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淺析德國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度對我國的啟示
2016-11-25 08:00:12
無憂保
【導(dǎo)讀】:文章在分析德國農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)上，對我國發(fā)展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險面臨的主要障礙進行深入的剖析，指出當務(wù)之急是借鑒德國農(nóng)民養(yǎng)老保險的成功經(jīng)驗，構(gòu)建適合我國特殊國情的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，解決農(nóng)村的養(yǎng)老問題，以消除農(nóng)村人口老齡化可能引發(fā)的社會風險。
摘 要：隨著人口老齡化的不斷加速，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障問題日益凸顯。除了農(nóng)村整體經(jīng)濟發(fā)展水平較低和農(nóng)民自身缺乏保險意識之外，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度本身的設(shè)計缺陷也是造成此狀況的重要原因之一。文章在分析德國農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)上，對我國發(fā)展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險面臨的主要障礙進行深入的剖析，指出當務(wù)之急是借鑒德國農(nóng)民養(yǎng)老保險的成功經(jīng)驗，構(gòu)建適合我國特殊國情的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，解決農(nóng)村的養(yǎng)老問題，以消除農(nóng)村人口老齡化可能引發(fā)的社會風險。
人口老齡化是工業(yè)時代不斷發(fā)展的結(jié)果，該數(shù)據(jù)作為衡量一國經(jīng)濟發(fā)展水平、社會發(fā)展程度的重要指標為國際社會所認可。人口老齡化所引起的養(yǎng)老負擔日益加重的問題為國際社會各個成員的社會保障體系帶來了重大沖擊與極大挑戰(zhàn)。按照世界衛(wèi)生組織的規(guī)定我國已經(jīng)進入人口老齡化的行列。與城鎮(zhèn)相比，我國農(nóng)村人口老齡化問題更為突出，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險面臨前所未有的嚴峻挑戰(zhàn)。農(nóng)民養(yǎng)老問題能否妥善解決，關(guān)乎我國農(nóng)村區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展和長治久安。但是理論界對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的研究多停留在制度和理論層面，少有學者從社會公平、利益平衡、以人為本等方面對養(yǎng)老保險制度進行系統(tǒng)研究。不同國家實行不同的養(yǎng)老保險制度都是和歷史環(huán)境相關(guān)。德國是世界上最早建立社會保障制度的國家，經(jīng)過百余年的發(fā)展，已經(jīng)建立起較為完善的養(yǎng)老保險體系，筆者認為對于我國具有重要的借鑒意義。
一、德國農(nóng)民養(yǎng)老保險的制度分析
德國是世界上第一個制定養(yǎng)老保險法律的國家，早在 19 世紀晚期就頒布了《養(yǎng)老和傷殘保險法》，給工人和企業(yè)雇員提供養(yǎng)老保險的法律保障。“二戰(zhàn)”后德國的養(yǎng)老保險制度覆蓋到農(nóng)民。在1957 年頒布的《農(nóng)民老年救濟法》中規(guī)定，農(nóng)民社會養(yǎng)老保險是獨立于工人、職員、自由職業(yè)者等的強制保險，該法還對繳納主體和比例作了規(guī)定，一部分由國家補貼，國家建立專門機構(gòu)對保險金進行監(jiān)督管理。進入 21 世紀后，德國經(jīng)濟面臨增長乏力、失業(yè)率居高不下的壓力，政府成立了“德國社會保險系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展委員會”[1]，繼續(xù)對養(yǎng)老保險制度進行改革以適應(yīng)新的發(fā)展形勢，但基本法律原則沒有變化。德國農(nóng)民養(yǎng)老保險制度具有以下特點：
一是農(nóng)民養(yǎng)老保險制度較為完善。德國的農(nóng)民養(yǎng)老保險制度延續(xù)了投保資助模式的特點，即不同社會成員不同標準，待遇水平與繳費多少相關(guān)聯(lián)，現(xiàn)收現(xiàn)付等。農(nóng)民有一套獨立于法定養(yǎng)老保險之外的養(yǎng)老保險制度，在德國農(nóng)業(yè)社會保險基金中，設(shè)立了 20 多個農(nóng)業(yè)社會保險，對不同類型的與農(nóng)業(yè)相關(guān)的人員給予全面系統(tǒng)的保障。在德國，每一個農(nóng)村社會保障項目均有法可依，有章可循。通過立法保障農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立與運行，將農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險作為一種義務(wù)，從更高的層次上提倡團結(jié)互助，保證了制度的推進與發(fā)展。
二是獨立于政府的社會養(yǎng)老保險機構(gòu)。德國的養(yǎng)老保險機構(gòu)具有獨立的法律地位和高度自治的管理權(quán)，其組織獨立于政府機構(gòu)，其預(yù)算也與政府財政預(yù)算相脫離，國家僅對其進行外部監(jiān)督。德國農(nóng)民養(yǎng)老保險由聯(lián)邦和各州農(nóng)村社會保險經(jīng)辦機構(gòu)管理，這些經(jīng)辦機構(gòu)具有法律擬制人格，屬于法人組織，具有高度的自治性。同公司法人類似，這類機構(gòu)的組織體系主要包括代表大會和董事會，其成員主要由區(qū)域內(nèi)的農(nóng)場主和參加保險的農(nóng)業(yè)雇工組成。代表大會主要負責制定組織章程、機構(gòu)管理運作的原則規(guī)則、實施農(nóng)民老年保障制度的方針以及確定農(nóng)民養(yǎng)老保險的最低標準。董事會作為代表大會的執(zhí)行機構(gòu)，主要管理養(yǎng)老基金的運作事宜并擬定相應(yīng)的財政計劃。除上述農(nóng)村社會經(jīng)辦機構(gòu)外，德國還設(shè)置了農(nóng)業(yè)同業(yè)工傷事故保險聯(lián)合會，專門負責涉及農(nóng)業(yè)事故的保險業(yè)務(wù)。同農(nóng)村社會保險經(jīng)辦機構(gòu)相同，該保險聯(lián)合會也屬于法人組織，享有高度的自治權(quán)。德國模式的優(yōu)點在于，獨立于政府的社會養(yǎng)老保險機構(gòu)有利于管理的規(guī)范化和專業(yè)化，有利于避免政府的過度干預(yù)，其社會民間法人團體的地位也使其能夠更加注重被保障者的利益，有利于協(xié)調(diào)政府利益與國民利益之間的沖突。 三是合理分配國家、社會、農(nóng)民三者之間的責任。在宏觀層面上，由國家主導(dǎo)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建構(gòu)和運行。在微觀層面上，農(nóng)民個人作為承擔農(nóng)村養(yǎng)老保險費用的主體，需要繳納養(yǎng)老保險費用支出的 1/3，之后方可享受農(nóng)村養(yǎng)老保險的各種權(quán)利和各項利益。同時，政府在一定程度上為農(nóng)民提供必要的財政資金支持，最后剩余部分由社會保障資金進行填充。將保險責任在國家、社會與農(nóng)民之間進行合理分配不僅減少了農(nóng)民的經(jīng)濟壓力，也避免了政府的沉重財政負擔。
四是支付方式多樣化。在德國，農(nóng)村養(yǎng)老保險的支付方式主要以現(xiàn)金形式實現(xiàn)，還采用新穎特別的實物支付方式。此外,在出現(xiàn)特定風險的情況下也可以采用實物支付的形式來實現(xiàn)養(yǎng)老保險金的給付。例如，在喪失勞動能力的情況下,可以以康復(fù)性治療的形式代替現(xiàn)金的支付。這種特殊的給付方式，不僅滿足了社會保障的需求，還促進了社會就業(yè)，對社會的發(fā)展具有雙重的積極效應(yīng)。
五是充分考慮農(nóng)業(yè)的特殊性和農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。在德國，根據(jù)其普通法定社會保險的規(guī)定，投保人所應(yīng)繳納的保險費與其收入水平相適應(yīng)。但涉及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域情況就有所不同。由于農(nóng)業(yè)受自然條件影響較大，農(nóng)民收入難以預(yù)計，因此農(nóng)民投保社會保險所應(yīng)支付的保險費與其收入水平一般不相關(guān)。德國農(nóng)村養(yǎng)老保險實行“統(tǒng)一保險費”原則，即所有投保人的保險費繳納標準是一樣的。[2]同時，隨著德國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變革以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度的提高，越來越多的農(nóng)民選擇轉(zhuǎn)向其他職業(yè)。為了配合農(nóng)業(yè)發(fā)展并兼顧農(nóng)民的利益，德國農(nóng)民養(yǎng)老保險允許農(nóng)民靈活轉(zhuǎn)保。如一個農(nóng)場主轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€公司的職員，原先在農(nóng)村養(yǎng)老保險體系中的繳費可以折算進普通養(yǎng)老保險。這種靈活的轉(zhuǎn)保方式使得德國農(nóng)民養(yǎng)老保險最大程度地保障著農(nóng)民群體的利益。
二、我國發(fā)展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險面臨的主要障礙
與西方國家不同，我國長期以來都是個農(nóng)業(yè)國家，工業(yè)化起步較晚。農(nóng)業(yè)社會是以家庭為核心的“差序格局”社會，在這種社會中子女奉養(yǎng)父母被視為天經(jīng)地義，國家除了承擔一部分社會救濟之外，長期在養(yǎng)老問題上處于缺失狀態(tài)。當代，我國的社會保障體系建構(gòu)有了初步成就，但由于經(jīng)濟社會發(fā)展階段所限，家庭養(yǎng)老在較長時間內(nèi)依然是農(nóng)村社會最重要的養(yǎng)老方式。在我國當前的城鎮(zhèn)化過程中，土地是最基礎(chǔ)的資本要素。在農(nóng)村土地長期扮演著保障角色，土地是農(nóng)民的生活、養(yǎng)老和就業(yè)的保障。城鎮(zhèn)化對土地資本的需求推動了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，而土地流轉(zhuǎn)也對農(nóng)民的基本生產(chǎn)生活保障造成了沖擊，如果處理不好兩者的關(guān)系，則兩敗俱傷；如果土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會保障問題處理好，則是對“三農(nóng)”、對市場、對國家都是盈利。而解決這些關(guān)系的一個重要因素，即是完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，改革現(xiàn)有制度保障力薄弱的現(xiàn)狀，提高養(yǎng)老保險待遇，解決好土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的生產(chǎn)生活問題，這些關(guān)系將不難解決。社會公平是社會主義的核心價值，社會主義制度的優(yōu)越性在于，雖然受生產(chǎn)力水平的制約，農(nóng)村養(yǎng)老保障與城鎮(zhèn)存在差距不可避免，但是必須對嚴重的機會不平等、分配不合理等加以合理的限制，最大限度的實現(xiàn)全體社會成員之間的公平，逐步建立一個覆蓋城鄉(xiāng)的不存在歧視的養(yǎng)老保障體系，讓全體城鄉(xiāng)老年人共享改革發(fā)展的成果。
第一，“新農(nóng)保”面臨可持續(xù)性考驗。雖然“新農(nóng)?！蓖怀隽藝业呢斦熑?，農(nóng)民的參保水平有所提高，但是該制度卻面臨著可持續(xù)性的考驗，主要原因有以下幾點：（1）部分農(nóng)民對“新農(nóng)?！毙判牟蛔恪Ｓ捎谑芾限r(nóng)保制度失敗的影響，部分農(nóng)民繳納養(yǎng)老金后，對未來是否能夠領(lǐng)取保險金持懷疑態(tài)度；而且“新農(nóng)保”依然屬于國家的惠農(nóng)政策，并不具有法律的強制力，也使得他們望而卻步。（2）“新農(nóng)保”忽視了農(nóng)民的參與權(quán)。制度的持續(xù)性要求參與主體的積極參與和推動。“新農(nóng)?！辈⒉皇钦娃r(nóng)民的共同選擇，而是政府出于政治考慮而作出的單方面選擇，因此農(nóng)民成為被動參與者，這一群體對“新農(nóng)?！闭叩挠绊懥^為微弱。（3）“新農(nóng)保”的融資機制存在問題?！靶罗r(nóng)?！钡馁M用由農(nóng)民個人、集體和政府三方分擔。就個人而言，目前農(nóng)村人口收入水平有限，許多村民不愿投保；就集體而言，集體經(jīng)濟較為薄弱，資金管理較為混亂，使得集體補助難以落到實處；就政府而言，基層政府財政收入縮減成為趨勢，這必然會對其負責的“新農(nóng)?！钡娜谫Y帶來影響。（4）從現(xiàn)有養(yǎng)老保險的保障能力來看，也缺乏持續(xù)性。在現(xiàn)有制度下，農(nóng)村適齡老人能夠獲得國家補貼的基本養(yǎng)老金并有土地的保障，基本上還可以維持最低標準的生活水平。但是隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變革，土地流轉(zhuǎn)加速，家庭結(jié)構(gòu)的變化以及通貨膨脹的影響，每月領(lǐng)取60-110 元左右的基本養(yǎng)老金，可能存在難以保障基本生活水平的風險。
第二，“新農(nóng)?！辟Y金統(tǒng)籌層次低，保值增值渠道單一。根據(jù)我國相關(guān)政策的規(guī)定，縣級政府被授權(quán)作為“新農(nóng)?！辟Y金管理的統(tǒng)籌部門。[3]但是，我國農(nóng)村人口龐大且分散，而縣級統(tǒng)籌層次低，管理水平較為落后，硬件設(shè)施不配套，再加上資金的管理運行缺乏相應(yīng)法律規(guī)范的規(guī)制，使得“新農(nóng)?！辟Y金的管理非常混亂。另外，“新農(nóng)?！辟Y金由縣級政府管理，缺乏相關(guān)部門監(jiān)督的同時容易受到縣級政府利益左右和當?shù)匦姓块T的干預(yù)，加之信息不透明，更加容易出現(xiàn)資金被挪為他用，造成養(yǎng)老金的“空賬”現(xiàn)象?！靶罗r(nóng)?！辟Y金的管理運作依然按照“舊農(nóng)?！被鸬墓芾砟Ｊ胶瓦\營渠道進行，基金保值增值難度大。[4]由于缺乏養(yǎng)老保險的專業(yè)投資人才，投資方式和投資渠道狹窄，縣級政府多選擇將基金存入銀行賺取利息收入或者是購買國家債券等安全性比較高的方式，單一渠道難以分散風險。然而，養(yǎng)老保險金容易受利率和通貨膨脹的影響，隨著我國利率水平的不斷變化和通貨膨脹趨勢的日益凸顯，“新農(nóng)?！辟Y金在增值方面效果不佳，甚至出現(xiàn)在扣除名義利率以及通貨膨脹率后，實際利率為負值的情況，造成基金貶值。
第三，“新農(nóng)?！比狈Ψ杀Ｕ?。目前，我國針對農(nóng)村養(yǎng)老保險的專門法律制度缺位。“新農(nóng)?！彪m然建立了專門的養(yǎng)老機構(gòu)，在養(yǎng)老金的管理、發(fā)放、監(jiān)督等方面有了較大進步，但是“新農(nóng)保”依然屬于國家的惠農(nóng)政策，并不屬于法律制度，而且相關(guān)法律規(guī)范缺位，使得“新農(nóng)保”制度的運行無法可依。由于缺乏法律層面的統(tǒng)一規(guī)制，各地區(qū)、各部門對“新農(nóng)?！闭叩睦斫獯嬖谳^大差異，因而導(dǎo)致多重矛盾的產(chǎn)生。而且，政策的“靈活性”特點容易造成“新農(nóng)?！睂嵤┮?guī)定的不穩(wěn)定，進而使得農(nóng)民的預(yù)期收益難以預(yù)期。如果通過立法將農(nóng)村現(xiàn)有的保險制度從政策層面提高到法律層面，那么現(xiàn)有低層次的政策實施意見和決定將大大減少，能夠在一定程度上避免上述缺陷，不僅增強了政府的權(quán)威，而且增加了農(nóng)民的信心。另外，由于具體法律制度是對國家政策的詳細規(guī)定，農(nóng)村社會保險法的制定必然對現(xiàn)有“新農(nóng)保”的基本目標、機構(gòu)設(shè)立原則、具體的資金籌集方式、保險金的管理與發(fā)放、資金運作的監(jiān)管以及懲罰機制等各方面都有明確的規(guī)定，這就彌補了由于政策的模糊性帶來的責任不明等問題，增強了農(nóng)民對制度的信任感。
第四，“新農(nóng)保”存在城鄉(xiāng)二元化差異，制度銜接不順暢。由于我國長期實行城鄉(xiāng)二元化的社會經(jīng)濟運行體制，導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會保障制度在覆蓋范圍、保障標準以及管理水平方面也呈現(xiàn)出明顯的二元化特征。盡管在“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”和“城市反哺農(nóng)村”的政策推動下，國家為城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)的變革正在不懈努力，但是城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險和農(nóng)村養(yǎng)老保險的區(qū)別仍然十分明顯。二者在籌資方式、參保方式、補貼金額、享受待遇等多方面均存在較大差異，導(dǎo)致二者并軌后的銜接工作并不順暢。這使得養(yǎng)老保險基金的轉(zhuǎn)、接、并、續(xù)四個環(huán)節(jié)面臨障礙，從而使得城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會養(yǎng)老保險總體規(guī)劃難以落到實處。
三、德國農(nóng)民養(yǎng)老保險制度對我國的啟示
（一）建立符合中國國情的農(nóng)民養(yǎng)老保障制度
一國農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的最終確定，受多方因素的制約與影響，世界上并沒有一個統(tǒng)一模式以供遵循，需要各國根據(jù)本國國情自主決定。我國建立農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，必須符合中國國情。
1.要符合我國的社會主義性質(zhì)。我國要學習德國農(nóng)民養(yǎng)老保險的成功經(jīng)驗，但是必須建立在我國特殊國情的基礎(chǔ)上，選擇適合中國國情的農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。德國是資本主義發(fā)達國家，而我國發(fā)展的是社會主義市場經(jīng)濟,建設(shè)的是具有中國特色的社會主義,所以我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險對德國的農(nóng)民養(yǎng)老保險不能實行徹底的“拿來主義”。
2.要循序漸進，不可急于求成。農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的發(fā)展不是一蹴而就的過程，德國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系是隨著時代的變遷而逐漸形成的，在我國，由于經(jīng)濟實力有限及農(nóng)業(yè)人口眾多，實現(xiàn)農(nóng)民養(yǎng)老保險的目標同樣必須循序漸進，應(yīng)當分步驟建立健全農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，按照“重點突破、穩(wěn)中求進”的發(fā)展方式逐步推行。
3.要考慮地區(qū)差異，做好經(jīng)驗推廣。由于各地生產(chǎn)力水平地區(qū)差異大、老年人比重差異大、農(nóng)村地區(qū)間與農(nóng)民之間發(fā)展的不平衡的現(xiàn)狀，一方面要求我們在經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)進行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險改革的試點，之后將成功經(jīng)驗推廣到其他地區(qū)；另一方面只能先實行“廣覆蓋、低水平”的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險,再根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和財政狀況,逐步提高農(nóng)村社會保障水平。[5]
4.要與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。德國經(jīng)驗表明，農(nóng)村社會保障支出迅速增長，將會對國家積累基金的增長造成影響，進而對經(jīng)濟增速與通貨膨脹率造成影響。我國雖然已基本具備建立農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的條件，但是我國整體經(jīng)濟發(fā)展水平與世界發(fā)達國家相比仍有較大差距，這種差距在農(nóng)村表現(xiàn)的更為明顯。如果我們忽視現(xiàn)階段的經(jīng)濟發(fā)展水平，盲目照搬發(fā)達國家經(jīng)驗制定高標準的農(nóng)民養(yǎng)老保險，勢必會使財政支出在該領(lǐng)域大幅上漲，而在其他領(lǐng)域的分配比例大幅下降，進而對我國的經(jīng)濟發(fā)展造成影響。
綜上所述，我國在制定農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的過程中，必須以“社會保障水平與經(jīng)濟承受能力相適應(yīng)”為原則，立足于現(xiàn)階段的國情，充分考慮我國生產(chǎn)力水平、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異等因素，科學合理地界定農(nóng)村社會保障的分配層次和總體水平，循序漸進，逐步推進農(nóng)民養(yǎng)老保險的實施進程。
（二）政府要大力支持農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建設(shè)
1.政府應(yīng)在財政方面大力支持農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建設(shè)。德國在建立農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的過程中，建立初期政府負擔較小，但隨著農(nóng)業(yè)機械化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)業(yè)呈萎縮狀態(tài)，農(nóng)民人數(shù)下降，而領(lǐng)養(yǎng)老金者卻呈增加趨勢，社會經(jīng)濟發(fā)展又要求養(yǎng)老金大幅增加[6]，現(xiàn)如今公共財政投入高達近 70%。自新中國建國以后，我國發(fā)展重心逐步轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，在經(jīng)濟建設(shè)如火如荼的進行之時，農(nóng)業(yè)為我國的工業(yè)化、現(xiàn)代化作出了巨大貢獻，如今工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村逐漸提上日程，政府理應(yīng)在財政方面為“三農(nóng)”提供更多的支持，在農(nóng)民養(yǎng)老保險制度中積極承擔自己應(yīng)盡的責任。
2.政府應(yīng)在組織方面大力支持農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建設(shè)。目前,我國大部分縣未設(shè)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險專門的管理機構(gòu),甚至沒有安排專人負責此業(yè)務(wù),這影響了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)。所以應(yīng)盡快建立專門的農(nóng)村養(yǎng)老保險管理機構(gòu)、農(nóng)民養(yǎng)老保險基金管理運營機構(gòu)。[6]
3.政府應(yīng)加快農(nóng)村社會保障制度的法制化進程。德國農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度的成功離不開完善法律體系的支撐，其成功經(jīng)驗告訴我們，只有將農(nóng)村社會保障制度法制化，農(nóng)村社會保障才能順利推進。由于我國長期對農(nóng)村養(yǎng)老問題的消極態(tài)度致使對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險功能定位的不當、立法理論研究的不足，從而影響了該領(lǐng)域立法的發(fā)展。因此，目前優(yōu)先制定《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法》，確保低水平、廣覆蓋的農(nóng)民養(yǎng)老保險體系是當務(wù)之急。同時，應(yīng)在我國社會保險立法中對“新農(nóng)?！敝贫忍岣叻傻匚?、增加具體規(guī)定，從而達到政策法律化的目的，改變農(nóng)村社會保障處于無法可依的境地。
4.政府應(yīng)加強宣傳教育工作，大力支持農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的推廣。“新農(nóng)?！钡捻樌菩须x不開充分、廣泛的宣傳教育推廣?！梆B(yǎng)兒防老”在我國尤其農(nóng)村地區(qū)是一種深入人心的傳統(tǒng)觀念和思維模式，而農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的建立則意味著農(nóng)民必須從傳統(tǒng)養(yǎng)老思維模式向現(xiàn)代養(yǎng)老思維模式轉(zhuǎn)化，同時，其生活習慣、價值觀念等方面也都必須隨之而變。廣泛的宣傳教育恰是促進農(nóng)民思維模式轉(zhuǎn)化、接受新生事物的有力手段。因此，政府應(yīng)當充分利用廣播、電視、報紙等媒體資源，宣傳農(nóng)民養(yǎng)老保險制度；并采取各種群眾喜聞樂見的形式，深入田間地頭，深入農(nóng)民群眾之中為其介紹“新農(nóng)保”的優(yōu)勢，推動農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的發(fā)展。
（三）建立多元化、多層次的養(yǎng)老保險體系
德國的農(nóng)村養(yǎng)老保險體系由法定養(yǎng)老保險、自愿保險等多種形式組成。法定養(yǎng)老保險屬于第一層次,由國家立法規(guī)定,具有強制性；自愿保險等其他形式屬于第二層次，由農(nóng)民投保人自行決定。如此多層次的養(yǎng)老保險體系有助于滿足不同層次受眾的需求。
改革開放以來，市場經(jīng)濟不斷發(fā)展，我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化，促使社會結(jié)構(gòu)不斷分化。群體經(jīng)濟差異明顯。不僅群體之間社會保障需求不一，而且同一地區(qū)，同一群體內(nèi)部由于財富占有的不均衡，其保險需求也不相同。建立一元化的社會保險制度，不僅面臨著極大的阻力，而且可能由于制度供需不平衡而導(dǎo)致失敗。因此，從養(yǎng)老保險制度的多元性來看，我國各地的養(yǎng)老保險水平，養(yǎng)老保險體系的負擔情況以及養(yǎng)老保險基金的管理和均衡運行方面有著很大差異，加之傳統(tǒng)的家庭保障作為一種文化制度是現(xiàn)代農(nóng)村社會保險制度難以取代的。受這些因素的影響，現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度需要在各地分類進行，對于東部較為發(fā)達地區(qū)，重點推進，中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，根據(jù)實際情況選擇性推進，中央政府財政要向中西部地區(qū)傾斜。從群體分化來看，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度要考慮到不同群體的承受能力和需要，制定出多樣化的養(yǎng)老保險制度?，F(xiàn)階段，我國農(nóng)民從戶籍意義上，可以分為純農(nóng)民、農(nóng)民工、失地農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工。考慮到各群體的特征，如收入增幅，流動性，面臨的生活風險差異制定針對特定人群的社會保險制度。
從養(yǎng)老保險的層次上看，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會養(yǎng)老保險制度能夠滿足農(nóng)村老人的基本養(yǎng)老需求，但難以滿足不同經(jīng)濟收入和需求的老年人的多樣化需求。而且，從養(yǎng)老保險的替代率上來看，結(jié)合我國的經(jīng)濟發(fā)展狀況，單一依靠政府投入大量的養(yǎng)老補貼，實現(xiàn)農(nóng)民養(yǎng)老保障水平是不現(xiàn)實的。所以，按照養(yǎng)老保障與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的原則，我國未來的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度應(yīng)該是多層次的保障體系?，F(xiàn)階段，我國仍處于建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的試點階段，最基本的養(yǎng)老保險制度仍在建立和完善過程中。為滿足農(nóng)民的多樣化需求，要在建設(shè)國家主導(dǎo)的農(nóng)村基本養(yǎng)老保障制度的同時，從多元化和多層次設(shè)計完善的養(yǎng)老保險體系。
（四）統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險并軌后的有效銜接
現(xiàn)階段，在國家出臺具體可操作的并軌實施條例前，建立健全城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險并軌銜接機制顯得尤為重要。首先，要均衡城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險給付水平。并軌，旨在使城市和農(nóng)村居民可以平等地分享社會發(fā)展所帶來的養(yǎng)老保障性福利，收益相同乃是達至這一目標的必然結(jié)果。這里，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險給付水平的均衡，不是將高者削低、低者墊高，而是放慢城市居民養(yǎng)老金給付水平的增長速度，相應(yīng)地加快農(nóng)村居民養(yǎng)老金給付水平的拉升速度。同時，加大中央對農(nóng)村地區(qū)的財政補貼力度[7]，（尤其是集體補助難以落實的偏遠、貧困農(nóng)村地區(qū)），通過快慢結(jié)合、特殊扶助、共同增長的漸進方式逐步均衡城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險給付水平[8]，從而為城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險并軌政策的切實貫徹創(chuàng)造前提和條件。其次，要強化社會各界對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險并軌運行的實際監(jiān)管。城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險并軌工作牽涉中央、地方、城市、農(nóng)村等多元主體的深層次融合與統(tǒng)籌。一方面，中央需要確定全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)，負責并軌實施條例的籌劃編制、地方及地方間并軌協(xié)調(diào)的宏觀指導(dǎo)、并軌執(zhí)行情況的監(jiān)督糾錯以及搭建覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)等具體工作。另一方面，地方也要積極配合，及時配備數(shù)量充足的基層社保經(jīng)辦人員并對其進行必要的業(yè)務(wù)培訓，以確保有效率地完成業(yè)務(wù)繁重的并軌工作，同時嚴格界定并軌執(zhí)行的經(jīng)辦部門并明確規(guī)范其工作流程。此外，政府還應(yīng)當引導(dǎo)社會輿論對并軌工作進行強有力的監(jiān)督，而并軌多元主體之間權(quán)利（力）、義務(wù)、責任的合理劃分及法制化安排則是保證社會媒體和利益相關(guān)者進行公開監(jiān)督的重要依據(jù)。再次，要加大城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險并軌宣傳力度。如果不了解國家出臺并軌政策的初衷和導(dǎo)向，城鄉(xiāng)居民中有相當一部分人可能趨利避害地將并軌政策片面地理解為城市居民養(yǎng)老保險優(yōu)勢的相對減損抑或農(nóng)村居民養(yǎng)老保險繳費標準的大幅提高，進而嚴重影響到并軌政策的貫徹落實。因此，有必要組織專業(yè)人士對并軌政策進行及時、廣泛且富于針對性的宣傳與講解，讓已經(jīng)或潛在的城鄉(xiāng)參保者了解國家出臺并軌政策的真實意旨，體會參保的益處，進而打消退保或取消參保的顧慮。[9]
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