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鄭功成：中國社保改革需要注入理性
2016-11-25 08:00:12
無憂保
【導(dǎo)讀】:全國人大常委、中國人民大學(xué)教授鄭功成接受專訪記者：李克強(qiáng)總理在十二屆全國人大三次會議上所作的政府工作報告，處處透著民生關(guān)懷，包括“加強(qiáng)社會保障和增加居民收入，落實機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革措施，同步完善工資制度”等。因此，我認(rèn)為，名義費率確實有較大的降低空間，但如果不關(guān)注隱藏在背后的繳費失范與...
全國人大常委、中國人民大學(xué)教授鄭功成接受專訪
記者：李克強(qiáng)總理在十二屆全國人大三次會議上所作的政府工作報告，處處透著民生關(guān)懷，包括“加強(qiáng)社會保障和增加居民收入，落實機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革措施，同步完善工資制度”等。請問您對今年政府關(guān)于社會保障工作的關(guān)注點是什么？
鄭功成：總理在政府工作報告中對2015年社會保障的一些工作部署，可以說是較為全面的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本目的還是為保障與改善民生，經(jīng)濟(jì)政策實際上也與保障和改善民生是直接相關(guān)的。我覺得總理的目標(biāo)提得非常好，我完全認(rèn)同。
政府工作報告中提到“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”，增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，我覺得前者是一個動力機(jī)制，后者是一個需求滿足。增加公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，這個方面其實也是我期望多年的。這次政府工作報告中提出要加快、擴(kuò)大公共產(chǎn)品的供給，發(fā)展服務(wù)業(yè)，就是一個新動力。把保障和改善民生、通過滿足消費需求來維持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，以及創(chuàng)造新的就業(yè)崗位等結(jié)合在一起，便是一箭多雕的動力。今年的社會保障制度還會穩(wěn)步地向前邁進(jìn)，只是社會保障改革任務(wù)非常艱巨，與老百姓的期望還是會有一定的差距。
記者：我國社會保障改革已經(jīng)持續(xù)了近三十年，隨著中國在經(jīng)濟(jì)、政治等各個領(lǐng)域開始進(jìn)入“新常態(tài)”，社會保障制度也已發(fā)生了深刻變化。您認(rèn)為新時期我國社會保障改革任務(wù)的艱巨性與主要問題體現(xiàn)在哪里？
鄭功成：現(xiàn)代社會保障制度的最卓越功能，在于它是建立在互助共濟(jì)的基礎(chǔ)之上，為人生不確定的風(fēng)險提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，如果偏離了這個根本，它就成為一種異化。我要特別強(qiáng)調(diào)的是，對個人賬戶需要正確、理性地認(rèn)識。我們現(xiàn)在所說的個人賬戶就不是互助共濟(jì)，它等于自己交錢養(yǎng)自己的老，這不可能提供確切、穩(wěn)定的預(yù)期，因為個人賬戶上錢的多寡通常是無法與個人壽命的長短相對應(yīng)的，而社會統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險則讓我們不用擔(dān)心自己是不是長壽。社會保障不是強(qiáng)調(diào)個人利己主義，而是需要突出共擔(dān)風(fēng)險、共享安全。只有堅持互助共濟(jì)，風(fēng)險才能分擔(dān)，預(yù)期才能穩(wěn)定，這是社會保障最基本的原則。
社會保障制度的產(chǎn)生與發(fā)展，在很大程度上是要彌補(bǔ)市場失靈，甚至政府失靈。因為商業(yè)保險等市場機(jī)制基于效率出發(fā)而無法解決全民福祉與社會公平問題，才需要有社會保障制度；因為政府難以獨自承擔(dān)責(zé)任，才需要建立多方參與、多方分責(zé)的社會保障制度。但在當(dāng)前的討論中，往往忘記了社會保障的出發(fā)點與追求目標(biāo)，甚至完全將其作為經(jīng)濟(jì)政策來“考量”，在沒有建立健全法定的基本保障制度的條件下，就完全從市場與效率角度來“考量”。
世界銀行在我國的養(yǎng)老保險制度改革進(jìn)程中的表現(xiàn)就是一個典型的例子，上世紀(jì)90年代世界銀行建議中國要推行個人賬戶、要做實個人賬戶，而當(dāng)時的世界勞工組織、國際社會保障協(xié)會就不主張支持個人賬戶。世界銀行作為一家銀行，其主張在中國不僅有市場，而且被納入決策；而專業(yè)從事社會保障的勞工組織、國際社會保障協(xié)會的意見卻沒有受到應(yīng)有的尊重?，F(xiàn)在世界銀行反過來贊同不做實個人賬戶了，國內(nèi)又有許多人認(rèn)同這樣的主張。中國是一個大國，這樣大的國家、這種關(guān)乎國計民生全局與長遠(yuǎn)發(fā)展的重大制度變革，如果不能理性地聽取各方意見，并理性地做出專業(yè)判斷，就可能犯方向性錯誤。
反思以往的改革進(jìn)程，成就無疑巨大，但若在重大政策出臺前更加理性、務(wù)實、專業(yè)，我們就不會付出如此高昂的代價，我國的社會保障制度就可能已經(jīng)走向成熟、定型，而不是總在“摸著石頭過河”。所以，我們對中國社會保障改革的深化一定要有冷靜的思考與理性的判斷，一定不能忘記社會保障的職責(zé)使命與出發(fā)點，一定要將尊重制度客觀規(guī)律和尊重發(fā)展變化中的國情有機(jī)地結(jié)合起來，就像金融業(yè)要尊重金融界的專業(yè)機(jī)構(gòu)、專業(yè)人士的意見一樣，社會保障改革與制度建設(shè)也應(yīng)當(dāng)尊重社會保障專業(yè)機(jī)構(gòu)、專業(yè)人士的意見。
現(xiàn)代社會保障制度改革的正確方向，是走多元化、多層次化的發(fā)展道路，多元化是調(diào)動政府、社會、企業(yè)、個人等各方的力量以不斷壯大社會保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)，而多層次化實際上是重塑社會保障制度的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，讓政府、社會、企業(yè)、家庭與個人在一個大的制度體系框架內(nèi)合理地承擔(dān)責(zé)任。但多元化絕對不是可以讓政府放棄主導(dǎo)責(zé)任，多層次化絕對不是要動搖互助共濟(jì)型的法定基本保障制度的根本。因此，在當(dāng)前全面深化改革的背景下，社會保障制度正在從長期的改革試驗性狀態(tài)走向成熟、定型的關(guān)鍵時期，最大的挑戰(zhàn)不是差不差錢，而是能否樹立科學(xué)的建制理念，能否做好合理的制度設(shè)計。
記者：中國社會保險繳費率偏高問題一直備受關(guān)注，最近，人社部表示，目前國家各項社會保險的總費率超過了40%，用人單位占大頭是30%，總體是偏高的。費率問題有何解決途徑？不少人認(rèn)為平均工資作為繳費基數(shù)有“虛高”，對此，您怎么看？
鄭功成：我國社保費率偏高主要表現(xiàn)在養(yǎng)老保險費率上，20%的單位費率加上8%的個人費率確實是當(dāng)今世界罕見的高費率。當(dāng)前養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大保險總費率達(dá)到40%，再加上公積金，費率會更高。但實事求是地說，許多地區(qū)的參保單位往往通過低報繳費基數(shù)等方式來降低實際繳費負(fù)擔(dān)。我曾組織專家測算過，全國職工基本養(yǎng)老保險實際繳費率平均約為17.7%，而不是名義上的28%。因此，我認(rèn)為，名義費率確實有較大的降低空間，但如果不關(guān)注隱藏在背后的繳費失范與繳費不公現(xiàn)象，費率問題必然進(jìn)一步扭曲養(yǎng)老保險制度的實踐。
要解決費率偏高的問題，首先要厘清歷史負(fù)擔(dān)與現(xiàn)實負(fù)擔(dān)，將歷史欠賬通過劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)等方式來解決，以便新制度能夠輕裝上陣。實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，讓養(yǎng)老保險基金在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)節(jié)，也完全可以使費率有下降空間，因為現(xiàn)在全國養(yǎng)老保險基金總數(shù)是收大于支的，累計結(jié)余已達(dá)3萬多億元。擴(kuò)大覆蓋面，將1億以上的未參保職工全數(shù)納入，必定降低現(xiàn)階段的制度撫養(yǎng)比，費率自然會有所下降。統(tǒng)一繳費基數(shù)計算口徑，實現(xiàn)費率負(fù)擔(dān)公平，必定使偏高的名義費率下降到相應(yīng)的實際費率。從長遠(yuǎn)來看，中央已經(jīng)明確漸進(jìn)式延遲退休年齡，亦會抑制撫養(yǎng)比迅速上升，進(jìn)而也會為降低費率創(chuàng)造條件。再適當(dāng)提高財政補(bǔ)貼比例，即能夠降低單位同等繳費負(fù)擔(dān)。除養(yǎng)老保險外，其他社保項目也出現(xiàn)偏高的基金積累，這意味著也有降低費率的空間。因此，現(xiàn)在需要的是多管齊下，合理的政策取向是打好相關(guān)政策組合拳，我認(rèn)為降低現(xiàn)在的社保費率是完全可以實現(xiàn)的。
還需要指出的是，一些地區(qū)以社平工資作為繳費基數(shù)導(dǎo)致“虛高”，對這個問題不能一概而論。因為對于低于平均工資的地區(qū)、單位或個人而言，繳費基數(shù)確實“虛高”；而對于高于平均工資的地區(qū)、單位或個人而言，則恰恰相反。因此，簡單地按照平均工資來繳費是另一種負(fù)擔(dān)不公。我個人不贊同按照平均工資繳費，除非建立的是全國統(tǒng)一待遇標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度。否則，還是應(yīng)當(dāng)按照實際工資來讓用人單位和參保者依法承擔(dān)繳費義務(wù)，只須對超高收入者與超低收入者有適當(dāng)控制。
記者：今年1月14日，國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，標(biāo)志著存在近20年的養(yǎng)老金雙軌制終結(jié)。從2008年開始，您便開始呼吁職工基本養(yǎng)老保險應(yīng)全國統(tǒng)籌，對此次養(yǎng)老保險制度改革，您如何看待?
鄭功成：去年12月，我曾在全國人大常委會的專題詢問會上向人社部尹蔚民部長問過這一問題。尹部長明確告知爭取今年提出職工基礎(chǔ)養(yǎng)老保險金全國統(tǒng)籌的方案。我認(rèn)為人社部確實在做提升統(tǒng)籌層次的推進(jìn)工作，但我希望能夠加快步伐，因為全國統(tǒng)籌才是解決養(yǎng)老保險制度面臨諸多問題的真正的治本之計。
國務(wù)院今年1月份出臺了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的決定，這是一個重大的舉措。但出臺決定并不意味著馬上能落實，因為還需要更詳細(xì)的具體操作方案。比方說，方案只提及“老人”(即方案實施前已退休的人員)和“新人”(即改革后參加工作的人員)的具體辦法，但是對于“中人”(即改革前參加工作、改革后退休)如何過渡還缺乏具體的操作方案。另外，我特別希望能夠借這次改革的東風(fēng)，一并解決好機(jī)關(guān)事業(yè)單位普遍存在的編制內(nèi)與編制外員工并存的現(xiàn)象，就業(yè)市場與工作崗位的編制身份標(biāo)識已經(jīng)到了應(yīng)當(dāng)打破的時候了。
機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員建立與企業(yè)職工一樣的養(yǎng)老保險制度，既為促進(jìn)這一制度的公平性奠基，也為促使整個養(yǎng)老保險制度走向成熟、定型創(chuàng)造了條件。它意味著從此以后，所有勞動者均須承擔(dān)相同養(yǎng)老繳費義務(wù)，享受同樣的待遇計發(fā)辦法。必須要強(qiáng)調(diào)的是，養(yǎng)老保險的最大功能是為所有人提供穩(wěn)定的養(yǎng)老金安全預(yù)期，它只能建立在公平正義和互助共濟(jì)的基石之上，如果養(yǎng)老保險制度總是屈從現(xiàn)實，屈從局部利益，影響的必定是全局與長遠(yuǎn)，這一制度在實踐中就必然繼續(xù)被扭曲，其可持續(xù)性必定受到極大損害。因此，深化養(yǎng)老保險制度改革必須尊重這一制度發(fā)展的客觀規(guī)律，切實維護(hù)制度的公平，確保制度運行統(tǒng)一規(guī)范、有序，這應(yīng)當(dāng)是實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度健康、持續(xù)發(fā)展的唯一正確出路。
記者：2015年是“十二五”規(guī)劃的收官之年，也是制定國家“十三五”規(guī)劃的年份，請問 “十三五”期間中國社會保障的改革方向和重點內(nèi)容是什么？
鄭功成：2015年不僅需要完成相應(yīng)的社會保障改革任務(wù)，而且需要確定社會保障“十三五”規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)。職工基本養(yǎng)老保險基金或基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案應(yīng)當(dāng)出臺, 過去幾年該項工作進(jìn)展緩慢。實行職工基本養(yǎng)老保險基金或基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌不僅關(guān)系到職工基本養(yǎng)老保險制度籌資機(jī)制的公平，也關(guān)系到市場經(jīng)濟(jì)條件下法定勞工成本負(fù)擔(dān)的公平，更是統(tǒng)一勞動力市場與勞動者自由流動的內(nèi)在要求。
醫(yī)療保險管理體制與經(jīng)辦機(jī)制也要加快整合，只有解決了部門分割管理的問題，才能解決當(dāng)前醫(yī)療保險領(lǐng)域中重復(fù)參保、重復(fù)補(bǔ)貼、信息分割、經(jīng)辦混亂等一系列問題，才能真正對醫(yī)療保險實施的好壞進(jìn)行問責(zé)，才能在現(xiàn)有基礎(chǔ)上推動醫(yī)改走向深入，并真正造福于全體人民。此外，漸進(jìn)式延遲退休年齡方案、養(yǎng)老保險待遇正常調(diào)整機(jī)制，以及在養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人保障、兒童福利事業(yè)方面均可能出臺新的政策。
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