0571-22931819
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歷史制度主義視域的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度變遷研究
2016-11-25 08:00:12
無(wú)憂保
【導(dǎo)讀】:從歷史制度主義的理論視域看,我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)制度結(jié)構(gòu)受到宏觀歷史情境、變量及其他政策序列、行為主體博弈互動(dòng)關(guān)系的影響和制約.
【摘要】：從歷史制度主義的理論視域看，我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)制度結(jié)構(gòu)受到宏觀歷史情境、變量及其他政策序 列、行為主體博弈互動(dòng)關(guān)系的影響和制約；同時(shí)我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的歷史變遷具有路徑依賴(lài)和漸進(jìn)轉(zhuǎn)型的特
性，存在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)并呈現(xiàn)為斷裂平衡的過(guò)程。我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)應(yīng)打破“歷史否決點(diǎn)”并適應(yīng)新的制度環(huán)境，不斷 推動(dòng)制度的創(chuàng)新。
【關(guān)鍵詞】：農(nóng)村五保供養(yǎng)；歷史制度主義；制度結(jié)構(gòu)；歷史變遷
新修訂的《五保供養(yǎng)工作條例》明確：老年、殘疾 或者未滿(mǎn)16周歲的村民，無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源 又無(wú)法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、 撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無(wú)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的，享受農(nóng) 村五保供養(yǎng)待遇。五保供養(yǎng)是政府或村集體對(duì)這一
農(nóng)村弱勢(shì)困難群體進(jìn)行供養(yǎng)的政策，它不僅是我國(guó) 社會(huì)救助事業(yè)的重要組成部分，也是農(nóng)村社會(huì)保障 體系中的重要一環(huán)，承擔(dān)著救濟(jì)網(wǎng)絡(luò)“網(wǎng)底”的功能。 新世紀(jì)伊始，中央推動(dòng)了新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)
展的戰(zhàn)略部署，農(nóng)村社會(huì)保障的理念正在由“效率” 轉(zhuǎn)向“公平”[1]，五保供養(yǎng)的相關(guān)問(wèn)題也受到關(guān)切和 重視從而進(jìn)入學(xué)術(shù)研究視野。就研究?jī)?nèi)容而言，集 中于五保供養(yǎng)制度在特定階段的問(wèn)題和困境，提出 相關(guān)的改革目標(biāo)、原則和對(duì)策，屬“問(wèn)題一對(duì)策”式研
究；就研究視角而言，政治學(xué)集中于梳理制度的歷史 演進(jìn)和模式選擇過(guò)程，透視國(guó)家與社區(qū)、農(nóng)民的關(guān) 系，法學(xué)集中于制度的法制變遷及實(shí)踐進(jìn)路，財(cái)政學(xué) 則分析政府間責(zé)任劃分、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付公正性問(wèn)題
等。綜合來(lái)看，當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的研究 重心在于分析制度的改革進(jìn)程，而非對(duì)制度變遷的 深層機(jī)制進(jìn)行解讀，研究的路徑單調(diào)且重復(fù)性建構(gòu) 居多。鑒于此，筆者擬在已有研究成果的基礎(chǔ)上，以
農(nóng)村五保供養(yǎng)制度作為核心變量，將其生成和變遷 納入歷史制度主義的分析視域之中，從中觀層面上 探求制度與社會(huì)歷史結(jié)構(gòu)的內(nèi)在互構(gòu)機(jī)制，并為制 度進(jìn)一步創(chuàng)新提供可資借鑒的理論支持。
一、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的分析 范式和變遷歷程
歷史制度主義的突出特點(diǎn)是注重歷史維度的考 察和思索，能提供較長(zhǎng)歷史時(shí)段和宏觀視野的社會(huì) 變遷研究結(jié)果，從而充分展現(xiàn)出社會(huì)科學(xué)分析的深 度和厚度[2]。將農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的分析主題納入 這一綜合的分析框架，首先需要明晰其理論范式的
內(nèi)涵特征并陳述農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的路徑變遷，從 而促成理論邏輯和歷史過(guò)程的銜接。
(一）歷史制度主義的分析范式
1992年弗林克等主編了著作《建構(gòu)性政治學(xué)： 比較分析中的歷史制度主義》，歷史制度主義這一名
詞正式產(chǎn)生并逐漸演化為一種理論分析范式。作為_(kāi)種具有高度包容性的政治學(xué)研究方法，歷史制度 主義既有對(duì)以往研究方法的革新，又有對(duì)各種理論 范式精華的繼承。它一方面繼承了政治學(xué)在傳統(tǒng)經(jīng) 驗(yàn)時(shí)期的制度研究，尤其注重對(duì)國(guó)家和中層結(jié)構(gòu)的
分析；同時(shí)它又吸收了行為主義科學(xué)的行動(dòng)分析理 論，并將其有機(jī)統(tǒng)_在_起，從而使這一理論范式兼顧宏觀制度和微觀行為，成為一種具有中觀層面解
釋力的組織制度分析理論。豪爾和泰勒曾將歷史制 度主義中的制度內(nèi)涵界定為：嵌入政體或政治經(jīng)濟(jì) 組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣 例，其有四個(gè)方面的明顯特征：第_，歷史制度主義 傾向于在相對(duì)廣泛的意義上來(lái)界定制度與個(gè)人行為 之問(wèn)的相互關(guān)系；第二，強(qiáng)調(diào)在制度的運(yùn)作和產(chǎn)生過(guò)
程中權(quán)力的非對(duì)稱(chēng)性；第三，在分析制度的建立和發(fā) 展過(guò)程強(qiáng)調(diào)路徑依賴(lài)和意外后果；第四，尤其關(guān)注將 制度分析和能夠產(chǎn)生某種政治后果的其他因素整合 起來(lái)進(jìn)行研究[3]。可以看出，歷史制度主義的歷史 分析超越了一般的制度研究的框架，從歷史長(zhǎng)時(shí)段 發(fā)展過(guò)程的事件序列來(lái)分析制度變遷所受到的動(dòng)力
影響以及制度變遷本身所表現(xiàn)出來(lái)的復(fù)雜特征。M它一方面注重對(duì)歷史變遷的詳盡分析來(lái)展示多重變 量之間的關(guān)系和行為的模式特征，“強(qiáng)調(diào)的是影響政 治結(jié)果的各政治變量之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系或者說(shuō)變量之 間的排列方式”5]另一方面又啟發(fā)人們重視歷史演 進(jìn)中一些關(guān)鍵變量的重要作用，前一階段的事件和 制度范式將影響后一階段的方案選擇，制度變遷存
在著路徑依賴(lài)性，也存在“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”來(lái)促使事件和 制度過(guò)程發(fā)生轉(zhuǎn)折，使制度表現(xiàn)為斷裂平衡的過(guò)程 并影響到制度模式的選擇和制度創(chuàng)新的路徑?？梢?說(shuō)，歷史制度主義引入歷史的視角以追尋時(shí)間進(jìn)程
中的結(jié)構(gòu)性和歷史性的多維關(guān)系，具有強(qiáng)大的理論 透析力及現(xiàn)實(shí)解釋力。
(二）農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的變遷歷程
1.合作化及人民公社時(shí)期（1956—1981年）。 我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)制度起始于農(nóng)業(yè)合作化和人民公 社時(shí)期。1956年1月，中央發(fā)布的《1956到1967年 全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》規(guī)定：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對(duì) 于社內(nèi)缺乏勞動(dòng)力，生活無(wú)依靠的鰥寡孤獨(dú)的農(nóng)戶(hù)
和殘廢軍人，應(yīng)當(dāng)在生產(chǎn)上和生活上給以適當(dāng)?shù)陌?排，做到保吃、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少 年）、保葬，使這些人的生養(yǎng)死葬都有指靠。同年6月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的《高 級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》十四條規(guī)定：對(duì)于完全
喪失勞動(dòng)力，歷來(lái)靠土地收入維持生活的社員，應(yīng)該 用公益金維持他們的生活。五十三條規(guī)定：農(nóng)業(yè)生 產(chǎn)合作社對(duì)于缺乏勞動(dòng)力或者完全喪失勞動(dòng)力、生 活沒(méi)有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，在生產(chǎn)上
和生活上給以適當(dāng)?shù)陌才藕驼疹?，保證他們的吃、穿 和柴火的供應(yīng)，保證年幼的受到教育和年老的死后 安葬，使他們生養(yǎng)死葬都有依靠。章程規(guī)定的保障 涉及吃、穿、燒、教育及安葬五個(gè)方面，簡(jiǎn)稱(chēng)“五?！?享受五保的對(duì)象在以后統(tǒng)稱(chēng)為“五保戶(hù)”1962年
中共八屆中央委員會(huì)十次會(huì)議通過(guò)的《農(nóng)村人民公 社工作條例修正草案》規(guī)定：生產(chǎn)大隊(duì)可以從大隊(duì)可 分配的總收入中，扣留百分之三到五的公益金，作為 社會(huì)保險(xiǎn)和集體福利事業(yè)的費(fèi)用。生產(chǎn)大隊(duì)對(duì)于生
活沒(méi)有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，家庭人口 多勞動(dòng)力少的社員，和遭到不幸事故、生活發(fā)生困難 的社員，實(shí)行供給或者給以補(bǔ)助?？梢哉f(shuō)，盡管沒(méi)有 獨(dú)立的政策文本，但關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)的
政策法令組成了五保供養(yǎng)制度的基本框架，確定了 五保供養(yǎng)的對(duì)象和基本內(nèi)容。這一時(shí)期五保供養(yǎng)的 責(zé)任主體是合作社或人民公社，直接供養(yǎng)主體是農(nóng) 村基層集體組織即生產(chǎn)大隊(duì)及生產(chǎn)隊(duì)，供養(yǎng)的物資
主要來(lái)源于從集體收益中提取的公益金，而供養(yǎng)的 具體形式包括了分散供養(yǎng)和集中供養(yǎng)：分散供養(yǎng)的 具體做法包括工分補(bǔ)助、定額供糧、社員照顧等；1958年中央八屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于人民公社若 干問(wèn)題的決議》提出要辦好敬老院，此后各地開(kāi)始修
建敬老院并對(duì)五保對(duì)象實(shí)行集中供養(yǎng)。
2.農(nóng)村稅費(fèi)時(shí)期（1982—2001年）。隨著人民 公社體制的瓦解和家庭承包責(zé)任制的施行，集體經(jīng) 濟(jì)的分解導(dǎo)致村級(jí)公益金無(wú)法提取，原依靠集體經(jīng)
濟(jì)發(fā)展起來(lái)的農(nóng)村福利事業(yè)受到嚴(yán)重影響，五保供 養(yǎng)的供給來(lái)源面臨困難。盡管中央在農(nóng)村發(fā)展政策 中多次提及“妥善照顧五保戶(hù)”但沒(méi)有明確規(guī)定供 養(yǎng)保障的來(lái)源，制度嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)需求。1985年 中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi) 的通知》中明確：供養(yǎng)五保戶(hù)等事業(yè)的費(fèi)用，原則上
應(yīng)當(dāng)以稅收或其他法定的收費(fèi)辦法來(lái)解決。在這一 制度建立之前，應(yīng)按照中共中央1984年一號(hào)文件規(guī) 定，實(shí)行收取公共事業(yè)統(tǒng)籌費(fèi)的辦法，而公共事業(yè)統(tǒng) 籌費(fèi)主要由鄉(xiāng)村范圍內(nèi)的企業(yè)和農(nóng)戶(hù)承擔(dān)。1991年國(guó)務(wù)院頒布的《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》規(guī) 定鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)和村提留中的公益金可以用于五保供
養(yǎng)。1994年國(guó)務(wù)院頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條 例》，五保供養(yǎng)開(kāi)始有了獨(dú)立的政策法規(guī)并逐步走向
法制化管理軌道。與合作化及人民公社時(shí)期相比， 這一時(shí)期的五保供養(yǎng)制度發(fā)生了多方面的變動(dòng)：五 保對(duì)象更加明確，指無(wú)法定扶養(yǎng)義務(wù)人（或扶養(yǎng)義務(wù) 人無(wú)扶養(yǎng)能力）、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源的“三無(wú)”
人員；五保內(nèi)容增加了保住、保醫(yī)等兩方面；五保供 養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)也隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展不斷提高，《條例》第 十條規(guī)定供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不低于當(dāng)?shù)卮迕竦囊话闵钏?平，具體標(biāo)準(zhǔn)由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府規(guī)定；五保責(zé)
任主體依然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府；五保供養(yǎng)定性為農(nóng)村 的集體福利事業(yè)，直接供給主體依然是村莊集體；五 保供養(yǎng)的經(jīng)費(fèi)和實(shí)物來(lái)源以村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌為主， 有集體經(jīng)營(yíng)或集體企業(yè)的地區(qū)可以從上繳利潤(rùn)中列
支，此外還有國(guó)家發(fā)放的定量救濟(jì)及社會(huì)的捐贈(zèng)等； 五保分散供養(yǎng)出現(xiàn)了 “村供村養(yǎng)”“村供親養(yǎng)”“親 供親養(yǎng)”等多種形式[6]。1997年民政部頒布的《農(nóng) 村敬老院管理暫行辦法》對(duì)敬老院集中供養(yǎng)作出了 規(guī)范，全國(guó)各地結(jié)合實(shí)際制定了敬老院管理的具體 舉措并全面開(kāi)展了集中供養(yǎng)工作。
3.農(nóng)村稅費(fèi)改革時(shí)期以來(lái)（2002年至今)。由
于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重，國(guó)家逐步推進(jìn)了稅費(fèi)改革，其 中規(guī)定除原有集體經(jīng)營(yíng)收入開(kāi)支的繼續(xù)保留外，五 保供養(yǎng)的費(fèi)用從改革后的農(nóng)業(yè)稅附加或農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅 附加中專(zhuān)項(xiàng)列支，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理、村集體統(tǒng)一使用。除
此之外，各省市還通過(guò)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助等多種形式籌 集五保所需資金。但由于政策改革的減收和附加稅 優(yōu)先列支村干部工資和辦公經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題，_些地區(qū) 五保供養(yǎng)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)大打折扣，出現(xiàn)了一系列現(xiàn) 實(shí)困境。針對(duì)此狀況，2004年民政部聯(lián)合財(cái)政部及 國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村五保供養(yǎng) 工作的通知》，要求各地區(qū)規(guī)范五保管理，確保資金
落實(shí)，加強(qiáng)敬老院建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。同時(shí)通 知還重申五保供養(yǎng)資金從農(nóng)業(yè)稅附加中列支，村級(jí) 開(kāi)支有困難的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)貼，同時(shí)還初步 預(yù)設(shè)，在免征、減征農(nóng)業(yè)稅及其附加后，原從農(nóng)業(yè)稅
附加中列支的五保供養(yǎng)資金列入縣鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算。2006年農(nóng)業(yè)稅徹底廢除，以農(nóng)業(yè)附加稅作為五保供 養(yǎng)資金來(lái)源的渠道又最終取消，五保供養(yǎng)制度亟需 進(jìn)行新的調(diào)整。2006年3月新修訂的《農(nóng)村五保供 養(yǎng)工作條例》正式頒布實(shí)施，五保供養(yǎng)制度實(shí)現(xiàn)了多 方面的重要變遷：五保定位由農(nóng)村集體福利事業(yè)轉(zhuǎn) 變?yōu)檗r(nóng)村社會(huì)保障；五保對(duì)象及內(nèi)容基本沒(méi)有變動(dòng)，
但更強(qiáng)調(diào)申請(qǐng)、登記等管理程序；五保的責(zé)任主體突 破了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的范圍而擴(kuò)大到縣級(jí)以上，縣級(jí)民政部門(mén) 及鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為組織實(shí)施并具體負(fù)責(zé)的直接主體，村級(jí) 組織協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展工作；五保的資金納入縣鄉(xiāng)政府
的財(cái)政預(yù)算安排，同時(shí)還有國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助、集體 經(jīng)營(yíng)收入及五保對(duì)象的土地承包轉(zhuǎn)讓收入等；五保 供養(yǎng)形式更加強(qiáng)調(diào)集中供養(yǎng)，2006年民政部頒布了 《關(guān)于農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2011年1月實(shí)施了《農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦 法》，集中供養(yǎng)形式越來(lái)越正規(guī)化和規(guī)范化?？梢?說(shuō)，五保供養(yǎng)全面進(jìn)入“國(guó)家化救助”的新階段。
二、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度 結(jié)構(gòu)的三維分析
與社會(huì)制度主義和理性選擇制度主義不同，歷 史制度主義的方法論決定了它更適合在中觀層面上 對(duì)某一制度進(jìn)行中長(zhǎng)期的研究，用以分析我國(guó)農(nóng)村 五保制度具有高度契合性。從歷史制度主義的分析
范式看，我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)制度受到宏觀歷史情境、 影響變量與制度序列及相關(guān)主體之間的博弈互動(dòng)行 為等三個(gè)維度的影響，正是在多種結(jié)構(gòu)性因素的共 同作用下，五保供養(yǎng)制度才實(shí)現(xiàn)了不斷的變遷。
(一）農(nóng)村五保供養(yǎng)制度發(fā)生的宏觀歷史情境
歷史制度主義認(rèn)為制度變遷與宏觀歷史情境密
不可分，其包含的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多方面的基本 規(guī)則皆影響到制度發(fā)生和選擇。首先是合作化和人 民公社時(shí)期農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的選擇取決于高度集 權(quán)的政治經(jīng)濟(jì)體制、國(guó)家重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和意識(shí)形
態(tài)的強(qiáng)力影響：政社合一的組織特征使農(nóng)村五保能 直接從生產(chǎn)隊(duì)勞動(dòng)價(jià)值中提取物資來(lái)源，亦能服從 公社安排以生產(chǎn)隊(duì)為單位開(kāi)展多種形式的供養(yǎng)行 為；國(guó)家重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略使農(nóng)業(yè)剩余通過(guò)剪刀差的
手段流入工業(yè)及城市，沒(méi)有足夠的財(cái)力和物力用于 農(nóng)村五保供養(yǎng)，從而讓農(nóng)村集體組織發(fā)揮作用來(lái)進(jìn) 行基本的生活保障；共產(chǎn)主義及集體主義意識(shí)形態(tài) 強(qiáng)調(diào)救貧扶弱、樂(lè)于奉獻(xiàn)的精神，五保對(duì)象作為國(guó)家
的一分子應(yīng)該享受到相應(yīng)救助和保障，農(nóng)民對(duì)此高 度認(rèn)同并服從規(guī)則。其次是農(nóng)村稅費(fèi)時(shí)期五保制度 的選擇受制于“鄉(xiāng)政村治”及家庭承包經(jīng)營(yíng)的政治經(jīng) 濟(jì)體制、國(guó)家工業(yè)化戰(zhàn)略的延續(xù)及五保政策文本的
正式出臺(tái)。隨著改革開(kāi)放和農(nóng)村改革的推進(jìn)，農(nóng)民 開(kāi)始實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)，原作為五保物資來(lái)源的集 體積累日趨減少，五保供養(yǎng)制度亟需調(diào)整；而此時(shí)傳 統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略及中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留的制度和政
策，并沒(méi)有完全從改革開(kāi)放后的經(jīng)濟(jì)體制中消失[7]。 國(guó)家工業(yè)化戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)致使五保供養(yǎng)依然需要 鄉(xiāng)村兩級(jí)自行解決；制度需求和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的考 慮促成了農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例的出臺(tái)，調(diào)整了供 給來(lái)源渠道但維持了農(nóng)村集體福利的性質(zhì)。再次是
農(nóng)村稅費(fèi)改革后五保制度的選擇根源于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā) 展戰(zhàn)略、五保對(duì)象保障權(quán)的彰顯及五保政策文本的 進(jìn)一步完善。稅費(fèi)改革后，國(guó)家開(kāi)始實(shí)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng) 發(fā)展的戰(zhàn)略，工業(yè)反晡農(nóng)業(yè)，城市反晡農(nóng)村，國(guó)家開(kāi)
始以財(cái)政預(yù)算的形式直接擔(dān)負(fù)起五保供養(yǎng)的職責(zé)， 同時(shí)隨著農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的推進(jìn)，五保對(duì)象的生 存權(quán)和保障權(quán)日益彰顯，對(duì)制度變遷提出了進(jìn)一步 要求，最終促成了工作條例的重新修訂，五保供養(yǎng)開(kāi)
始逐步融入國(guó)家化的公共救助體系。
(二）農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的影響變量及制度序列
歷史制度主義認(rèn)為制度不是天然存在的，制度
的存在受到歷史力量的作用，而且各種復(fù)雜力量的 共同作用才表現(xiàn)出現(xiàn)在的面貌。[4]7這些復(fù)雜力量表 現(xiàn)為相關(guān)的影響變量和其他的制度序列，農(nóng)村五保 供養(yǎng)制度的選擇與這兩個(gè)方面處于同一因果鏈條 中。首先是五保供養(yǎng)制度的選擇及調(diào)整受到相關(guān)影
響變量的制約。影響五保供養(yǎng)制度的變量主要包括 了政府情境認(rèn)知、國(guó)家財(cái)政能力、政策法制化進(jìn)程等 因素：不同階段的政府情境認(rèn)知會(huì)推動(dòng)制度的變遷， 在人民公社和農(nóng)村稅費(fèi)時(shí)期政府強(qiáng)調(diào)效率和工業(yè)化
發(fā)展速度，而后稅費(fèi)時(shí)代則更強(qiáng)調(diào)和諧社會(huì)建設(shè)及 公平的理念，由此導(dǎo)致五保供養(yǎng)制度出現(xiàn)不同的取 向；同時(shí)國(guó)家的財(cái)政能力也有一個(gè)隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展 而不斷增強(qiáng)的過(guò)程，在人民公社和農(nóng)村稅費(fèi)時(shí)期財(cái)
政能力的弱小使五保制度建設(shè)無(wú)法做到正規(guī)化，而 后稅費(fèi)時(shí)代隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，國(guó)家有能力 通過(guò)制度內(nèi)財(cái)政預(yù)算的方式來(lái)供養(yǎng)五保戶(hù)，也使這 一農(nóng)村弱勢(shì)困難群體能享受到改革開(kāi)放的發(fā)展成
果；而五保供養(yǎng)制度的發(fā)展也是一個(gè)不斷法制化的 過(guò)程，1954年我國(guó)頒布的第一部憲法明確規(guī)定中華 人民共和國(guó)勞動(dòng)者在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力 的時(shí)候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，此后各歷史時(shí)期皆 有多個(gè)政策法規(guī)對(duì)制度進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)充，尤其是1994年和2006年兩個(gè)農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例的頒 布直接推動(dòng)了五保制度法制化的進(jìn)程。其次，五保 供養(yǎng)制度的選擇及調(diào)整受到其他制度序列的影響。 在合作化及人民公社時(shí)期，工分分配、戶(hù)籍、土地集
體共有等制度與當(dāng)時(shí)的五保供養(yǎng)制度緊密相關(guān)乃至 不可分割，而農(nóng)村稅費(fèi)時(shí)期，分戶(hù)單干、村民自治、 “三提五統(tǒng)”等制度又相互強(qiáng)化及再生產(chǎn)，嵌入到這 一時(shí)期的五保供養(yǎng)制度之內(nèi)；而在稅費(fèi)改革之后，零
稅費(fèi)、低保制度、土地流轉(zhuǎn)等制度形式又影響了國(guó)家 對(duì)五保對(duì)象的財(cái)政供養(yǎng)。在這些制度序列中，農(nóng)村 稅費(fèi)制度的影響具有優(yōu)先性，正是由于農(nóng)村稅費(fèi)制 度的施行和改革，帶動(dòng)了五保供養(yǎng)制度的調(diào)整跟進(jìn)
和不斷變遷。 當(dāng)然影響五保制度的變量和制度序列 并不一定隨著歷史時(shí)段的變更發(fā)生徹底的改變，這 往往取決于其嵌入制度選擇的權(quán)重和重要性程度。
(三）農(nóng)村五保供養(yǎng)制度中主體的博弈互動(dòng)行為
制度中主體的博弈互動(dòng)行為會(huì)推動(dòng)制度變遷的 發(fā)生。我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)制度中關(guān)涉到三個(gè)方面的 主體：中央政府、地方政府和村集體。在五保供養(yǎng)制 度變遷中，中央政府代表整個(gè)國(guó)家的利益，其一方面
以特定的發(fā)展戰(zhàn)略推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；另一方面維 護(hù)和推動(dòng)自身的政權(quán)合法性建設(shè)。在五保供養(yǎng)制度 的每個(gè)制度環(huán)境變化節(jié)點(diǎn)上，中央政府皆通過(guò)強(qiáng)制 性的制度供給推動(dòng)了制度革新。當(dāng)然新的制度安排
不一定能完全適應(yīng)環(huán)境，極有可能出現(xiàn)低效的情況， 從而又需推動(dòng)制度的進(jìn)一步發(fā)展。在稅費(fèi)時(shí)期中央 政府適時(shí)調(diào)整了五保供養(yǎng)的物資來(lái)源，但農(nóng)民負(fù)擔(dān) 過(guò)重，中央針對(duì)此進(jìn)行了稅費(fèi)改革并最終取消了農(nóng)
業(yè)稅，五保供養(yǎng)開(kāi)始由國(guó)家全面負(fù)擔(dān)；在五保制度變 遷中地方政府一方面是中央政府的制度執(zhí)行的代理 人；另_方面又具有自身的利益指向。合作化和人 民公社時(shí)期，在政治高壓和集權(quán)體制下，地方政府較 好地執(zhí)行了中央的五保供養(yǎng)制度，而在農(nóng)村稅費(fèi)時(shí) 期部分地方政府往往由于利用監(jiān)督體制的漏洞擠占
五保供養(yǎng)物資，致使出現(xiàn)“應(yīng)保未?！薄岸啾Ｗ兩俦！?等情況，這也成為中央推動(dòng)制度變遷的重要因素之 一，而在后稅費(fèi)時(shí)代縣鄉(xiāng)政府成為五保財(cái)政預(yù)算的 主體，亦應(yīng)對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)督來(lái)推動(dòng)政策的執(zhí)行和落實(shí)。
當(dāng)然這并不否認(rèn)地方政府在五保供養(yǎng)制度變遷中的 重要作用，它不僅是組織的責(zé)任主體，還往往結(jié)合實(shí) 際靈活變通并做出制度創(chuàng)新，是五保制度發(fā)展進(jìn)步 的直接推動(dòng)力。在五保制度變遷中村莊集體扮演了
具體執(zhí)行者的角色，在稅費(fèi)取消前集體一直是五保 供養(yǎng)的物資來(lái)源渠道和執(zhí)行主體，在稅費(fèi)取消后也 承擔(dān)著五保供養(yǎng)的輔助管理責(zé)任，它作為一種直接、 有效的服務(wù)力量，還將在未來(lái)的五保供養(yǎng)制度發(fā)展
中發(fā)揮重要作用。
三、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的 歷史變遷分析
農(nóng)村五保供養(yǎng)制度建立距今已有50多年的歷 史，歷經(jīng)多次的調(diào)整和變動(dòng)，在當(dāng)下依然處于變遷 中。對(duì)這一歷程的分析可以看出，我國(guó)農(nóng)村五保供 養(yǎng)制度具有路徑依賴(lài)和漸進(jìn)轉(zhuǎn)型的變遷特性，在變
遷過(guò)程中出現(xiàn)了關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)并呈現(xiàn)出斷裂平衡的特 征，同時(shí)五保供養(yǎng)制度還將在創(chuàng)新的基礎(chǔ)上做出新 的選擇。
(一）路徑依賴(lài)與漸進(jìn)轉(zhuǎn)型：農(nóng)村五保供養(yǎng)制度 的變遷特性
路徑依賴(lài)這一范疇首先來(lái)自于經(jīng)濟(jì)學(xué)制度主 義，后來(lái)被引入政治制度分析并成為歷史制度主義 的一個(gè)重要理論，它主要指歷史進(jìn)程中的某個(gè)結(jié)構(gòu)、 事件或力量對(duì)當(dāng)前制度的構(gòu)建產(chǎn)生了依賴(lài)性影響，
也即“一旦進(jìn)入某種制度模式之后，沿著同一條路深 入下去的可能性會(huì)增大，其原因在于，這一制度模式 提供了相對(duì)于其他制度之下更大的收益?！?]歷史制 度主義強(qiáng)調(diào)的路徑依賴(lài)性又具有獨(dú)特的內(nèi)涵，“不僅 僅是日常存在的歷史延續(xù)性，更指歷史要素對(duì)制度
變遷的重大的依賴(lài)作用。它的分析對(duì)象是明確的， 一般指制度結(jié)構(gòu)，而非普遍的社會(huì)現(xiàn)象。”4]]27我國(guó) 農(nóng)村五保供養(yǎng)的路徑依賴(lài)特性主要表現(xiàn)在：我國(guó)一 直堅(jiān)持的工業(yè)化戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)雙軌的社會(huì)建設(shè)方針導(dǎo) 致五保供養(yǎng)長(zhǎng)期定性為農(nóng)村集體福利事業(yè)，統(tǒng)籌層 次較低，保障范圍有限。這可以使各級(jí)政府只發(fā)揮
監(jiān)管作用而減少了大量的物質(zhì)投入和組織管理成 本，具有收益遞增的特征并不斷自我強(qiáng)化，最后鎖定 在低效狀態(tài)，甚至成為制度變革的阻礙性力量。盡 管農(nóng)村五保供給制度出現(xiàn)了路徑依賴(lài)，但并不是說(shuō)
制度沒(méi)有發(fā)生任何轉(zhuǎn)型。斯崔科和西倫在《超越連 續(xù)性》一書(shū)中曾將制度變遷詳細(xì)地分為“替換”“層 疊”“轉(zhuǎn)移”“轉(zhuǎn)變”“衰竭”等五種類(lèi)型，其“轉(zhuǎn)變” 定義是舊制度重新部署以迎合新目標(biāo)、新目標(biāo)與舊
結(jié)構(gòu)有關(guān)；其機(jī)制是：再導(dǎo)向、重新解釋?zhuān)黄湓敿?xì)描述 是：缺乏預(yù)見(jiàn)（制度設(shè)計(jì)局限）、制度規(guī)則意料中的模 糊性（制度是妥協(xié)）、顛覆（來(lái)自下面的規(guī)則重新解 釋?zhuān)?、時(shí)間（不斷改變的背景條件和聯(lián)盟向再部署開(kāi)
放空間）[4]133。我國(guó)農(nóng)村五保制度在人民公社向農(nóng) 業(yè)稅費(fèi)時(shí)期過(guò)渡的過(guò)程中，發(fā)生的漸進(jìn)轉(zhuǎn)型正是“轉(zhuǎn)
變”這一類(lèi)型，也即從提取公益金到收取鄉(xiāng)統(tǒng)籌及村 提留，五保供養(yǎng)的集體福利性質(zhì)沒(méi)有發(fā)生根本變化， 村莊集體依然承擔(dān)起五保供養(yǎng)的執(zhí)行職責(zé)，只不過(guò) 是將舊有的制度重新部署以適應(yīng)稅費(fèi)時(shí)期的供養(yǎng)目
標(biāo)而已。當(dāng)然農(nóng)村五保供養(yǎng)制度不可能完全停滯不 前，打破路徑依賴(lài)低效狀態(tài)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)必然會(huì)出現(xiàn)。
(二）關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和斷裂平衡：農(nóng)村五保供養(yǎng)制度 的變遷過(guò)程
歷史制度主義的另外一個(gè)重要概念即是關(guān)鍵節(jié) 點(diǎn)，指在歷史進(jìn)程中的某一特殊時(shí)間點(diǎn)上發(fā)生的事 件對(duì)后面的制度歷程形成了重要影響，這一節(jié)點(diǎn)之 所以重要是因?yàn)閷⒅贫劝才欧旁诹颂囟ǖ穆窂街?中。這一關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)處于制度非正常的斷裂時(shí)期，在 斷裂期制度平衡被打破，新的制度變遷形成后可以 維持較長(zhǎng)時(shí)期的相對(duì)均衡。在我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)制 度的發(fā)展變遷過(guò)程中出現(xiàn)了兩個(gè)“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”一是1994年農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例和1997年農(nóng)村敬老 院管理暫行辦法的出臺(tái)。改革開(kāi)放后，分戶(hù)單干的 推行致使集體公共積累日益減少，合作化及人民公 社時(shí)期所形成的工分補(bǔ)助或從公益金中出資供養(yǎng)五
保對(duì)象的模式逐步失效，但問(wèn)題和壓力不斷積累起 來(lái)，五保供養(yǎng)工作條例的制定打破了原有的制度停 滯狀態(tài)，在明確了鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留作為供養(yǎng)的主要 渠道和鄉(xiāng)村兩級(jí)的供養(yǎng)責(zé)任后，制度恢復(fù)了新一輪
的平衡狀態(tài)。農(nóng)村敬老院管理暫行辦法明確了敬老 院的性質(zhì)和經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道，并對(duì)院務(wù)管理、財(cái)產(chǎn)管 理、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、工作人員等作出了規(guī)定，經(jīng)過(guò)此關(guān)鍵 節(jié)點(diǎn)之后，敬老院的興建和管理逐步有法可依并日
趨規(guī)范。但制度斷裂走入新的正常期有可能出現(xiàn)意 外后果，也即“盡管制度穩(wěn)定之后很難發(fā)生大的改 變，但是環(huán)境和條件的變化又有可能使得制度的功 能發(fā)生扭曲或改變?！?]鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留作為五保供 養(yǎng)的渠道被地方政府不斷加碼，致使農(nóng)民負(fù)擔(dān)超過(guò) 負(fù)荷并最終造成了
“三農(nóng)”問(wèn)題，致使五保供養(yǎng)也開(kāi) 始面臨諸多問(wèn)題和困境。二是2006年新的農(nóng)村五 保供養(yǎng)工作條例和2011年農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu) 管理辦法的施行。稅費(fèi)改革后，五保供養(yǎng)資金的來(lái) 源難以得到保障，亟需進(jìn)行新的調(diào)整。新的農(nóng)村五 保供養(yǎng)條例作為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)提升了資金統(tǒng)籌層次和責(zé)
任主體，通過(guò)財(cái)政預(yù)算和專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助的方式將五保納 入國(guó)家供養(yǎng)，制度重新實(shí)現(xiàn)了平衡并獲得持續(xù)。在 原農(nóng)村敬老院管理暫行辦法基礎(chǔ)上，農(nóng)村五保供養(yǎng) 服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法進(jìn)一步增加了經(jīng)費(fèi)保障和法律責(zé)
任等方面的規(guī)范，農(nóng)村五保的集中供養(yǎng)也實(shí)現(xiàn)了從 依靠鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留向財(cái)政預(yù)算安排的轉(zhuǎn)變，同時(shí) 規(guī)劃建設(shè)和程序管理也更加制度化和規(guī)范化。
(三）歷史否決點(diǎn)和制度創(chuàng)新：農(nóng)村五保供養(yǎng)制 度的變遷選擇
所謂歷史否決點(diǎn)指制度的薄弱環(huán)節(jié)，它是制度 創(chuàng)新的阻力所在。而制度創(chuàng)新則體現(xiàn)為克服歷史否 決點(diǎn)后組織行為的變化，是一種“在制度環(huán)境相對(duì)確 定或穩(wěn)定的條件下，對(duì)構(gòu)成既定制度的次級(jí)制度的
現(xiàn)行制度進(jìn)行某種改變，并通過(guò)法律、法規(guī)或社會(huì)公 認(rèn)的方式加以確認(rèn)的行為?！?]就我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng) 制度變遷的歷程和當(dāng)下?tīng)顩r來(lái)看，中央制定新的農(nóng) 村五保供養(yǎng)工作條例并推動(dòng)五保供養(yǎng)由“社區(qū)化救 助”向“國(guó)家化救助”轉(zhuǎn)變，是制度創(chuàng)新的標(biāo)志性成
果。但農(nóng)村五保供養(yǎng)制度依然存在“歷史否決點(diǎn)” 主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是五保供養(yǎng)政策的具體執(zhí) 行難以實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督，政策落實(shí)出現(xiàn)打折扣的現(xiàn) 象；二是當(dāng)前制度偏重于對(duì)五保對(duì)象的物質(zhì)供應(yīng)和
經(jīng)濟(jì)型福利，而忽視了精神慰藉和生活上的照顧；三 是當(dāng)前制度對(duì)農(nóng)村社區(qū)或民間組織等組織化的力量 定位不明確，往往處于輔助性地位難以獨(dú)立開(kāi)展 工作。
隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和和諧社會(huì)的建設(shè)，這些“歷史否 決點(diǎn)”將逐步被打破，新的制度創(chuàng)新將會(huì)不斷出現(xiàn)， 主要的路徑包括以下三個(gè)方面：首先是加強(qiáng)政府的 責(zé)任建設(shè)，提高對(duì)五保供養(yǎng)政策落實(shí)情況的監(jiān)督檢
查，政策貫徹和落實(shí)好的前提下還應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到，在 以人為本及和諧社會(huì)建設(shè)的理念中，五保對(duì)象的生 存保障權(quán)是一個(gè)公共利益問(wèn)題，政府應(yīng)切實(shí)肩負(fù)起 相應(yīng)的公共職責(zé)；其次是推動(dòng)五保供養(yǎng)的服務(wù)型導(dǎo)
向，使五保供養(yǎng)對(duì)象不僅能享受到經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)型的福 利，亦能在休閑娛樂(lè)和社會(huì)參與等方面得到滿(mǎn)足，逐 步將供養(yǎng)保障提升至供養(yǎng)服務(wù)的層次；再次是逐步 賦予農(nóng)村社區(qū)或民間服務(wù)組織較為獨(dú)立的地位和空
間，鼓勵(lì)有良好意愿和服務(wù)能力的社會(huì)公益組織及 公民個(gè)人參與到五保供養(yǎng)工作中來(lái)彌補(bǔ)政府救助的 不足，當(dāng)然還需要政府加強(qiáng)監(jiān)管，使多方的合作參與 實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。
四、結(jié)語(yǔ)
本文梳理了我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的變遷歷程 和不同時(shí)段的制度特征，表明宏觀歷史情境、變量及 制度序列及主體間的博弈互動(dòng)行為推動(dòng)了制度的發(fā) 生和選擇，而在制度變遷過(guò)程中出現(xiàn)了路徑依賴(lài)和關(guān)
鍵節(jié)點(diǎn)，制度未來(lái)還將進(jìn)一步打破歷史否決點(diǎn)作出新 的創(chuàng)新。歷史制度主義通過(guò)深度分析展示了多種復(fù) 雜因素如何推動(dòng)制度變遷，透視出制度轉(zhuǎn)型的曲折 性，具有較強(qiáng)的理論解釋力。當(dāng)然分析范式本身還存
在一些缺陷，例如理論框架難以與制度變遷的復(fù)雜性 完全契合，甚至可能出現(xiàn)誤讀或誤用的現(xiàn)象。但“無(wú) 論如何，歷史制度主義為政治科學(xué)提出了一種獨(dú)到的 分析范式，這種分析范式能夠在一定程度上彌補(bǔ)傳統(tǒng)
政治科學(xué)的不足”5]33。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)
展和急劇轉(zhuǎn)型的歷史時(shí)期，引入歷史制度主義的分析 范式對(duì)深入解讀我國(guó)政治結(jié)構(gòu)和制度變遷的相關(guān)問(wèn)
題具有十分重要的意義，在解讀過(guò)程中理論范式本身
也能得到實(shí)踐的檢驗(yàn)而不斷豐富發(fā)展。
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