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鄭偉：機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革思考
2016-11-26 08:00:09
無憂保
【導讀】:北大經濟學院院長孫祁祥等幾十位學者發(fā)文探討新常態(tài)下中國經濟的轉型之路，發(fā)聲國企改革、互聯(lián)網(wǎng)金融等改革議題。
聯(lián)合北京大學經濟學院，推出2015年兩會報道特別策劃：《兩會專家談》。北大經濟學院院長孫祁祥等幾十位學者發(fā)文探討新常態(tài)下中國經濟的轉型之路，發(fā)聲國企改革、互聯(lián)網(wǎng)金融等改革議題。
2015年兩會期間，“養(yǎng)老保險”問題再次受到社會高度關注，比如，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革、養(yǎng)老保險基金缺口、基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌、延遲法定退休年齡、社?；鹜顿Y體制改革，似乎每一個都是熱點問題。
2014年3月，筆者在北大經濟學院“兩會筆談”的小文《養(yǎng)老保險的“基礎公平”與“市場發(fā)展”》中曾提到，“機關事業(yè)單位與城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險‘雙軌制’如何并軌，這是改革的‘硬骨頭’，難度最大，但從社會公平角度考慮，順應民意，必須做。改革的方向應當是，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的基本框架保持一致，統(tǒng)賬結合，繳費辦法一致，養(yǎng)老金計發(fā)辦法一致，養(yǎng)老金待遇調整辦法一致，實現(xiàn)制度并軌?！?令人高興的是，以2015年1月《國務院關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》為標志，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革終于破題，改革方向與大家的期待基本一致，養(yǎng)老保險“公平性”邁出重要一步，這在中國養(yǎng)老保險改革歷史上具有里程碑式的重要意義。
一、 機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的歷史梳理
回看歷史，其實機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革在中國并非新話題，而是始于1992年。1992年1月，原國家人事部出臺《關于機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革有關問題的通知》，標志著機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的啟動。該《通知》提出，“機關、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革，要貫徹黨中央、國務院關于‘按照國家、集體、個人共同合理負擔的原則，在城鎮(zhèn)各類職工中逐步建立社會養(yǎng)老保險制度’的決定精神。逐步改變退休金實行現(xiàn)收現(xiàn)付、全部由國家包下來的做法。本著既要保證經濟的發(fā)展，也要有適當積累的思想，統(tǒng)籌安排養(yǎng)老保險基金。要在總結我國現(xiàn)行干部退休制度的基礎上，建立國家統(tǒng)一的、具有中國特色的機關、事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險制度”。
年3月，國務院發(fā)布《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，適用于事業(yè)單位分類改革后從事公益服務的事業(yè)單位及其工作人員，決定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市開展試點，標志著新一輪事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的開始。改革的主要內容包括：實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險制度、改革基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法、建立基本養(yǎng)老金正常調整機制、建立職業(yè)年金制度、逐步實行省級統(tǒng)籌等。
二十多年來，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革開展了一定的探索，但是總體是不成功的，不僅1992年啟動的機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革沒有取得預期進展，而且2008年啟動的新一輪五省市事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點也陷入困境，試點五省市均未出臺正式實施方案。
在此背景下，2013年11月中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要“推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”，“制定實施免稅、延期征稅等優(yōu)惠政策，加快發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險，構建多層次社會保障體系”。2014年3月《政府工作報告》提出“改革機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，鼓勵發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金和商業(yè)保險”。2015年3月《政府工作報告》進一步提出“落實機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革措施”。
二、 過去兩次改革失敗的原因
在過去二十多年中，1992年和2008年兩次機關事業(yè)單位(或事業(yè)單位)養(yǎng)老保險制度改革總體不成功有很多原因，主要可以歸納為缺乏“三個配套”——大配套、中配套、小配套。
首先，“大配套”是指“事業(yè)單位”與“機關”改革的配套。事業(yè)單位類型復雜，其改革難度超過機關，2008年五省市改革僅改革事業(yè)單位，沒有同時對機關的養(yǎng)老保險制度進行改革，必然遭遇來自事業(yè)單位的很大阻力。
其次，“中配套”是指事業(yè)單位“養(yǎng)老保險改革”與“事業(yè)單位改革”(包括事業(yè)單位分類改革、人事管理改革、收入分配制度改革等)的配套。2008年五省市改革僅改革事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度，而沒有同步推進事業(yè)單位相關配套改革，因此養(yǎng)老保險制度改革必然難以推進。
最后，“小配套”是指養(yǎng)老保險制度內“基本養(yǎng)老保險”與“職業(yè)年金”的配套。2008年五省市改革僅改革基本養(yǎng)老保險(而且沒有改革養(yǎng)老金計發(fā)辦法)，而沒有配套建立職業(yè)年金制度。我們知道，機關事業(yè)單位的退休養(yǎng)老金水平高于企業(yè)基本養(yǎng)老金水平，所以，如果要推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，就要一方面將機關事業(yè)單位工作人員納入社會基本養(yǎng)老保險，另一方面同時配套建立職業(yè)年金制度，構建多層次社會保障體系，否則改革難以深化。因此，建立機關事業(yè)單位職業(yè)年金制度是推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的必然要求，這也是為何十八屆三中全會《決定》和國務院提出“推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”、“落實機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革措施”、“加快(鼓勵)發(fā)展職業(yè)年金”的緣由所在。
三、 本次改革的若干支撐性工作
次改革提出了“一個統(tǒng)一，五個同步”的基本思路，在很大程度上解決了上述“三個不配套”的問題，是一個良好的開端。雖然“良好的開端是成功的一半”，但同時“行百里者半九十”，改革愈接近成功愈困難，愈要認真對待。同理，圍繞機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，雖然已經破題，但在2015年及今后幾年，還有若干重要的“支撐性”工作需要繼續(xù)去做。
在《國務院關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》的框架下，配合養(yǎng)老保險制度改革，應當如何完善機關事業(yè)單位的工資制度？對于機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的“中人”，應當如何對待，如何計發(fā)“過渡性養(yǎng)老金”？應當建立什么樣的機關事業(yè)單位職業(yè)年金制度，職業(yè)年金與已有的企業(yè)年金有何異同？在養(yǎng)老保險并軌改革之后，如何看待企業(yè)養(yǎng)老金與機關事業(yè)單位養(yǎng)老金(含職業(yè)年金)的差距？對于這些問題的理性討論、共識凝聚和制度設計，應當是2015年《政府工作報告》提出的“落實機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革措施”的重要內容，應當引起高度重視。如果對這些問題無法達成社會共識，那么改革存在“功敗垂成”的風險。
(作者系北大經濟學院風險管理與保險學系主任、教授、博導)
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