0571-22931819
標(biāo)簽： 養(yǎng)老
中國養(yǎng)老體制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型思考
2016-11-25 08:00:12
無憂保
【導(dǎo)讀】:從現(xiàn)代治理的角度看養(yǎng)老體制的轉(zhuǎn)型并不神秘，也具有可操作性。如果通過不同的方案設(shè)計(jì)比較，再進(jìn)行較為廣泛的社會(huì)論證，以此為基礎(chǔ)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的調(diào)整，一個(gè)現(xiàn)代化的養(yǎng)老體制將會(huì)在一個(gè)不太長的時(shí)期內(nèi)確立起來，從而基本解決現(xiàn)實(shí)養(yǎng)老的迫切需要。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、以及老齡社會(huì)到來，推動(dòng)了中國養(yǎng)老體制的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型；隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)普惠制基本建立，社會(huì)養(yǎng)老生活基礎(chǔ)保障制度基本完善，中國養(yǎng)老體制的結(jié)構(gòu)性失衡突顯，主要表現(xiàn)為養(yǎng)老服務(wù)的缺乏與養(yǎng)老管理體制的結(jié)構(gòu)性矛盾；而養(yǎng)老體制的快速轉(zhuǎn)型與健全既是社會(huì)急需，卻也需以現(xiàn)代治理的理念去推動(dòng)完成。
三十多年改革開放的一個(gè)基本社會(huì)格局是中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，并由此導(dǎo)致核心家庭業(yè)成為社會(huì)結(jié)構(gòu)的基本單元，伴隨著這一過程是社會(huì)快速迎來老齡化浪潮，并步入老齡社會(huì)。這一社會(huì)格局對(duì)傳統(tǒng)的以家庭贍養(yǎng)為主的養(yǎng)老護(hù)理模式構(gòu)成了嚴(yán)重挑戰(zhàn)，中國的養(yǎng)老體制面臨著結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型。如何適應(yīng)新的形勢(shì)，從解決現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)對(duì)養(yǎng)老體制進(jìn)行調(diào)整，是當(dāng)前中國一項(xiàng)十分迫切的社會(huì)議題。
一、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型：中國養(yǎng)老體制面臨的基本挑戰(zhàn)
當(dāng)前中國養(yǎng)老體制所面臨的形勢(shì)，與2008年以前的社會(huì)形勢(shì)相比發(fā)生了根本性的變化。這個(gè)新的社會(huì)形勢(shì)，需要我們準(zhǔn)確地把握。
2008年以來，兩大結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)型十分明顯。第一個(gè)是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，中國進(jìn)入中等發(fā)達(dá)階段。2008年，中國的人均國民生產(chǎn)總值超過3000美元，按照世界銀行標(biāo)準(zhǔn)，步入中等發(fā)達(dá)國家的門檻;2010年，人均國民生產(chǎn)總值達(dá)到4000美元，中國正式成為中等發(fā)達(dá)國家中的一員。按照鄧小平的設(shè)想，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)在2050年前后達(dá)到人均4000美元。[1]而經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，比鄧小平的設(shè)想提前了整整40年。近幾年，中國經(jīng)濟(jì)繼續(xù)快速發(fā)展，2014年人均國民生產(chǎn)總值達(dá)7500美元。如果經(jīng)濟(jì)不發(fā)生重大挫折，未來三年左右，人均國民生產(chǎn)總值無疑將達(dá)一萬美元。這意味著，中國將會(huì)成為發(fā)達(dá)國家中的一員，溫飽問題總體上完全解決。第二個(gè)大的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型是由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化所導(dǎo)致的社會(huì)轉(zhuǎn)型。中國經(jīng)濟(jì)快速轉(zhuǎn)型的綜合性結(jié)果就是城市化的迅猛發(fā)展。1978年，中國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤?7.9%，到2013年，比例上升為53.7%。[2]這也就意味著社會(huì)的空間布局發(fā)生了根本改觀，即社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)型。這樣一來，更多的社會(huì)人口的生活方式、及其所組成的家庭結(jié)構(gòu)都發(fā)生了變化。原有的依托于農(nóng)業(yè)的生活方式轉(zhuǎn)化為城市職業(yè)工作的城鎮(zhèn)生活方式。人們不再是日出而作，日落而息，生活節(jié)奏更為快捷。而城鎮(zhèn)家庭基本上為核心家庭，幾代同堂不再可能，甚至不復(fù)存在，而與之關(guān)聯(lián)的傳統(tǒng)養(yǎng)老功能也幾乎喪失殆盡。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅解決了溫飽問題，中國人的人均壽命也開始提高，據(jù)世界衛(wèi)生組織發(fā)布的《2013年世界衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，2011年中國人均壽命為76歲。[3]2014年，中國已經(jīng)有超過2億60歲以上的人口，其中13755萬人為65歲以上。[4]老齡社會(huì)快速來臨，這是社會(huì)的重大進(jìn)步，但也帶來了一系列的問題，即隨著高齡人口的增多，其問題就不僅僅是要解決老年人的基本生活問題，更重要的是要保障老年人的護(hù)理照料。所以，社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)緊迫地提上日程。也就是說，兩大結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型使得養(yǎng)老體制在結(jié)構(gòu)與內(nèi)容兩個(gè)方面都應(yīng)做出調(diào)整與完善。以前以家庭成員承擔(dān)為主，現(xiàn)在更多地由社會(huì)提供;以前養(yǎng)老集中于生活保障，現(xiàn)在還要加上專業(yè)護(hù)理服務(wù)。中國傳統(tǒng)養(yǎng)老體制的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容，客觀上已經(jīng)從單一家庭養(yǎng)老保障，轉(zhuǎn)化為社會(huì)性的養(yǎng)老服務(wù)保障與養(yǎng)老金保障兩者并重。所以，調(diào)整中國養(yǎng)老體制，如果只看到養(yǎng)老保障，而看不到養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)，那就可能會(huì)產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性的偏差。中國養(yǎng)老體制的轉(zhuǎn)型，最重要地是需要促成養(yǎng)老保障與護(hù)理服務(wù)這兩者間平衡發(fā)展。
二、養(yǎng)老保險(xiǎn)普惠制：養(yǎng)老生活基礎(chǔ)保障
分析養(yǎng)老體制的轉(zhuǎn)型，首先需要清晰地了解近年養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的巨大進(jìn)步。目前，中國已經(jīng)大體上形成了三類養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并基本覆蓋了各類人口，這就是：職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，覆蓋正規(guī)就業(yè)人員;居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，覆蓋農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)人員;以及正在形成的以機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員為對(duì)象的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，覆蓋政府公務(wù)人員。
如果就發(fā)展階段分，從2010年10月國家頒布《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》，到2015年1月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，我國的養(yǎng)老保障體制經(jīng)歷了幾個(gè)較為明顯的發(fā)展階段，目前正在進(jìn)入綜合性的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期。這是我國養(yǎng)老體制建設(shè)所面對(duì)的基本情況。
2010年社會(huì)保險(xiǎn)法頒布，同時(shí)國務(wù)院決定啟動(dòng)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)，標(biāo)志著覆蓋中國城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老體制開始確立。這在我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展史上，是一個(gè)相當(dāng)重要的階段。
按照社會(huì)保險(xiǎn)法的規(guī)定，城鎮(zhèn)職工，實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，農(nóng)村居民則實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，同時(shí)對(duì)城鎮(zhèn)中沒有納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人們，建立城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，兩大制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)不同?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由用人單位和個(gè)人繳費(fèi)，以及政府補(bǔ)貼等組成;新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)則實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成。城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋人口相當(dāng)少，因而也參照農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行，并在法律中規(guī)定二者將要進(jìn)行合并。但在政策操作層面，這兩大制度的重要區(qū)別在于，對(duì)于基本養(yǎng)老金，政府承擔(dān)的責(zé)任不十分清晰，而對(duì)于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府承擔(dān)的責(zé)任則相當(dāng)清晰，即，政府保證基礎(chǔ)養(yǎng)老金。并且，相關(guān)的文件規(guī)定，農(nóng)民每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，主要由中央財(cái)政承擔(dān)。盡管按照2010年的計(jì)劃，全國農(nóng)村普及新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要到2020年才完成，但畢竟整個(gè)保險(xiǎn)制度覆蓋了城鄉(xiāng)的所有居民，而不再僅僅是城市居民。
第二階段的養(yǎng)老體制建設(shè)，標(biāo)志性事件是2012年“新農(nóng)?！薄ⅰ俺蔷颖！痹谌珖鴮?shí)現(xiàn)了全覆蓋，這是一個(gè)歷史性事件。因?yàn)椋?013年，參加城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人口接近5億，而城鄉(xiāng)居民中領(lǐng)取社會(huì)養(yǎng)老金的老年人口超過了一億，這無疑是世界上人口最多的一項(xiàng)社會(huì)工程。并且，這一制度提前8年普及，對(duì)于整個(gè)社會(huì)建設(shè)，是一個(gè)極大促進(jìn)。應(yīng)該說，基礎(chǔ)養(yǎng)老金，是一個(gè)相當(dāng)智慧的發(fā)明，盡管當(dāng)時(shí)不少地方只是向60歲以上的農(nóng)民每月發(fā)放中央財(cái)政55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但對(duì)于從來也沒有按月領(lǐng)取養(yǎng)老金的農(nóng)村老年人而言，客觀上是一個(gè)意外的福利。農(nóng)村老年人在基本解決了溫飽問題后，養(yǎng)老又得到了體制性的保障。如果說，2002年全國普及城鎮(zhèn)低保，和2007年普及農(nóng)村低保，從而使中國城鄉(xiāng)建立起了最低生活保障制度的話，那么，2012年，中國城鄉(xiāng)客觀上形成了基本生活保障制度。
基礎(chǔ)養(yǎng)老金的制度，既促成了城鄉(xiāng)平等的進(jìn)一步推進(jìn)，也開啟了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不斷提升的空間。并且，2015年1月，國家人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部發(fā)出《提高全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)的通知》，其中規(guī)定：經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，從2014年7月1日起，全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)提高至每人每月70元，即在原每人每月55元的基礎(chǔ)上增加15元。提高標(biāo)準(zhǔn)所需資金，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)給予全額補(bǔ)助、對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。有的地方，也相應(yīng)提高了基礎(chǔ)養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)。這次提高，必將進(jìn)一步普遍提升老年居民的基本生活水平。
正是在這樣的形勢(shì)下，我國的養(yǎng)老保障建設(shè)進(jìn)入到了第三階段，這就是機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老體制改革。2015年1月3日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，決定從2014年10月1日起，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革。機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由單位和個(gè)人共同繳費(fèi)。按照國務(wù)院的部署，這一改革將堅(jiān)持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)。改革現(xiàn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休保障制度，逐步建立獨(dú)立于機(jī)關(guān)事業(yè)單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。這一制度的基本框架是，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)。單位繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例為本單位工資總額的20%，個(gè)人繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例為本人繳費(fèi)工資的8%，由單位代扣;按本人繳費(fèi)工資8%的數(shù)額建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，全部由個(gè)人繳費(fèi)形成。
這個(gè)階段的改革是更為深刻的社會(huì)改革。過去政府機(jī)關(guān)與事業(yè)單位置身于養(yǎng)老體制的改革之外，企業(yè)改革，機(jī)關(guān)與事業(yè)單位不改革，實(shí)行的是“雙軌制”。而機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，則標(biāo)志著實(shí)行了近20年的養(yǎng)老金“雙軌制”的終結(jié)，近4000萬機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人員將和企業(yè)員工一樣繳納養(yǎng)老金。這樣，中國社會(huì)將不再存在一個(gè)置身事外又制定養(yǎng)老政策的管理群體，對(duì)于政治平等和社會(huì)平等的促進(jìn)意義是不言而喻的。當(dāng)然，也為中國社會(huì)養(yǎng)老體制建設(shè)奠定了普惠基礎(chǔ)。
總之，當(dāng)養(yǎng)老體制改革涉及機(jī)關(guān)事業(yè)單位之后，我國總體的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制開始確立。如果把養(yǎng)老保險(xiǎn)與養(yǎng)老服務(wù)看作養(yǎng)老體制的兩條腿，那么，養(yǎng)老保險(xiǎn)這條腿的基本功能已經(jīng)具備。
三、結(jié)構(gòu)失衡：養(yǎng)老服務(wù)的缺乏與養(yǎng)老體制面臨的結(jié)構(gòu)性矛盾
比較養(yǎng)老保險(xiǎn)與養(yǎng)老服務(wù)的進(jìn)展，可以看到，中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的基本框架已經(jīng)形成，當(dāng)然資金方面的挑戰(zhàn)是存在的，還需要立足于現(xiàn)實(shí)，不斷進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的體制優(yōu)化;但中國養(yǎng)老體制面臨的更大挑戰(zhàn)則是養(yǎng)老服務(wù)的嚴(yán)重匱乏。
現(xiàn)行的養(yǎng)老金保障機(jī)制能夠正常運(yùn)行。2013年，全國領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金的人數(shù)為2.18億人，其中領(lǐng)取職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的人數(shù)為8041萬人，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為13768萬人;而當(dāng)年收取的養(yǎng)老保險(xiǎn)金為24732.4億元，其中基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金為22680.4億元，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金為2052億元;而當(dāng)年支出的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金為19818.4億元，其中職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金為18470.4億元，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金為1348億元。[5]如果僅僅按照現(xiàn)收現(xiàn)支的資金計(jì)算，養(yǎng)老保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)并不是那么大。個(gè)人賬戶是否做大的問題，還有時(shí)間繼續(xù)爭(zhēng)論下去。當(dāng)然，內(nèi)在的優(yōu)化是必要的，況且還有過去各種繼承性問題。
但如果從另外一個(gè)角度看，養(yǎng)老矛盾更為突出的是，兩億以上的老年人口在不斷增長，僅80歲以上的高齡老年人口每年就以百萬的量級(jí)在增加。2013年，全國80歲以上的人口已經(jīng)達(dá)到2685萬[6] 以上。養(yǎng)老體制的嚴(yán)重挑戰(zhàn)在于：養(yǎng)老服務(wù)有著巨大的社會(huì)需求，但缺乏有效的供給。以日本、英國為例，現(xiàn)有上百萬的專業(yè)養(yǎng)老護(hù)理人員從事護(hù)理服務(wù)，如果按照相應(yīng)比例，我國應(yīng)該有上千萬的養(yǎng)老護(hù)理人員。但2013年，我國的養(yǎng)老護(hù)理人員也就只有幾十萬人，中國的老年人已然是有錢難買專業(yè)的護(hù)理服務(wù)!
嚴(yán)格意義上說，我們的養(yǎng)老護(hù)理正規(guī)培訓(xùn)基本處于空白狀態(tài)。這主要是我們過去長期處于解決溫飽階段，養(yǎng)老體制就是立足于吃飯，即領(lǐng)取養(yǎng)老金以保證基本生活。即使民政系統(tǒng)過去建立的敬老院、養(yǎng)老院，比如每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的敬老院，其主要功能還是供養(yǎng)五保戶，即保吃、住、穿、醫(yī)、葬，無非是一些最為基本的生活保障。敬老院的職工主要是臨時(shí)工，承擔(dān)的任務(wù)主要以做飯為主。城市的養(yǎng)老院功能與敬老院類似，只不過管理體制更為正規(guī)而已。
國家的宏觀法律與政策已經(jīng)開始轉(zhuǎn)型。2012年12月國家再次修訂并頒布《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，其修訂幅度不亞于制定了一部新的老年人法。在一定意義上，可以說這是中國現(xiàn)實(shí)的老年法。過去的法律主要強(qiáng)調(diào)家庭責(zé)任，而新的法律更強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)優(yōu)待等。該法甚至規(guī)定：對(duì)生活長期不能自理、經(jīng)濟(jì)困難的老年人，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)其失能程度等情況給予護(hù)理補(bǔ)貼。這是一個(gè)較大的法律性突破。
事實(shí)上，我國發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)已有十多年之久。由于效果不明顯，被社會(huì)嘲笑為“起步十年，依然起步”。為了扭轉(zhuǎn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的格局，2013年9月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，該文件所確定的目標(biāo)是到2020年，全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系;文件還要求以老年生活照料、老年產(chǎn)品用品、老年健康服務(wù)、老年體育健身、老年文化娛樂、老年金融服務(wù)、老年旅游等為主的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)全面發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)增加值在服務(wù)業(yè)中的比重顯著提升，全國機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、居家社區(qū)生活照料和護(hù)理等服務(wù)提供1000萬個(gè)以上就業(yè)崗位。國務(wù)院的這一部署，使得新的老年法進(jìn)一步系統(tǒng)化、具體化，從而推動(dòng)養(yǎng)老體制開始實(shí)質(zhì)性的更大轉(zhuǎn)型。
重要的是，已然認(rèn)識(shí)到養(yǎng)老不再僅僅是負(fù)擔(dān)，養(yǎng)老服務(wù)開始被視為有著巨大社會(huì)需求、并且充滿活力的“朝陽產(chǎn)業(yè)”。已經(jīng)開始將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展與新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)結(jié)合了起來。按理，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的春天已經(jīng)到來!
但現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展腳步依然緩慢，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的聲音依然微弱。當(dāng)然，應(yīng)該理解，因?yàn)檎麄€(gè)社會(huì)還不知道如何討論這一問題，大家對(duì)現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)業(yè)十分陌生，這也恰恰說明，這是一個(gè)重大的結(jié)構(gòu)性矛盾。
結(jié)構(gòu)性矛盾的另一個(gè)突出表現(xiàn)是，體制性的矛盾依然沒有得到總體性解決。當(dāng)養(yǎng)老服務(wù)成為重大挑戰(zhàn)以后，發(fā)達(dá)國家無不調(diào)整政府機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)統(tǒng)一管理的能力。日本的厚生省，就管理起了多項(xiàng)養(yǎng)老事務(wù)。而我國的養(yǎng)老管理則分到不同的部門，大家都有積極性，但誰也不能有大的行動(dòng)。最為突出的是，養(yǎng)老保障一個(gè)部門、養(yǎng)老服務(wù)一個(gè)部門;尤其是養(yǎng)老護(hù)理專業(yè)人員的管理與專業(yè)的醫(yī)務(wù)護(hù)理脫節(jié)。
而結(jié)構(gòu)性矛盾的集中表現(xiàn)是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的資金投入嚴(yán)重不足。為什么養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的聲音低?因?yàn)闆]有什么資金在那里運(yùn)作。只要比較一下其他經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)業(yè)、交通、甚至新興產(chǎn)業(yè)等，都可以有幾千、上萬億元的財(cái)政支持體制。而養(yǎng)老服務(wù)呢?只是強(qiáng)調(diào)彩票公益金的50%要投入養(yǎng)老，這部分資金，充其量也就上百億元，那怎么能支撐起一個(gè)巨大的產(chǎn)業(yè)呢?
結(jié)構(gòu)性矛盾的呈現(xiàn)形態(tài)就是專業(yè)化的養(yǎng)老護(hù)理人員嚴(yán)重匱乏。2014年，我國已經(jīng)有3600萬以上失能、半失能老年人;[7]但在42475個(gè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中，只有35.6萬職工。[8]有關(guān)數(shù)據(jù)表明，2013年，全國持證的養(yǎng)老護(hù)理員僅為5萬余人。不要說1000萬，如何達(dá)到100萬，從而趕上日本與英國，就是一個(gè)結(jié)構(gòu)性的大矛盾。
結(jié)構(gòu)性的矛盾往往會(huì)產(chǎn)生更大的結(jié)構(gòu)性矛盾。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的滯后，必然對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)風(fēng)氣產(chǎn)生不良影響。試想，如果不了解我們自己家的老年人、包括老年人自己也不那么了解自身的切實(shí)需要，并探索現(xiàn)代性的相應(yīng)解決辦法，我們的許多產(chǎn)業(yè)怎么可能會(huì)有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)呢?養(yǎng)老體制與不少體制一樣，確實(shí)需要結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型!
四、運(yùn)用現(xiàn)代治理理念和方法促成養(yǎng)老體制轉(zhuǎn)型
結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型需要結(jié)構(gòu)性的調(diào)整，養(yǎng)老體制的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型需要運(yùn)用現(xiàn)代治理的理念和方法來解決，國家治理體系的現(xiàn)代化應(yīng)該將養(yǎng)老體制納入其中。
對(duì)于國家治理體系的現(xiàn)代化，社會(huì)上的理解存在偏頗。其實(shí)，國家治理體系現(xiàn)代化的根本，就是適應(yīng)中等發(fā)達(dá)水平、甚至發(fā)達(dá)水平社會(huì)的需要，將管理型服務(wù)體制轉(zhuǎn)型為服務(wù)型管理體制。因?yàn)?，管理人均GDP100多美元的體制，和管理人均GDP7500美元的體制存在巨大的不同。這類體制性轉(zhuǎn)型，不可能簡單地到歷史經(jīng)驗(yàn)中去尋找，更不可能依靠提高認(rèn)識(shí)來解決，關(guān)鍵是要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的調(diào)整，特別是理念、機(jī)構(gòu)與體制都需要調(diào)整，因?yàn)樯鐣?huì)需求相當(dāng)復(fù)雜，必須要?jiǎng)?chuàng)新并建立現(xiàn)代服務(wù)型的管理體制。
如何運(yùn)用國家治理體系現(xiàn)代化的理念定位中國養(yǎng)老體制?傾向性的觀念認(rèn)為主要是更進(jìn)一步放開，推動(dòng)養(yǎng)老體制的市場(chǎng)化進(jìn)程。但是，十多年的經(jīng)驗(yàn)證明，完全依賴市場(chǎng)，不能較快地解決問題。從一定意義上說，養(yǎng)老體制作為社會(huì)建設(shè)的一部分，恰恰是要解決在市場(chǎng)失靈時(shí)，如何運(yùn)用國家和社會(huì)的力量，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)充。國際經(jīng)驗(yàn)證明，運(yùn)用市場(chǎng)的辦法不可能解決市場(chǎng)失靈的問題。進(jìn)一步說，現(xiàn)階段中國發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)，盡管存在著市場(chǎng)化程度不高的問題，但最為主要的矛盾，則是已經(jīng)到了提高市場(chǎng)化組織程度階段。而提高市場(chǎng)組織化的程度，就需要體制與宏觀政策的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。從現(xiàn)代治理的視角來分析中國養(yǎng)老體制的轉(zhuǎn)型，大體要包括兩個(gè)方面：一是理念要調(diào)整，二是結(jié)構(gòu)與體制要調(diào)整。
現(xiàn)代治理的理念，就是要從小康條件下的老齡化這一根本特點(diǎn)出發(fā)，努力在幾個(gè)方面取得社會(huì)共識(shí)：一是要確立普惠型，即面對(duì)所有老年人的理念，不能簡單地就職工談養(yǎng)老，忽略絕大部分的老年人;二是要確立以老年人為本的理念，即從老年人的基本生活與護(hù)理服務(wù)需求出發(fā)確定調(diào)整與發(fā)展的內(nèi)容;即使對(duì)養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)，也都要以人為本，更富于人性與個(gè)性;而養(yǎng)老護(hù)理的軟件服務(wù)，則需要技術(shù)化、標(biāo)準(zhǔn)化，一定要有剛性的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于現(xiàn)代治理理念在養(yǎng)老領(lǐng)域的運(yùn)用，過去重視不夠，總認(rèn)為以孝為本就可以萬事大吉，其實(shí)，養(yǎng)老的社會(huì)化也正是現(xiàn)代性的孝，是公共之孝，是社會(huì)之孝。所以，既要繼承傳統(tǒng)，更需開拓新的形式去傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。
政府的養(yǎng)老體制建設(shè)，需要服務(wù)于社會(huì)需求為本，并進(jìn)行四個(gè)方面的調(diào)整：一是確立起大養(yǎng)老的結(jié)構(gòu)，將養(yǎng)老保障與養(yǎng)老服務(wù)結(jié)合起來;二是政府管理體制要改革，應(yīng)該建立起較為綜合性的統(tǒng)一管理體制，而不能僅僅是協(xié)調(diào)機(jī)制;三是一定要建立起金融支持機(jī)制，政府應(yīng)該如同支持交通和農(nóng)業(yè)一樣支持養(yǎng)老;四是要建立養(yǎng)老護(hù)理的教育培訓(xùn)體制。
確立大養(yǎng)老的結(jié)構(gòu)，才能適應(yīng)老齡化挑戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)緊迫需求。這就需要將養(yǎng)老生活保障與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)結(jié)合起來，統(tǒng)籌規(guī)劃。政府部門需要積極地承擔(dān)起發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的責(zé)任。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是一個(gè)較為特殊的社會(huì)性產(chǎn)業(yè)，既需要市場(chǎng)的介入，更需要政府的規(guī)劃與支持。只有將養(yǎng)老生活保障、醫(yī)療保障與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)密切結(jié)合起來，才能夠促成行業(yè)的健康發(fā)展。
政府管理體制的調(diào)整，主要是建立綜合性的統(tǒng)一管理體制。過去一些年，我們國家已經(jīng)建立起了一個(gè)較為綜合性的協(xié)調(diào)機(jī)制，其中包括養(yǎng)老保障與養(yǎng)老服務(wù)等，并且也確實(shí)推進(jìn)了養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。但是，經(jīng)驗(yàn)表明，協(xié)調(diào)機(jī)制遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要建立統(tǒng)一的管理體制，將養(yǎng)老保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障與養(yǎng)老服務(wù)三大政府職能統(tǒng)一管理，以此為基礎(chǔ)充實(shí)政府協(xié)調(diào)機(jī)制。否則，三足鼎立，在地方和基層更難以合作，存在著各個(gè)系統(tǒng)的資源無法統(tǒng)籌調(diào)度的問題。統(tǒng)一管理，決不僅僅是可以節(jié)約管理成本，更重要的是產(chǎn)出更大的社會(huì)效益。
建立國家金融支持體制，刻不容緩。這樣的支持，應(yīng)該借鑒發(fā)展交通與農(nóng)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，要有基礎(chǔ)建設(shè)的資金支持，也要有體制性的調(diào)整。需要包括兩個(gè)方面，一是建立養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的投資性支持，二是保險(xiǎn)體制的支持。發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，應(yīng)該建立特殊的貸款優(yōu)惠機(jī)制。從日本的經(jīng)驗(yàn)看，沒有這樣的機(jī)制，發(fā)展民間的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是很困難的。因?yàn)?，養(yǎng)老企業(yè)使用公共用地，不能抵押，無法貸款。同時(shí)，也需要建立養(yǎng)老護(hù)理保險(xiǎn)制度，先將老年人迫在眉睫的護(hù)理問題給以解決，可以借鑒社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)，政府出基礎(chǔ)資金，鼓勵(lì)社會(huì)購買，也可以將高齡津貼向護(hù)理保險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。
建立養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的教育培訓(xùn)支持體制，也需要調(diào)整體制。養(yǎng)老護(hù)理員的專業(yè)化，是發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的決定性要素。這就需要調(diào)整教育體制，至少教育、衛(wèi)生、民政三家要形成緊密的合作機(jī)制，以促進(jìn)養(yǎng)老護(hù)理培訓(xùn)業(yè)的發(fā)展。同時(shí)需要建立專門的養(yǎng)老護(hù)理培訓(xùn)學(xué)校，編制規(guī)范的教材，發(fā)展師資隊(duì)伍，形成可持續(xù)的發(fā)展機(jī)制。
從現(xiàn)代治理的角度看養(yǎng)老體制的轉(zhuǎn)型并不神秘，也具有可操作性。如果通過不同的方案設(shè)計(jì)比較，再進(jìn)行較為廣泛的社會(huì)論證，以此為基礎(chǔ)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的調(diào)整，一個(gè)現(xiàn)代化的養(yǎng)老體制將會(huì)在一個(gè)不太長的時(shí)期內(nèi)確立起來，從而基本解決現(xiàn)實(shí)養(yǎng)老的迫切需要。
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