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基本公共服務(wù)：底線調(diào)整應(yīng)上升為正常機(jī)制
2016-11-26 08:00:09
無憂保
【導(dǎo)讀】:呂學(xué)靜告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者，每年國務(wù)院發(fā)文要求漲10%不是一個正常機(jī)制，而是一個不得已的辦法，因為基本養(yǎng)老金的正常調(diào)整機(jī)制沒有建立起來。北京師范大學(xué)中國收入分配研究院執(zhí)行院長李實教授近日指出，黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同基本養(yǎng)老保險制度這一大前提，說明機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的養(yǎng)老金替代率必將逐步拉近...
自黨的“十八大”以來，我國加快了社會保障體系改革，提出“堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”，使得以社會保險制度、社會福利制度、保障性住房制度、老齡服務(wù)事業(yè)版面提要和殘疾人社會保障服務(wù)體系為核心的社會保障制度改革方興未艾。
在此基礎(chǔ)上，還需要建立并完善基本養(yǎng)老金的正常調(diào)整機(jī)制，通過一整套的精算模型和參考指數(shù)來促使其更加科學(xué)和務(wù)實，最終使人們公平、可及地享有社會保障體系改革的成果。
基本公共服務(wù)，似乎具有只漲不降的上升剛性。因為它是一個人所能獲得的政府公共服務(wù)的“底線”，守住底線，等于兜住公共服務(wù)的底，把住公共服務(wù)的向上拓展方向。
然而，過去多年里，“上漲”多以簡單文件的形式實現(xiàn)，未能建立一套調(diào)整的正常機(jī)制。在學(xué)者們看來，這不是一條可持續(xù)之路。未來的底線更新，要有量的突破，但更要有“制”的轉(zhuǎn)變。
2014年，哪些底線提升了？
2012年7月，《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》（下稱《規(guī)劃》）印發(fā)。按照《規(guī)劃》的厘定，國家提供的基本公共服務(wù)，涵蓋保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域。其中又主攻“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。
某種程度上，這些基本公共服務(wù)就是一個人所能獲得的政府公共服務(wù)的“底線”，政府對此負(fù)有最終責(zé)任。而根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)羅列的各項底線，在過去的一年里幾乎均有突破。
其中，“老有所養(yǎng)”的快速推進(jìn)，是中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者在采訪學(xué)者時獲得的最集中的答案。2014年，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)全面發(fā)展，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位達(dá)到25.43張，總量已超500萬張。企業(yè)退休人員領(lǐng)取的養(yǎng)老金延續(xù)了年漲“10%”的規(guī)定動作，全國平均水平達(dá)到了2083元/人/月。
不僅量增加了，而且整套養(yǎng)老保險制度也完成了質(zhì)的提升。2014年年初，新農(nóng)保和城居保統(tǒng)一為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，由此將社會保障大網(wǎng)簡化為“職工”和“居民”兩塊；2014年年中，《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》發(fā)布，繼2009年解決了社?？缡〗永m(xù)問題之后，又解決了跨制度接續(xù)問題；2014年年底，重量級的養(yǎng)老金并軌改革方案通過，明確黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位將建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險制度。
“增資”、“接續(xù)”和“并軌”，一系列動作都使得養(yǎng)老保險的“底線”比以前更加堅固耐用、均衡平等。首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)社會保障研究中心主任呂學(xué)靜在接受中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者采訪時特別提到，“并軌”解決了多年來大家爭論不休、怨氣較大的公平問題，是2014年社保領(lǐng)域邁出的一大步。
國家發(fā)展改革委社會發(fā)展研究所所長楊宜勇則向中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者表示，其實自“十一五”開始，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的步子就開始變大。應(yīng)該說，這十年來“底線”建設(shè)已經(jīng)卓有成效。
不過，楊宜勇研究員也指出，2014年仍有一些基本公共服務(wù)領(lǐng)域有待完善?！耙越逃秊槔?，義務(wù)教育階段仍然沒有完全做到不分重點校、重點班?！睏钜擞抡f，“非義務(wù)教育階段如大學(xué)階段，因其也存在正外部性，因此政府如何在公辦校和民辦校之間平衡投入政策，促進(jìn)高等教育機(jī)構(gòu)間的公平，還有很大的操作空間。”
中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者了解到，2014年教育部已經(jīng)發(fā)布《義務(wù)教育學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，規(guī)定不分重點班與非重點班。但該標(biāo)準(zhǔn)僅在部分市區(qū)的義務(wù)教育學(xué)校進(jìn)行實驗，尚未全面推行。
2015年，標(biāo)準(zhǔn)可以更高嗎？
2014年底，被認(rèn)為是目前最全面的養(yǎng)老金體系比較指數(shù)——墨爾本美世全球養(yǎng)老金指數(shù)發(fā)布。以充足性、可持續(xù)性和全面性三大類共50多項指標(biāo)為標(biāo)尺的該項指數(shù)顯示，歐洲尤其是北歐仍是得分最高的地區(qū)，而亞洲國家包括中國在內(nèi)，普遍不容樂觀。
其實不止是養(yǎng)老金，以高福利著稱的北歐，其全民享有的高標(biāo)準(zhǔn)公共服務(wù)，一直為人所艷羨。那么中國政府提供的基本公共服務(wù)，其“基本”之線是否可以向北歐看齊呢？對此，美世中國養(yǎng)老咨詢總監(jiān)蔡宗周直言，北歐模式有其自身特性，有可借鑒之處，但是是否適合中國國情，還有待商榷。
蔡宗周向中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者提到的中國國情中，包括了人口尤其是農(nóng)村人口多，繳費(fèi)率低；養(yǎng)老體系起步晚，老齡化程度高；政策對繳費(fèi)激勵欠缺，等等問題。除了共同的老齡化挑戰(zhàn)，上述其他問題在人口稀少、稅收高昂、發(fā)展均衡的北歐都不存在。
同樣，中國提供的其他基本公共服務(wù)，也面臨著人群龐大、地區(qū)發(fā)展不均等種種難題。這些，都加劇了基本公共服務(wù)范疇擴(kuò)大和標(biāo)準(zhǔn)提升的難度。事實上，2012年發(fā)布的《規(guī)劃》，半數(shù)以上內(nèi)容都是為各種條件困難者提供補(bǔ)助，其余的則是為全體民眾提供最基本的保障，如社會保險、勞動就業(yè)信息、文體設(shè)施等。
盡管如此，提升不易不意味著不能提升、無需提升。楊宜勇研究員對中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者表示，“基本”和“非基本”只是一對相對的概念，伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財政收入的增加，基本公共服務(wù)的范圍會適時擴(kuò)大，一些“非基本”也會逐漸變成“基本”的；服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)也會適時提高，底線有望不斷上移。但是，也不能過快。
而除了范圍和標(biāo)準(zhǔn)的量上的提升，楊宜勇研究員還強(qiáng)調(diào)，體制機(jī)制上的創(chuàng)新其實是更重要的提升。據(jù)其透露，接下來的基本公共服務(wù)“十三五”規(guī)劃，將重點關(guān)注基本公共服務(wù)領(lǐng)域的政府普遍采購和購買問題、非基本公共服務(wù)領(lǐng)域如何讓市場和社會組織充分發(fā)揮作用的問題?！爸c在進(jìn)一步厘清政府和市場、社會組織、個人之間的關(guān)系，以及中央和地方的關(guān)系，基本公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的關(guān)系，基本公共服務(wù)與非基本公共服務(wù)的關(guān)系。”楊宜勇說。
調(diào)整應(yīng)由“規(guī)定動作”轉(zhuǎn)為正常機(jī)制
每年1月，國務(wù)院都會召開常務(wù)會議并發(fā)文要求提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，這在過去的10年中已經(jīng)成為“規(guī)定動作”。截至2014年，企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金這條底線已在“年漲10%”的節(jié)奏中實現(xiàn)了“十連漲”。因此，采訪中有學(xué)者預(yù)計，今年國務(wù)院也將繼續(xù)發(fā)文部署“第十一連漲”。
只是，借由國務(wù)院發(fā)文的形式來達(dá)成基本養(yǎng)老金水平的連年提升，這條路雖然簡單明了，但卻未必可持續(xù)。
呂學(xué)靜告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者，每年國務(wù)院發(fā)文要求漲10%不是一個正常機(jī)制，而是一個不得已的辦法，因為基本養(yǎng)老金的正常調(diào)整機(jī)制沒有建立起來。據(jù)其觀察，“建立完善基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制”這一提法在過去的十幾年中曾多次出現(xiàn)在各類文件中，但一直淪為點綴，實質(zhì)進(jìn)展緩慢。
采訪中，有學(xué)者指出，如果“發(fā)文漲”成為慣性，一方面將造成政府懶政也成慣性，不去謀求設(shè)計一套“放之四海而皆準(zhǔn)”的制度，而只訴諸于一紙“年漲10%”的簡單文件；另一方面民眾對“10%”的期待也將成為慣性，漲是應(yīng)該的，10%也是應(yīng)該的，不然就會有意見。
其實，正常調(diào)整機(jī)制中，漲跌皆有可能，依據(jù)是一套包含了GDP、社會平均工資、物價等一系列因素的精算模型?！案鲊鶕?jù)各自國情不同，采用不同的參考指數(shù)，但主要的就是經(jīng)濟(jì)增長速度、社會平均工資和物價指數(shù)這三項。其他因素相關(guān)部門可以再討論考慮?！眳螌W(xué)靜說，“決定了參考指數(shù)及其對應(yīng)權(quán)重后，再設(shè)計調(diào)整規(guī)則，如何調(diào)，調(diào)多少等?！?楊宜勇研究員也提到，未來還是要建立一個精算模型?！斑^去GDP增長10%，可能可以維持基本養(yǎng)老金‘10%’的增長，但GDP增速下降后，財政收入增速也明顯下降了，需要重新完善一套公平可持續(xù)的社會保障制度。”
社會保障制度如此，所有基本公共服務(wù)也理應(yīng)如此。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、物價提升，其“基本”的內(nèi)涵和外延也會不斷變化，底線需要不斷更新。但是，如何確定新底線的標(biāo)準(zhǔn)？一套考慮各種因素、精心設(shè)計規(guī)則的機(jī)制，也許會比一成不變的文件更加科學(xué)、務(wù)實和靈活。
除此之外，楊宜勇研究員認(rèn)為，未來，各級人大理應(yīng)發(fā)揮更大的作用，對基本公共服務(wù)的范疇和待遇進(jìn)行動態(tài)跟進(jìn)監(jiān)測，充分反映人民的意見，并和同級政府展開合作，提供科學(xué)的調(diào)整建議?！坝绕涫且獙⒒竟卜?wù)中央和地方的投入與預(yù)算法的內(nèi)容相結(jié)合。”楊宜勇最后說。
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養(yǎng)老金逐步并軌才能確保改革平穩(wěn)
北京師范大學(xué)中國收入分配研究院執(zhí)行院長李實教授近日指出，黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同基本養(yǎng)老保險制度這一大前提，說明機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的養(yǎng)老金替代率必將逐步拉近。但二者差別過大，立即趨同并不可能，逐步并軌才能確保改革平穩(wěn)實施。
從理想狀態(tài)或最終目標(biāo)來說，黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位既然要建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險制度，最終就應(yīng)使三者統(tǒng)一使用一個社會保險基金，實現(xiàn)養(yǎng)老制度一體化。但從實際上來看，并軌后黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)的養(yǎng)老金替代率在改革初期預(yù)計不會統(tǒng)一，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也會不盡相同。并軌初期，3個“池子”的資金并不互通，只為所屬人員發(fā)放養(yǎng)老金。
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