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標(biāo)簽： 居住證
唐均：城市居住證政策靠譜嗎？
2016-11-26 08:00:09
無憂保
【導(dǎo)讀】:“征求意見稿”規(guī)定的居住證的登記事項(xiàng)包括：“姓名、性別、民族、出生日期、公民身份號碼、近期相片、常住戶口所在地住址、居住地住址、簽發(fā)機(jī)關(guān)、簽發(fā)日期、有效期，以及涉及持證人在居住地就業(yè)居住、享受基本公共服務(wù)和便利、申請登記常住戶口的其他信息?！边@么多的
在我們即將告別2014年的送舊迎新時(shí)刻，國務(wù)院法制辦就《居住證管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”）向社會(huì)公開征求意見。居住證制度，嚴(yán)格來講，是“城市居住證”制度（將來會(huì)不會(huì)搞“農(nóng)村居住證”制度現(xiàn)在暫時(shí)還無從知曉），這似乎是繼1958年頒布《戶口登記條例 》和1985年出臺(tái)《居民身份證條例》以來，關(guān)于中國人口身份登記、記錄和識(shí)別的又一項(xiàng)法律。當(dāng)然，“征求意見稿”關(guān)注的是城市常住人口的身份登記、記錄和識(shí)別。
此前，已經(jīng)實(shí)行居住證制度的城市有北京、上海、天津、廣州、深圳、西安、青島等一線、二線城市。但是，“征求意見稿”試圖把授權(quán)范圍擴(kuò)大到所有的“設(shè)區(qū)的市”。“設(shè)區(qū)的市”是一個(gè)行政區(qū)劃的專門術(shù)語，指在市級之下還設(shè)有區(qū)級行政區(qū)劃的城市。在網(wǎng)上搜索，得知這樣的城市在中國有282個(gè)。中國的4個(gè)直轄市加上285個(gè)地級市共289個(gè)，這個(gè)數(shù)量與設(shè)區(qū)的市相差無幾，可見此次規(guī)定中可實(shí)行居住證制度的城市范圍有多廣。
關(guān)于立法的動(dòng)機(jī)，“征求意見稿”是這樣闡述的：“為加強(qiáng)人口服務(wù)管理，保障公民合法權(quán)益，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，促進(jìn)社會(huì)公平正義，維護(hù)社會(huì)秩序”。概括起來有二：一是加強(qiáng)行政管理，二是推進(jìn)基本公共服務(wù)。
關(guān)于此項(xiàng)法規(guī)的目標(biāo)群體，“征求意見稿”是這樣闡述的：“公民離開常住戶口所在地，到其他設(shè)區(qū)的市級以上城市居住半年以上，符合有穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的，可以依照本辦法的規(guī)定申領(lǐng)居住證。”這就是說，按照以往的理解，申領(lǐng)居住證的條件也有二：一是“居住半年以上”，這和人口普查時(shí)使用的“常住人口”的概念是一致的；二是在“穩(wěn)定就業(yè)”、“穩(wěn)定住所”或“連續(xù)就讀”三個(gè)條件中具備一項(xiàng)的。
就權(quán)利而言，與居住證相關(guān)的似乎有三項(xiàng)：其一，“在居住地就業(yè)居住”；其二，“享受基本公共服務(wù)和便利”；其三，“申請登記常住戶口”。但是，按“征求意見稿”所述，居住證的作用卻僅僅是一個(gè)“證明”。這個(gè)說法有點(diǎn)異乎尋常，是否意味著，沒有申領(lǐng)居住證，以上的權(quán)利肯定是不能享受的；但是，即使申領(lǐng)了居住證，是否享受以上權(quán)利，還要看當(dāng)?shù)氐胤秸囊庠福?
“征求意見稿”規(guī)定的居住證的登記事項(xiàng)包括：“姓名、性別、民族、出生日期、公民身份號碼、近期相片、常住戶口所在地住址、居住地住址、簽發(fā)機(jī)關(guān)、簽發(fā)日期、有效期，以及涉及持證人在居住地就業(yè)居住、享受基本公共服務(wù)和便利、申請登記常住戶口的其他信息。”這么多的事項(xiàng)要詳細(xì)記錄，這讓居民身份證情何以堪？
究其原委，自從20世紀(jì)80年代中國的人力資源實(shí)行市場化配置以來，一個(gè)問題始終困擾著有關(guān)政府部門。2.6億的流動(dòng)人口以及房地產(chǎn)市場的發(fā)展，使得人戶分離成為一種社會(huì)領(lǐng)域的“新常態(tài)”，同時(shí)也使戶籍制度在個(gè)人與家庭的信息登記方面的功能大大減弱。尤其是從農(nóng)村或中小城市向大城市、特大城市流動(dòng)的農(nóng)民工和外來人口的信息，很難即時(shí)得到查證。現(xiàn)在設(shè)計(jì)的居住證制度不怕與戶籍制度、居民身份證制度重復(fù)，對于流動(dòng)人口再進(jìn)行一次信息登記，其初衷似乎可以理解。但是，居住證制度能夠起到政策設(shè)計(jì)者設(shè)想的目標(biāo)嗎？這似乎是一個(gè)關(guān)鍵問題。
以公共服務(wù)“利誘”被服務(wù)者進(jìn)行信息登記，是政府管理中常用的辦法。譬如中國政府愛用的“登記失業(yè)率”，在發(fā)達(dá)國家是政府掌握相關(guān)信息的有效手段。因?yàn)?a href="http://www.kcuv.cn/shiyebaoxian/1236163/">失業(yè)登記或稱就業(yè)登記是與失業(yè)津貼緊密相連的，登記了就可以領(lǐng)取失業(yè)津貼，這就是前文所說的“利誘”。不登記就說明沒有就業(yè)愿望，或者沒有經(jīng)濟(jì)困難，這時(shí)，登記失業(yè)率是能夠說明問題的。但在中國，因?yàn)?a href="http://www.kcuv.cn/shiyebaoxian/">失業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)中的種種限制以及其他一些原因，農(nóng)民工乃至流動(dòng)人口都是很難領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的，所以他們失業(yè)后就不會(huì)去進(jìn)行失業(yè)登記，于是中國的“登記失業(yè)率”意義就大打折扣了。前文中提到“政府愛用”，是因?yàn)檫@個(gè)指標(biāo)的數(shù)據(jù)通常大大低于實(shí)際的失業(yè)率。
城市居住證制度會(huì)不會(huì)因?yàn)轭愃频脑蚨鸩坏秸咴O(shè)計(jì)者期望達(dá)到的作用呢？看了“征求意見稿”，覺得至少有一個(gè)漏洞，就是并沒有持證者的“退出機(jī)制”。也就是說，持證者如果在離開這個(gè)城市的時(shí)候“不銷號”，帶著這個(gè)城市的“居住資格”出走他鄉(xiāng)，那肯定又會(huì)造成混亂。當(dāng)然，“征求意見稿”規(guī)定了居住證的有效期只有一年，但這是需要有人去核查的，這需要多大的行政成本？282個(gè)設(shè)區(qū)的市有多少能夠支付這樣的成本？如果“利誘”不足以讓持證者主動(dòng)去續(xù)證，那么，費(fèi)了多大氣力建立起來的這個(gè)制度用不了幾年就廢了，因?yàn)榇蠖鄶?shù)常住人口實(shí)際上是在居住證制度的“體制外”。
現(xiàn)在的實(shí)踐是在大城市是和特大城市中實(shí)行這項(xiàng)制度，那些地方的就業(yè)或者謀生機(jī)會(huì)本身是一個(gè)誘因。一般來說，是已經(jīng)有了穩(wěn)定職業(yè)、穩(wěn)定住所和想讓孩子在城里上學(xué)，甚至有“野心”想獲得戶籍的人才會(huì)去申請居住證這樣的“證明”。這與大多數(shù)外來人口實(shí)際上無關(guān)，因此，化很大氣力去辦這件事，有多大的實(shí)際意義？因?yàn)樯觐I(lǐng)或已經(jīng)持證的人中絕大多數(shù)并不是有關(guān)部門需要格外關(guān)注的對象，而獲得和保留這些人的個(gè)人和家庭信息完全可以通過別的辦法而大可不必如此動(dòng)干戈。
更值得反思的是這樣的城市管理模式或者城市治理模式背后的理念。就法理而言，中國公民只要帶著居民身份證，在祖國960萬平方公里土地上應(yīng)該是暢通無阻的。然而，中國的一線城市和部分二線城市現(xiàn)在都在筑“土圍子”，在人口政策上想“割據(jù)一方”。
在百度網(wǎng)上查詢“居住證”，得到的解釋是這樣的：“居住證是中國一些城市借鑒發(fā)達(dá)國家‘綠卡’制度進(jìn)行的積極嘗試，為中國制定技術(shù)移民辦法，最終形成中國國家‘綠卡’制度積累了有益經(jīng)驗(yàn)。”“持有居住證者，在工作、生活等方面可享受當(dāng)?shù)鼐用竦拇觥?rdquo;這個(gè)解釋很不官方，但可能道出了實(shí)情，關(guān)鍵在于“綠卡”和“技術(shù)移民”。
在沒有實(shí)現(xiàn)世界大同之前，在有國境線區(qū)隔的地方，內(nèi)外有別是個(gè)不得不承認(rèn)的現(xiàn)實(shí)。但將居住證視為“綠卡”，把民族國家之間用來限制移民的辦法用到國內(nèi)，這似乎是一大發(fā)明。在一國之內(nèi)搞居民身份的“兩制”，社會(huì)學(xué)理論中有個(gè)概念，叫作“社會(huì)排斥”。居住證制度維護(hù)的是社會(huì)身份的二元結(jié)構(gòu)乃至三元結(jié)構(gòu)——以前是城鄉(xiāng)差別，現(xiàn)在在城市中就要區(qū)分出三種身份——戶籍人口、持居住證的人口，既無戶籍也不持居住證的人口。從待遇上看，亦即城市中的一等公民、二等公民和三等公民。
現(xiàn)在很多大城市、特大城市都在想方設(shè)法地要將所謂“低素質(zhì)人口”排擠出去，但這些城市的官員們私下交流和傳授的“經(jīng)驗(yàn)”的有效性其實(shí)是很可疑的。筆者居住的小區(qū)附近原來有間小屋，有一家外來人口在那里賣菜。后來拆違章建筑把小屋拆了，這家人生意做不成也就走了。過了一段時(shí)間，管理有所松懈，于是又有人來小區(qū)附近擺攤賣菜賣水果，生意似乎也不錯(cuò)。幾年后有一天，在一個(gè)離家較遠(yuǎn)的商場中，突然遇到原來在小區(qū)中賣菜的那位婦女，相互問候之余，問起這幾年在那里討生活，原來就在這商場附近，還是干的賣菜的營生。她身邊有一個(gè)小女孩，在被驅(qū)趕時(shí)似乎剛剛出生，但現(xiàn)在已經(jīng)小學(xué)畢業(yè)。后來在家里附近的小攤上賣菜時(shí)，與攤主攀談，原來他們也有同樣的經(jīng)歷。謎底揭開，不由得啞然失笑，原來政府所謂的成功，只是把原來在A地賣菜的甲趕到了B地，同時(shí)把在B地賣菜的乙趕到了C地，又把在C地賣菜的丙趕到了A地……當(dāng)然，這個(gè)循環(huán)流動(dòng)可能會(huì)復(fù)雜得多，但在被驅(qū)趕后離開北京回老家的外來人口究竟有多少？仍然是個(gè)謎。各個(gè)社區(qū)匯總報(bào)告上去的人數(shù)一定不少，但其實(shí)這些人可能大多還在北京。
現(xiàn)在的一線城市都在叫喚老齡化如何如何嚴(yán)重，但那大多是以戶籍人口計(jì)算出來的，也許現(xiàn)在有的城市加上了持居住證的人口。但要拿真正的常住人口來說事，老齡化程度就遠(yuǎn)沒有那么嚴(yán)重。老齡化造成的困境并非老年人太多，而是勞動(dòng)力不足，解決這個(gè)問題的關(guān)鍵恰恰是移民——在中國叫人口流動(dòng)。法國在19世紀(jì)末已經(jīng)人口老齡化，但至今仍然滯留在24%左右，與上海以戶籍人口計(jì)算的老齡化程度相近。若去法國的大城市看看，各色人等都有，是移民改變了人口結(jié)構(gòu)，解決了勞動(dòng)力不足的問題。相反的例子是日本，人口老齡化高居世界第一，造成了經(jīng)濟(jì)不景氣，但這是否與日本的閉關(guān)鎖國的政策相關(guān)呢？
“土圍子”政策終究是損人不利己的。這些年，中國的勞動(dòng)年齡人口正處于空前絕后的頂峰，達(dá)到9億多——可能這個(gè)數(shù)據(jù)出乎大多數(shù)人意料之外——恰在此時(shí)，東部沿海地區(qū)鬧起了“民工荒”。有人說這叫中國的人口紅利已盡，這種說法流傳深廣，學(xué)界、政界、媒體都信。但是，造成“民工荒”究竟是因?yàn)閯趧?dòng)力人口減少了，還是政策失誤所致，其實(shí)很值得我們深思？
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