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政府支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展三路徑
2016-11-25 08:00:12
無憂保
【導讀】:目前，我國養(yǎng)老服務體系尚處于“9073”模式階段，也即居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構養(yǎng)老所吸納的養(yǎng)老人數(shù)分別為90%、7%和3%。
目前，我國養(yǎng)老服務體系尚處于“9073”模式階段，也即居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構養(yǎng)老所吸納的養(yǎng)老人數(shù)分別為90%、7%和3%。隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，我國的基本社會保障制度也將日臻完善，相應地，未來機構養(yǎng)老所吸納的人數(shù)也會呈逐步加大的趨勢。就目前而言，若按國際通用標準每100位老人需要5張養(yǎng)老床位計算，我國至少需要養(yǎng)老床位1000萬張，而實際提供能力僅為400萬張，缺口高達600萬張。
國際經(jīng)驗表明，強化政府在機構養(yǎng)老服務中的責任擔當，是有效緩解養(yǎng)老床位供需失衡矛盾的根本途徑。為此，國務院《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）明確指出，可根據(jù)養(yǎng)老服務的實際需要，選擇通過“運營補貼、購買服務等方式，支持社會力量舉辦養(yǎng)老服務機構，開展養(yǎng)老服務”。這就意味著，我國機構養(yǎng)老服務業(yè)的健康發(fā)展，將愈來愈加重視和強化政府的助推作用。
“購買服務”：機構養(yǎng)老服務回歸公益性
現(xiàn)實中，一邊是養(yǎng)老床位總量缺口壓力巨大，一邊是“過剩”與“短缺”同時并存——民營養(yǎng)老機構門可羅雀、床位大量閑置；公辦養(yǎng)老機構車水馬龍、一床難求。實踐證明，只要將機構養(yǎng)老服務視同“私人產(chǎn)品”交由市場“自主調(diào)節(jié)”，或視同“公共產(chǎn)品”交由政府“壟斷經(jīng)營”，其“結構性”問題就不可避免。民營養(yǎng)老機構因無法體現(xiàn)公益屬性，老年人難以承受“市場價格”之重，基本養(yǎng)老需求被市場抑制，“產(chǎn)能過剩”勢在必然；公辦養(yǎng)老機構雖能體現(xiàn)公益屬性，但因政府部門長期壟斷供給，“扭曲價格”致使“供給不足”在所難免。
尋求上述問題的破解之道，關鍵在于厘清政府與市場的關系，明晰養(yǎng)老服務資源配置的邊界，用政府和市場“兩只手”彈奏和諧樂章。除了空巢、失能和半失能老人繼續(xù)由政府舉辦的養(yǎng)老機構提供免費或低收費服務外，其他養(yǎng)老服務都應面向社會，對接市場，引入民間資本，實行社會化運作和市場化經(jīng)營，視同“準”公共產(chǎn)品，通過政府購買服務的方式，向社會提供機構養(yǎng)老服務，讓市場在養(yǎng)老服務資源配置中起決定性作用。
“運營補貼”：建立價格補償機制
養(yǎng)老服務的公益性決定了其提供的服務具有“準”公共產(chǎn)品的性質(zhì)，供給不足和服務質(zhì)量下降問題在所難免，這就有必要加大政府向社會力量購買機構養(yǎng)老服務的力度，建立起以公共財政補貼為主體的機構養(yǎng)老服務價格補償機制，讓社會養(yǎng)老服務機構根據(jù)其提供服務的種類、性質(zhì)，以及社會選擇性評價（養(yǎng)老服務需求量）情況等，在政府定價和政府指導價確定的“合理收費”（向服務對象收取的價格）框架內(nèi)，通過服務外包（養(yǎng)老服務社會化）、政府購買服務（價格補償機制）和適度有序競爭機制，獲取“合理收益”性源泉和動力，為提高機構養(yǎng)老服務資源配置效率和服務質(zhì)量提供激勵機制。
價格補償機制的關鍵，在于找準機構養(yǎng)老服務公益性與社會化運作之間的平衡點。一般情況下，“合理收費”應低于社會成本價，由社會成本價的一定比例確定。具體比例大小，應根據(jù)各地的養(yǎng)老服務需求狀況和財力大小情況，由當?shù)卣贫?。從建立適度有序競爭機制和確保社會養(yǎng)老服務機構持續(xù)經(jīng)營的角度考慮，應給予社會養(yǎng)老服務機構一定的“合理收益”激勵，雖然社會養(yǎng)老服務機構不以盈利為主要目的。“合理收費”和“合理收益”確定后，公共財政補貼標準由以下公式確定：“合理收益”＋社會平均成本（含“公建民營”租賃費等）—“合理收費”。在這一框架下，養(yǎng)老服務機構獲取“合理收益”的動力機制是：一是提高服務質(zhì)量，通過適度有序競爭機制、社會選擇性評價機制和政府定價優(yōu)勢，爭取因增加養(yǎng)老服務量而帶來的“增量收益”；二是提高管理效率，降低運營成本，爭取因低于社會平均成本而帶來的“超額收益”。
“公建民營”：提供基礎設施
養(yǎng)老基礎設施是養(yǎng)老服務資本化的“大頭”，事關整個養(yǎng)老服務社會化運作和市場化經(jīng)營的成敗和效率。至于以政府提供為主還是以社會養(yǎng)老服務機構提供為主，這要根據(jù)各地的經(jīng)濟狀況和財力大小等情況因地制宜。有條件的城市和地區(qū)應加大政府提供機構養(yǎng)老基礎設施的比重，以“公建民營”方式為主。相反，則應加大政府提供土地、稅收等優(yōu)惠政策的力度，以“民建民營”方式為主。而“公建民營”方式則是政府與社會資本合作（PPP）模式，在機構養(yǎng)老服務中的創(chuàng)新和應用。從未來的發(fā)展趨勢看，該方式應成為我國養(yǎng)老基礎設施的主要提供方式。民政部《關于開展公辦養(yǎng)老機構改革試點工作的通知》（民函〔2013〕369號）曾明確指出，“公辦養(yǎng)老機構特別是新建機構，應當逐步通過公建民營等方式，鼓勵社會力量運營”。
“公建民營”方式有以下優(yōu)勢。一是能夠較好地解決投資大、融資難、門檻高等“進入難”問題。二是能夠徹底解決資產(chǎn)專用性強、改變性質(zhì)和用途難、產(chǎn)權交易難等“退出難”問題。三是能夠有效防范擅自改變土地用途、違規(guī)經(jīng)營和投機套利行為。四是有利于加強政府宏觀管理和指導，防止盲目建設、重復建設和資源閑置浪費現(xiàn)象。五是有利于提高公共資源使用效率。政府提供統(tǒng)一的、規(guī)范化、標準化的機構養(yǎng)老基礎設施，承接主體競價獲取，租賃價格由市場決定，可以避免定價困境，有利于提高公共資源的使用效率。同時，站在公共資源使用和管理的角度，也有利于政府和民間組織加強對機構養(yǎng)老服務市場的監(jiān)督和管理。
（作者單位：湖南省農(nóng)村發(fā)展研究院）
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