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改革完善貧困縣考核機(jī)制
2016-11-25 08:00:12
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【導(dǎo)讀】:2014年 12月中共中央組織部、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)績考核工作的意見》，對貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)績考核工作的目標(biāo)、內(nèi)容和組織領(lǐng)導(dǎo)等，提出了原則性的要求。本文擬運(yùn)用公共管理學(xué)中績效評估的理論和方法，分析改革貧困縣考核機(jī)制的意義，討...
我國從20世紀(jì)90年代開始，在借鑒國際上公共部門績效評估理論和方法的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國的實(shí)際，探索建立并實(shí)行了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價辦法。2014年12月中共中央組織部、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)績考核工作的意見》，對貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)績考核工作的目標(biāo)、內(nèi)容和組織領(lǐng)導(dǎo)等，提出了原則性的要求。本文擬運(yùn)用公共管理學(xué)中績效評估的理論和方法，分析改革貧困縣考核機(jī)制的意義，討論貧困縣考核機(jī)制改革面臨的挑戰(zhàn)，并提出完善貧困縣考核機(jī)制改革的建議。
改革貧困縣考核機(jī)制的必要性
貧困縣考核機(jī)制，是全國縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核制度的組成部分，因而既具有縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核制度的一般性，又帶有貧困縣的特殊性。
與其他地區(qū)相比，我國重點(diǎn)縣和片區(qū)縣大多地處偏僻山區(qū)、少數(shù)民族集聚區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)，雖經(jīng)多年的扶貧開發(fā)，但總體上仍全方位落后，貧困縣考核如果簡單套用一般地區(qū)的考核指標(biāo)和權(quán)重，既不公平也不合理。
貧困縣考核機(jī)制改革的必要性，源于現(xiàn)行考核機(jī)制忽視了貧困縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的特殊性和貧困縣發(fā)展所承擔(dān)的特殊功能。改革貧困縣考核機(jī)制，對于實(shí)現(xiàn)國家的扶貧開發(fā)目標(biāo)、落實(shí)國家扶貧開發(fā)管理體制和完善貧困縣治理體系，具有十分重要的意義。
改革貧困縣考核機(jī)制是實(shí)現(xiàn)國家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略目標(biāo)的需要。我國2014年以前對貧困縣的考核制度沒有考慮其發(fā)展水平和功能方面的特點(diǎn)，貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核同樣以GDP為中心，減少貧困人口和扶貧開發(fā)主要被視為扶貧業(yè)務(wù)部門（扶貧辦）的任務(wù)。雖然地方經(jīng)濟(jì)增長也能夠?qū)Ξ?dāng)?shù)氐姆鲐氶_發(fā)產(chǎn)生一定的作用，但是在主要領(lǐng)導(dǎo)的主要精力放在經(jīng)濟(jì)增長時，必然會在很大程度上弱化和虛化中央的扶貧目標(biāo)。
改革貧困縣考核機(jī)制是落實(shí)國家扶貧開發(fā)管理體制的需要。如果不改革以GDP為中心的考核制度、建立以扶貧開發(fā)為中心的貧困縣考核機(jī)制，必然出現(xiàn)貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核與國家確定的扶貧開發(fā)管理體制的分離或偏離，導(dǎo)致貧困縣領(lǐng)導(dǎo)行為混亂和績效考核失據(jù)，最終會影響國家扶貧開發(fā)管理制度的有效實(shí)施和扶貧開發(fā)戰(zhàn)略目標(biāo)的順利完成。
改革貧困縣考核機(jī)制是貧困地區(qū)地方政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。改革貧困縣考核機(jī)制，按照貧困地區(qū)的發(fā)展水平和所承擔(dān)的發(fā)展責(zé)任確定相應(yīng)的考核指標(biāo)和權(quán)重，實(shí)現(xiàn)地方政府行為與中央扶貧開發(fā)目標(biāo)的一致，對于實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)地方政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重要的、不可替代的作用。
貧困縣考核機(jī)制改革面臨的挑戰(zhàn)
貧困縣考核機(jī)制的特殊性，使其改革面臨著十分艱巨的困難和挑戰(zhàn)。貧困縣考核機(jī)制改革的主要挑戰(zhàn)在于如何處理好以下三個重大關(guān)系。
貧困縣短期減貧和長期發(fā)展目標(biāo)的關(guān)系。貧困縣考核機(jī)制改革，主要是通過調(diào)整貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核指標(biāo)和權(quán)重，來更好地引導(dǎo)和促進(jìn)貧困縣的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部根據(jù)貧困縣的發(fā)展條件和所承擔(dān)的扶貧開發(fā)任務(wù)，選擇好貧困縣的發(fā)展戰(zhàn)略、行動計(jì)劃和舉措。但是，在可用資源和發(fā)展條件確定的條件下，貧困縣的短期減貧目標(biāo)與長期持續(xù)發(fā)展能力提高之間存在較大的沖突。如果考核制度安排，不充分認(rèn)識和積極應(yīng)對兩者之間的不協(xié)調(diào)，貧困縣考核制度所形成的激勵和引導(dǎo)作用，也有可能演變?yōu)闋奚毨Эh的長期發(fā)展能力和機(jī)會來換取短期的正向考核結(jié)果，這是貧困縣考核制度設(shè)計(jì)必須直面和合理處理好的一大難題。
貧困縣內(nèi)貧困人群與非貧困人群利益的關(guān)系。在貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核中面臨的第一大難題是，考核如何兼顧貧困縣內(nèi)貧困人群與非貧困人群的利益和發(fā)展訴求。從1994年以來，我國貧困縣（包括重點(diǎn)縣和片區(qū)縣）的確定，主要考慮貧困人口、農(nóng)民人均純收入、人均GDP和人均財(cái)力等因素。按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)選擇的貧困縣，總體上屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后的地區(qū)。但是，平均來說，即使在貧困縣內(nèi)貧困人口所占比例也不高，2012年低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口占貧困縣農(nóng)村總?cè)丝诘?4.4%。如果貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核中將減少貧困人口的權(quán)重定得過高，導(dǎo)致貧困縣內(nèi)的非貧困人口的利益和發(fā)展訴求被遺棄或輕視，既不利于貧困的有效緩解、不利于貧困縣內(nèi)貧困人口與非貧困人口的團(tuán)結(jié)，最終也將對貧困縣的健康持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生不利的影響。
貧困縣與非貧困縣考核的關(guān)系。貧困縣考核機(jī)制改革需要面對的另一個難題是：如何使貧困縣與非貧困縣考核結(jié)果具有可比性。在我國現(xiàn)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任用和晉升體制下，績效考核結(jié)果是領(lǐng)導(dǎo)干部在地區(qū)間流動和晉升的一個重要依據(jù)。此前以GDP為中心的縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核的結(jié)果，雖然如前所述對于發(fā)展條件處于不利地位的貧困地區(qū)同樣是不公平的，但至少在表面上是可比的。改革貧困縣考核機(jī)制，應(yīng)根據(jù)貧困縣的發(fā)展條件和所承擔(dān)的發(fā)展任務(wù)，對貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部確立不同于其他地區(qū)的考核指標(biāo)及其權(quán)重。為了避免考核制度和方法的差異阻礙干部的正常流動和晉升，貧困縣考核結(jié)果與非貧困縣的考核結(jié)果必須具有可比性，保證同樣的努力在貧困縣和非貧困縣不同的考核制度下具有相同的考核結(jié)果，這對設(shè)計(jì)貧困縣考核指標(biāo)和權(quán)重提出了很大的挑戰(zhàn)。
推進(jìn)貧困縣考核機(jī)制改革的建議
貧困縣考核機(jī)制改革，是一項(xiàng)事關(guān)國家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和貧困地區(qū)健康持續(xù)發(fā)展的重要制度建設(shè)，是一個富有挑戰(zhàn)性的復(fù)雜的系統(tǒng)工程。貧困縣考核機(jī)制改革，就是通過調(diào)整和改善原有的貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核目標(biāo)、激勵和監(jiān)管等制度性安排，建立起有利于實(shí)現(xiàn)貧困縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)、能夠正確引導(dǎo)和規(guī)范貧困縣領(lǐng)導(dǎo)干部行為、運(yùn)行有效、過程透明、結(jié)果公正的貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核制度。根據(jù)我們的研究，提出以下完善貧困縣考核機(jī)制改革的建議。
以省為單位確定貧困縣考核的指標(biāo)和權(quán)重。我國不同區(qū)域貧困縣的資源條件、生態(tài)環(huán)境和貧困程度，都存在較大的差距。貧困縣考核指標(biāo)和權(quán)重，不僅要和非貧困縣保持差距，不同區(qū)域的貧困縣之間也應(yīng)有所區(qū)別，這樣才能比較公平合理地考核出各地貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)績。另外，貧困縣考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部流動和獎懲的重要依據(jù)，保持省內(nèi)各縣間考核結(jié)果的可比性也具有更現(xiàn)實(shí)的意義。因此，貧困縣考核機(jī)制改革，應(yīng)以省為單位設(shè)定貧困縣考核的指標(biāo)和權(quán)重。完善能有效引導(dǎo)貧困縣領(lǐng)導(dǎo)干部行為的考核指標(biāo)體系和評價方法。貧困縣考核機(jī)制改革的關(guān)鍵，是建立能有效引導(dǎo)和督促貧困縣領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部行為的考核指標(biāo)體系和評價方法。首先，需要調(diào)整貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)績考核的指標(biāo)和權(quán)重，在適當(dāng)保持省內(nèi)貧困縣與非貧困縣可比指標(biāo)的基礎(chǔ)上，增加減少貧困人口、實(shí)現(xiàn)年度扶貧開發(fā)目標(biāo)、地方可用財(cái)力用于扶貧開發(fā)的比例等考核指標(biāo)，并賦予其足以影響貧困縣領(lǐng)導(dǎo)干部行為的權(quán)重，具體的考核指標(biāo)和權(quán)重需要結(jié)合各省的縣際發(fā)展差距和特點(diǎn)，在研究和試點(diǎn)的基礎(chǔ)上加以確定。貧困縣考核指標(biāo)和權(quán)重問題，也可以考慮采取扶貧開發(fā)目標(biāo)、貧困縣政府“負(fù)面清單”考核與其他經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展績效并行考核的方式解決，即：首先考核貧困縣扶貧開發(fā)目標(biāo)完成情況和是否出現(xiàn)貧困縣政府“負(fù)面清單”上的問題，凡扶貧開發(fā)年度目標(biāo)沒有完成和（或）出現(xiàn)了“負(fù)面清單”上問題的直接視為考核不及格；在這個基礎(chǔ)上再考核其他經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展績效。其次，需要調(diào)整貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)展實(shí)績的評價方法。一方面通過對貧困縣和非貧困縣確定不同的考核指標(biāo)和權(quán)重，來比較各縣之間的發(fā)展實(shí)績；另一方面對貧困縣的考核結(jié)果評定還要從各縣縱向變化的角度進(jìn)行比較。只有將橫向和縱向比較結(jié)合起來，才能更好地保證貧困縣考核結(jié)果的公正性和合理性。
實(shí)行年度考核和政府任期考核相結(jié)合。為了避免地方政府的短期行為和投機(jī)心態(tài)，貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)績考核，應(yīng)將年度考核和政府任期考核結(jié)合起來。既考核年度扶貧開發(fā)和其他經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的績效，同時也對一屆政府任期內(nèi)扶貧開發(fā)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化進(jìn)行評估，將年度考核與任期考核的結(jié)果都作為貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部評價的依據(jù)，使受考核的貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部兼顧短期和長期發(fā)展目標(biāo)。
完善貧困縣考核數(shù)據(jù)收集制度。貧困縣考核制度的有效性和可信性，在很大程度上取決于考核所使用數(shù)據(jù)的代表性和權(quán)威性，這是貧困縣考核機(jī)制改革面臨的一大難題。雖然我國自2001年以來建立了由國家統(tǒng)計(jì)局組織和實(shí)施的農(nóng)村貧困監(jiān)測調(diào)查體系，可以提供對全國和省級具有代表性的扶貧開發(fā)方面的權(quán)威數(shù)據(jù)，但是樣本規(guī)模無法滿足對縣級考核的代表性要求。目前的農(nóng)村貧困監(jiān)測一個縣住戶調(diào)查樣本一般為100戶，少的只有60戶，無法滿足對縣級扶貧開發(fā)工作績效考核樣本代表性的要求。2014年由地方扶貧部門組織開展的扶貧開發(fā)建檔立卡，統(tǒng)計(jì)對象只包括現(xiàn)有扶貧對象，難以估計(jì)全部貧困人口的動態(tài)變化?？紤]到貧困縣考核對實(shí)現(xiàn)國家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略目標(biāo)的重要性和考核數(shù)據(jù)對貧困縣考核結(jié)果的作用，建議在重點(diǎn)縣和片區(qū)縣擴(kuò)大貧困縣調(diào)查農(nóng)戶樣本，使調(diào)查樣本對貧困縣具有代表性。此外，為了部分彌補(bǔ)考核數(shù)據(jù)樣本代表性不足的缺陷，建議在定量考核的基礎(chǔ)上，增加貧困縣農(nóng)民的滿意度調(diào)查。
建立公開公正的貧困縣考核制度。建立公開公正的貧困縣考核制度，對有效引導(dǎo)和規(guī)范貧困地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)展行為的作用同樣十分重要。首先，貧困縣考核的標(biāo)準(zhǔn)、方法、數(shù)據(jù)來源和結(jié)果應(yīng)該公開，使被評估對象、貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)居民和其他社會組織，都能了解考核的過程和結(jié)果，這樣既可避免考核工作的暗箱或灰箱操作使考核失去公正性，也可盡可能大地發(fā)揮考核的功效。其次，貧困縣黨政班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)績考核，因其考核對象和工作的特點(diǎn)，需要以組織部門來主導(dǎo)進(jìn)行。但是，貧困縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)績考核，事關(guān)貧困地區(qū)城鄉(xiāng)居民的福祉、國家扶貧開發(fā)事業(yè)的進(jìn)步和財(cái)政投入的效果，應(yīng)該適當(dāng)引入外部第三方評估，并鼓勵當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c評估。
強(qiáng)化考核結(jié)果的運(yùn)用和問責(zé)。貧困縣考核的作用，在于引導(dǎo)和規(guī)范貧困地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部的行為。考核能否起到預(yù)期的激勵和引導(dǎo)作用，考核結(jié)果運(yùn)用至關(guān)重要。只有將貧困縣考核結(jié)果真正作為領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)、晉升和獎懲的重要或主要依據(jù)，貧困縣考核機(jī)制才能真正發(fā)揮其應(yīng)有作用。
（作者：中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、博士生導(dǎo)師）
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