于支付當(dāng)前養(yǎng)老金）、社會保險費（準(zhǔn)公共品，可以名義化）、個人儲蓄（保護(hù)個人財產(chǎn)權(quán)益），讓國民知曉國情的變化和自己的責(zé)任與權(quán)利。建議將職工繳費的5%進(jìn)入社會統(tǒng)籌，轉(zhuǎn)化為名正言順的社會保險費或者養(yǎng)老金稅；另外3%計入個人養(yǎng)老金賬戶，與消費積分轉(zhuǎn)換的養(yǎng)老金等其他可以納入養(yǎng)老金賬戶的資金一同實賬運營，這涉及鼓勵就業(yè)、機(jī)構(gòu)投資者建設(shè)、金融改革和國家競爭力等戰(zhàn)略性問題，不能因政府治理能力差就放棄努力。
總之，本屆政府的責(zé)任在于“償還舊賬有擔(dān)當(dāng)、規(guī)劃未來有遠(yuǎn)見，避免盲目承諾釀風(fēng)險”。給國民一個養(yǎng)老金的規(guī)劃、鼓勵國民努力工作、增加養(yǎng)老資產(chǎn)積累和改善老年生活，積極應(yīng)對人口老齡化。
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