0571-22931819
標(biāo)簽： 養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)養(yǎng)老
魏津生：加快我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的轉(zhuǎn)型發(fā)展
2016-11-27 08:00:09
無(wú)憂保
【導(dǎo)讀】:社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象要從“三無(wú)”、五保老人向失能、高齡、空巢以至全體老人拓展和延伸。但是，迄今養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施的數(shù)量擴(kuò)張尚未根本改變我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)以傳統(tǒng)的社會(huì)救助式的收容性服務(wù)為主的基本屬性，從而也就尚未明顯緩解我國(guó)廣大老年人“養(yǎng)老難”的問(wèn)題。服務(wù)方式要從單一機(jī)構(gòu)養(yǎng)老向社區(qū)居家養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相結(jié)合拓...
社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象要從“三無(wú)”、五保老人向失能、高齡、空巢以至全體老人拓展和延伸；服務(wù)領(lǐng)域要從生活照料向健康護(hù)理、社會(huì)參與拓展和延伸；服務(wù)主體要從政府向社會(huì)拓展和延伸；服務(wù)方式要從單一機(jī)構(gòu)養(yǎng)老向社區(qū)居家養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相結(jié)合拓展和延伸，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。
為應(yīng)對(duì)我國(guó)人口老齡化迅速發(fā)展的形勢(shì)，滿足廣大老年人不斷增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求，黨中央和國(guó)務(wù)院近年來(lái)先后提出了優(yōu)先和加快發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的要求和意見(jiàn)。的確，這一時(shí)期我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位增加很快，社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施也從無(wú)到有，得到初步發(fā)展。但是，迄今養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施的數(shù)量擴(kuò)張尚未根本改變我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)以傳統(tǒng)的社會(huì)救助式的收容性服務(wù)為主的基本屬性，從而也就尚未明顯緩解我國(guó)廣大老年人“養(yǎng)老難”的問(wèn)題。目前，我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老主要屬于救助收容類型，其入住者中城鄉(xiāng)“三無(wú)”、五保人員占比達(dá)70％以上，生活可以自理者占比也在70％以上；社區(qū)居家養(yǎng)老尚處于起步階段，尚難真正承擔(dān)起城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老重?fù)?dān)。無(wú)論是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老還是社區(qū)居家養(yǎng)老，大多限于生活照料，老人急需的健康護(hù)理十分薄弱，成為亟待加強(qiáng)的短板。與此同時(shí)，我國(guó)各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施長(zhǎng)期以來(lái)為政府包辦，近年雖有變化，但社會(huì)力量還遠(yuǎn)未成為真正的主體，億萬(wàn)老年人的養(yǎng)老需求依然難以滿足。
顯然，要有效扭轉(zhuǎn)這種局面，只靠增加現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量，擴(kuò)充現(xiàn)有養(yǎng)老設(shè)施規(guī)模還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。正如習(xí)近平總書(shū)記在今年元旦前夕視察北京養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時(shí)所指出的那樣，我國(guó)老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)還比較滯后，要完善制度、改進(jìn)工作，推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)多元化、多樣化發(fā)展。這就啟示我們優(yōu)先和加快發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需要從頂層設(shè)計(jì)和制度安排入手，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，調(diào)整發(fā)展思路和發(fā)展模式，加快把傳統(tǒng)的社會(huì)救助式的收容性養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的社會(huì)福利式的全方位老年照護(hù)服務(wù)。這就是說(shuō)，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象要從“三無(wú)”、五保老人向失能、高齡、空巢以至全體老人拓展和延伸；服務(wù)領(lǐng)域要從生活照料向健康護(hù)理、社會(huì)參與拓展和延伸；服務(wù)主體要從政府向社會(huì)拓展和延伸；服務(wù)方式要從單一機(jī)構(gòu)養(yǎng)老向社區(qū)居家養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相結(jié)合拓展和延伸，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。我們認(rèn)為，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)多元化、多樣化發(fā)展，才能使習(xí)近平總書(shū)記在上述視察中提出的“讓所有老年人都能老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂(lè)、老有所安”的要求得以落實(shí)。
那么，如何才能實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的這種轉(zhuǎn)型發(fā)展呢？這需要做好兩件事：一件事是必須轉(zhuǎn)變發(fā)展的理念，這是轉(zhuǎn)型發(fā)展的前提和關(guān)鍵；另一件事是努力構(gòu)建全方位的老年照護(hù)體系，這是轉(zhuǎn)型發(fā)展的主體和手段。
先講社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)型必須轉(zhuǎn)變發(fā)展理念。
什么是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展理念？應(yīng)該說(shuō)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的宗旨和目標(biāo)就是這一發(fā)展理念的核心。所謂轉(zhuǎn)變發(fā)展理念就是要把社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的宗旨和目標(biāo)從傳統(tǒng)的維持老人生存轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的維護(hù)老人尊嚴(yán)和提升老人生活質(zhì)量。如果像傳統(tǒng)社會(huì)那樣，將老人視同病殘、依賴、沒(méi)有能力、失去價(jià)值，使“問(wèn)題”成為老年人的社會(huì)符號(hào)，那么，維持老年人生存自然成為傳統(tǒng)老年社會(huì)政策的目標(biāo)取向，滿足于讓老年人有飯吃、有房住、有衣穿的生活照料，就會(huì)成為傳統(tǒng)收容性養(yǎng)老服務(wù)的基本內(nèi)容。相反，如果像現(xiàn)代社會(huì)這樣，視老年人為獨(dú)立的社會(huì)個(gè)體，享有不可剝奪的合法權(quán)益；認(rèn)識(shí)到老齡化雖不可逆轉(zhuǎn)但可延緩，病殘雖不可治愈但可調(diào)適，工作雖不可接續(xù)但可參與，那么，維護(hù)老年人尊嚴(yán)和提升老年人生活質(zhì)量便會(huì)被置于現(xiàn)代老年社會(huì)政策的首位，為老年人提供包括生活照料、健康護(hù)理和社會(huì)參與在內(nèi)的全方位服務(wù)便會(huì)構(gòu)成現(xiàn)代老年照護(hù)服務(wù)的基本領(lǐng)域。
應(yīng)該看到，實(shí)現(xiàn)上述宗旨和目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，對(duì)發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)，滿足老年人養(yǎng)老需求具有根本性意義和關(guān)鍵性作用，而這又恰恰是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)既薄弱又往往被忽略的重要環(huán)節(jié)。我國(guó)養(yǎng)老資源有效供給為何缺乏？在機(jī)構(gòu)床位總量不足的條件下為何又出現(xiàn)大量床位閑置？不少社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施又為何用者寥寥？表面看，這是硬件落后、軟件滯后的問(wèn)題，但在它們背后往往都隱藏著切實(shí)維護(hù)老年人尊嚴(yán)、提升老年人生活質(zhì)量服務(wù)目標(biāo)實(shí)際缺失的問(wèn)題。試問(wèn)，當(dāng)老年人入住機(jī)構(gòu)養(yǎng)老后，他們的吃飯、洗浴、作息、活動(dòng)等都被統(tǒng)一規(guī)范、集中管理，老年人不能自主調(diào)節(jié)個(gè)人生活，沒(méi)有自我控制感、失去個(gè)人歸屬感，再加上健康和安全風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)常性威脅，這樣的機(jī)構(gòu)怎么能成為眾多老年人養(yǎng)老選擇的目標(biāo)？而那些入住的老年人如果他們長(zhǎng)期感受精神壓抑和風(fēng)險(xiǎn)威脅，誰(shuí)又能保證他們不會(huì)像一部電影的名字所昭示的那樣，以不同的形式“飛越老人院”，去追尋他們的夢(mèng)想呢！
那么，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)這一發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變?cè)鯓硬拍軐?shí)現(xiàn)呢？其實(shí)，這一轉(zhuǎn)變不只是應(yīng)把老人的尊嚴(yán)及其賴以存在的生存權(quán)、健康權(quán)、發(fā)展權(quán)和自主權(quán)、隱私權(quán)等以立法的形式加以明示，而且更經(jīng)常、更大量的是要把這些老年人的合法權(quán)益，通過(guò)構(gòu)建老年照護(hù)體系，提供老年照護(hù)服務(wù)來(lái)使之常態(tài)化地予以落實(shí)。老人的尊嚴(yán)不是也不可能是單獨(dú)抽象于老年照護(hù)之外的，它只有融合于各項(xiàng)照護(hù)之中并作為它們共同的目標(biāo)取向，才能使老人真切感受到體面的、有尊嚴(yán)的“老有所養(yǎng)”。正因如此，我們上面提到的生存權(quán)、健康權(quán)和發(fā)展權(quán)雖然是老年人最基本的權(quán)益，但是蘊(yùn)含在它們之中的自主權(quán)和隱私權(quán)也同樣是不可或缺的重要元素。我們?cè)诶夏暾兆o(hù)中要時(shí)刻記住，僅僅給老人提供照護(hù)是不夠的，還必須盡可能地給老人以自主。
下面再講構(gòu)建全方位老年照護(hù)體系問(wèn)題，這是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)型發(fā)展的主體和手段。
我們說(shuō)老年照護(hù)體系的構(gòu)建必須是全方位的，必須使它具有多元性和多向度的架構(gòu)，因?yàn)橹挥羞@樣的體系才能擔(dān)負(fù)起滿足廣大老年人多樣化養(yǎng)老需求的任務(wù)。
第一，從照護(hù)領(lǐng)域看，全方位的老年照護(hù)體系既要有全人型老年照護(hù)（即涵蓋生活照料、健康護(hù)理和社會(huì)參與的全領(lǐng)域照護(hù)），又要有重點(diǎn)型老年照護(hù)（通常是以生活照料或康復(fù)護(hù)理為重點(diǎn)，這與老年人健康狀況分布相適應(yīng)，也是對(duì)照護(hù)資源的優(yōu)化配置）。當(dāng)然，重點(diǎn)型照護(hù)不是排斥其他照護(hù)，它也要為老人獲取其他照護(hù)提供條件和可能。
第二，從照護(hù)類型看，全方位老年照護(hù)體系既要有基本老年照護(hù)（這種照護(hù)為政府主導(dǎo)、面向全體、范圍一定、標(biāo)準(zhǔn)適宜，既可滿足基本養(yǎng)老需求，又可為財(cái)政長(zhǎng)期承受），又要有非基本或補(bǔ)充老年照護(hù)（這種照護(hù)為市場(chǎng)主導(dǎo)、面向有效需求者、范圍更廣、標(biāo)準(zhǔn)更高，可滿足多樣化養(yǎng)老需求）。目前，這方面需要政府有關(guān)部門(mén)盡快組織力量，提出基本老年照護(hù)目錄。目錄中所包含的照護(hù)項(xiàng)目既是客觀需要的，又是對(duì)大多數(shù)老人影響最大的；既是切實(shí)有效的，又是適于在基層普遍開(kāi)展的；既要包括對(duì)個(gè)體直接照護(hù)的服務(wù)，也要包括對(duì)群體的職責(zé)性服務(wù)。
第三，從照護(hù)提供的主體看，全方位老年照護(hù)體系既要有政府舉辦的老年照護(hù)（發(fā)揮兜底和引領(lǐng)作用），又要有社會(huì)舉辦的老年照護(hù)（在政府的支持下逐漸使之成為主體，以真正實(shí)現(xiàn)為億萬(wàn)老年人以不同方式提供照護(hù)服務(wù)的目標(biāo)）。
第四，從照護(hù)提供方式看，全方位老年照護(hù)體系既要有社區(qū)居家老年照護(hù)，又要有機(jī)構(gòu)老年照護(hù)。對(duì)于這種老年照護(hù)提供方式，我國(guó)民政部門(mén)提出要以居家為基礎(chǔ)，以社區(qū)為依托，以機(jī)構(gòu)為支撐，這不僅符合我們的國(guó)情，而且也適應(yīng)國(guó)際上普遍的發(fā)展趨勢(shì)。但對(duì)此我們需有正確的理解，即它所涉及的要素雖然有三個(gè)（居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)），但它所包含的照護(hù)方式只有兩個(gè)，那就是社區(qū)支持下的居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。社區(qū)與居家是聯(lián)系在一起的，不能分開(kāi)，分開(kāi)了，就不是居家養(yǎng)老，而是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老。當(dāng)然，社區(qū)居家養(yǎng)老不僅不拒絕，而且還高度重視家庭養(yǎng)老的那些不可替代的優(yōu)勢(shì)，并將其作為非正規(guī)照護(hù)資源與正規(guī)照護(hù)資源緊密結(jié)合，共同承擔(dān)好老年照護(hù)的職責(zé)。
第五，從照護(hù)提供的時(shí)間維度看，全方位老年照護(hù)體系既要發(fā)展長(zhǎng)期性老年照護(hù)，又要發(fā)展連續(xù)性老年照護(hù)（養(yǎng)老社區(qū)）。
首先，關(guān)于長(zhǎng)期性老年照護(hù)。
由于人口老齡化的發(fā)展和人類疾病譜的變化，為因老化和病殘而失去自理能力的老人提供長(zhǎng)期照護(hù)已成為老年照護(hù)的一項(xiàng)重要而緊迫的課題。但是，這項(xiàng)照護(hù)占用資源多、耗費(fèi)成本高、照護(hù)難度大、照護(hù)周期長(zhǎng)，現(xiàn)行醫(yī)保對(duì)這一長(zhǎng)期照護(hù)或不予支付或支付有限，因而需要在社會(huì)以至國(guó)家層面建立專門(mén)的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)，這乃是建立長(zhǎng)期照護(hù)制度的關(guān)鍵所在。在我國(guó)建立這一保險(xiǎn)是一項(xiàng)必要的選擇，但對(duì)其既要積極開(kāi)發(fā)，又不能一蹴而就，可以采取“先行試點(diǎn)、逐步擴(kuò)展、低點(diǎn)起步、逐步過(guò)渡”的辦法。具體地說(shuō)就是在保險(xiǎn)類別上，先從商業(yè)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)起步，再向社會(huì)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)過(guò)渡；在保險(xiǎn)覆蓋范圍上，先從經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)和老化較嚴(yán)重的城市地區(qū)起步，再向全國(guó)城鄉(xiāng)過(guò)渡；在保險(xiǎn)繳費(fèi)上，先從個(gè)人不繳費(fèi)的“跟從醫(yī)保”起步（即醫(yī)保適當(dāng)向長(zhǎng)期照護(hù)延伸，同時(shí)減少慢病壓床費(fèi)用支付），再向政府支持下個(gè)人和單位共同繳費(fèi)過(guò)渡（費(fèi)率先低后升至適當(dāng)水平）；在保險(xiǎn)給付上，先從標(biāo)準(zhǔn)較低的定額給付起步，再向費(fèi)用補(bǔ)償以至服務(wù)提供過(guò)渡。
其次，關(guān)于連續(xù)性老年照護(hù)（養(yǎng)老社區(qū)）。
養(yǎng)老社區(qū)，即“連續(xù)照護(hù)退休社區(qū)”，它引入了社區(qū)和生命周期的概念，為不同年齡、不同身體狀況的老人提供連續(xù)性老年照護(hù)。養(yǎng)老社區(qū)將社區(qū)居家照護(hù)與機(jī)構(gòu)照護(hù)兩者優(yōu)勢(shì)合一，使老人不離開(kāi)熟悉的社區(qū)就能走完自己的人生歷程，因而受到老年人廣泛歡迎，在美歐日等國(guó)得到迅速發(fā)展。近年，我國(guó)一些房企、險(xiǎn)企和國(guó)企以“養(yǎng)老地產(chǎn)”的名義紛紛涉足這一領(lǐng)域，這不僅彰顯它們各自轉(zhuǎn)型發(fā)展和跨界經(jīng)營(yíng)的考慮，而且也契合當(dāng)前社會(huì)應(yīng)對(duì)人口老齡化的需要，因此總體上應(yīng)予以肯定和支持。針對(duì)目前這方面實(shí)際存在的問(wèn)題，建議應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：一是要牢記養(yǎng)老地產(chǎn)中的地產(chǎn)只是載體，養(yǎng)老服務(wù)才是主題。二是養(yǎng)老地產(chǎn)要先規(guī)劃、后開(kāi)發(fā)，把養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈拉長(zhǎng)做實(shí)，集群相關(guān)部門(mén)，實(shí)現(xiàn)跨界增值服務(wù)，為養(yǎng)老地產(chǎn)獲取不斷的效益。三是投資養(yǎng)老地產(chǎn)要有長(zhǎng)期戰(zhàn)略眼光，要有寬裕的長(zhǎng)期資金，要有長(zhǎng)期回報(bào)的準(zhǔn)備。國(guó)外成熟的養(yǎng)老社區(qū)的回報(bào)率為8％—10％，回報(bào)周期10年—15年。在這方面應(yīng)該說(shuō)保險(xiǎn)資金確有自己的一定優(yōu)勢(shì)，而且它還能將養(yǎng)老地產(chǎn)與保險(xiǎn)產(chǎn)品相結(jié)合。四是政府應(yīng)對(duì)養(yǎng)老地產(chǎn)予以適當(dāng)支持。目前的養(yǎng)老地產(chǎn)多為高端產(chǎn)品，這在初期是可以理解的現(xiàn)象，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，養(yǎng)老地產(chǎn)（養(yǎng)老社區(qū)）可以而且需要面向廣大中等收入者，甚至低收入者，因而政府應(yīng)將其作為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)予以適當(dāng)支持。
（作者為國(guó)務(wù)院參事、民政部全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)專家委員會(huì)主任委員、中國(guó)人口與發(fā)展研究中心研究員）
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