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社會福利體系建設(shè)的總體方案與主要建議
2016-11-27 08:00:09
無憂保
【導(dǎo)讀】:建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、公平普惠的福利體系，包含總體性的福利體系建設(shè)方案，以及對各類主要福利制度的政策建議等。制度整合的目標(biāo)是實現(xiàn)統(tǒng)一參保范圍、統(tǒng)一繳費標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一待遇水平、統(tǒng)一信息系統(tǒng)、統(tǒng)一基金預(yù)決算、統(tǒng)一基金管理?！七M養(yǎng)老保障制度整合和公平享受的政策方案養(yǎng)老保險的制度整合方案，與醫(yī)療保險的制度整合方...
建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、公平普惠的福利體系，包含總體性的福利體系建設(shè)方案，以及對各類主要福利制度的政策建議等。
總體性的福利體系建設(shè)方案
——優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，增加社會福利的財政支持力度
OECD的公共社會性支出與我國的社會福利支出統(tǒng)計口徑比較接近，王列軍通過將兩者的統(tǒng)計口徑進行修正調(diào)整，可建立統(tǒng)一的衡量口徑。根據(jù)該口徑數(shù)據(jù)，2010年我國的公共社會性支出占廣義政府支出和GDP的比重分別為31．7％和11．1％，都分別僅為OECD平均水平61．8％和24．4％的一半左右。即使是OECD國家中社會性支出水平占比最低的韓國，其比重也達到41．2％和11．8％，略高于我國。按照該統(tǒng)計口徑，即使人均GDP為3000美元—6000美元的國家，公共社會性支出占廣義政府支出比重也達到了54％。社會性支出水平與發(fā)展階段、體制選擇和文化傳統(tǒng)有關(guān)，到底多高好不能一概而論。但根據(jù)OECD國家比較成熟的經(jīng)驗，我國福利保障的總體水平較低，要逐步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大財政對社會福利的支持力度，建立與我國經(jīng)濟發(fā)展水平相匹配的福利保障體系。
——改革福利籌資體制，提高中央和省級政府的支出比重
我國福利籌資的高度分權(quán)化是造成福利體系碎片化和差異化的重要原因。從國際經(jīng)驗來看，大多數(shù)國家（特別是單一制國家）教育和衛(wèi)生支出主要是中央和省級政府的責(zé)任，而且中央政府承擔(dān)比例較高；社會保障和救濟則基本就是中央政府的支出責(zé)任。我國提高中央和省級政府的福利支出比重的改革勢在必行，這不僅有利于改善流動人口的社會權(quán)利，也是完善社會福利體系，促進基本公共服務(wù)均等化的根本性解決辦法。提高中央和省級政府的支出比重，不能只是臨時性的舉措，必須建立明確的政府間的責(zé)任分擔(dān)機制，而且各地區(qū)的分擔(dān)比例安排應(yīng)盡量統(tǒng)一。在此前提下，要求流入地政府切實承擔(dān)起為外來常住人口提供公共服務(wù)和社會保障的責(zé)任。
——建立基本公共服務(wù)包，保障底線公平
“?；?、兜底線、促公平”，是當(dāng)前我國福利保障制度發(fā)展的基本理念。整合當(dāng)前部分兜底性的福利保障項目，建立基本公共服務(wù)包，為全體國民提供統(tǒng)一、公平、普惠的基本福利保障。基本公共服務(wù)包的建立可以逐步完善。早期可以把部分比較成熟的福利項目，如基礎(chǔ)教育、傳染病防治、孕產(chǎn)婦保健等納入服務(wù)包。以后隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和福利制度的完善，把其他的福利保障項目，如基礎(chǔ)養(yǎng)老金、健康檔案管理、兒童保健、高中教育（含職高）、最低生活保障等逐步納入。
——大力推行全國統(tǒng)一、資源整合、功能兼容的社會保障卡
改革傳統(tǒng)的以戶籍為基礎(chǔ)的權(quán)利界定和利益分配制度，建立以居住地、社保繳費年限等為基礎(chǔ)的福利保障體系。大力推行全國統(tǒng)一的社會保障卡，促進社會福利體系的制度整合和資源整合，建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)社會保障卡跨險種、跨地區(qū)廣泛應(yīng)用。建立全國統(tǒng)一的社會保障信息系統(tǒng)，并逐步與醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障、社會救助等社會保障相關(guān)信息系統(tǒng)做好銜接，實現(xiàn)協(xié)同共享，為一卡通提供高效、安全的技術(shù)支持保障。
分領(lǐng)域的福利體系建設(shè)方案
——推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策方案
教育公平是人的全面發(fā)展和社會公平正義的客觀要求，是社會公平的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前的基礎(chǔ)教育在制度體系上基本統(tǒng)一，但是教育資源分布不平衡，導(dǎo)致區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、校際之間，教育質(zhì)量存在較大差異。政策重點是首先促進區(qū)域內(nèi)部義務(wù)教育的均衡發(fā)展，相關(guān)的政策方案可以借鑒日本、韓國的教育平準(zhǔn)化方案，具體建議主要有三個方面：
一是區(qū)域內(nèi)財政資金的均衡投入。學(xué)校的硬件投入、運行經(jīng)費、人力資源配置等，要均衡保障。在當(dāng)前情況下，財政資金要優(yōu)先向薄弱學(xué)校傾斜，重點提高薄弱學(xué)校的資源配置。特別是在邊遠農(nóng)村地區(qū)，考慮到人口密度下降的趨勢下公共服務(wù)提供成本可能更高，如在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投入，校車配置及運營成本等方面，農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)提供成本可能高于城市地區(qū)或人口聚集區(qū)，教育經(jīng)費撥付要進一步向農(nóng)村地區(qū)，特別是人口密度低、經(jīng)濟發(fā)展較落后的地區(qū)傾斜，人均設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)也要進一步提高，防止盲目的撤點并校，保障經(jīng)濟落后地區(qū)的學(xué)生都可以享受均等的有質(zhì)量保障的義務(wù)教育。
二是推廣區(qū)域內(nèi)校長教師輪崗。根據(jù)十八界三中全會《決定》的精神和部署，積極推進公辦學(xué)校校長教師交流輪崗制度。具體措施是總結(jié)各地校長教師輪崗的經(jīng)驗做法，借鑒日本、韓國的經(jīng)驗，推廣區(qū)域內(nèi)公立學(xué)校的校長教師輪崗。對義務(wù)教育的均衡發(fā)展?fàn)顩r進行評估。凡是義務(wù)教育發(fā)展不均衡，評估結(jié)果沒有達到預(yù)期目標(biāo)的，除交通條件不便利的地區(qū)外，在縣區(qū)范圍內(nèi)全面推廣該制度。同時完善相關(guān)的配套支持政策，如提供邊遠地區(qū)補貼、教師公寓等。
三是實施優(yōu)質(zhì)高中錄取指標(biāo)“配額到?！敝贫??？偨Y(jié)山東、浙江、黑龍江等地的經(jīng)驗做法，盡快推廣并提高“配額到?！钡谋壤?，遏制初中擇校熱，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展，保障薄弱學(xué)校學(xué)生的平等受教育機會。在義務(wù)教育發(fā)展不均衡、配額到校比例較低的地區(qū)，要盡快確定實施方案，提高配額比例，扭轉(zhuǎn)擇校預(yù)期。
——推進醫(yī)療保障制度整合和公平享受的政策方案
醫(yī)療保障總體上要堅持“按能力繳費，按需要享受，使用時量力付費”的理念和思路。制度整合的方案，可以采取混合模式，即在全國層面，通過建立調(diào)劑金制度，實現(xiàn)基本醫(yī)療保險的全國統(tǒng)籌。在省市層面，要在醫(yī)療保險的標(biāo)準(zhǔn)體系方面首先實現(xiàn)整合，建立不同制度體系間的轉(zhuǎn)移銜接機制；制度整合的中長期目標(biāo)，是在制度體系上實現(xiàn)整合。
近期的制度整合，主要建議如下：
一是進一步整合城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度和機關(guān)事業(yè)單位公費醫(yī)療制度，建立統(tǒng)一的職工基本醫(yī)療保險制度。改革措施是在各地實踐探索的基礎(chǔ)上，借鑒國際經(jīng)驗，廢除機關(guān)事業(yè)單位的公費醫(yī)療制度，將其納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險的制度體系。同時，有條件的地區(qū)，可以把農(nóng)民工、失地農(nóng)民、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員等也逐步納入職工醫(yī)療保險的覆蓋范圍。
二是進一步整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。制度整合的目標(biāo)是實現(xiàn)統(tǒng)一參保范圍、統(tǒng)一繳費標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一待遇水平、統(tǒng)一信息系統(tǒng)、統(tǒng)一基金預(yù)決算、統(tǒng)一基金管理?？紤]到城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，合并以后可能出現(xiàn)逆向補貼的問題，建議盡早開展相關(guān)研究，并從政府補貼等角度，對其進行矯正和平衡。
三是全面提升醫(yī)療保險的統(tǒng)籌層次。普遍實現(xiàn)地市級統(tǒng)籌，省級統(tǒng)籌。全國層面，建立調(diào)劑金制度，盡快實現(xiàn)基本醫(yī)療保險的全國統(tǒng)籌。構(gòu)建管理服務(wù)指標(biāo)統(tǒng)一、流程統(tǒng)一、規(guī)章統(tǒng)一的運行管理體系，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化、開放性的醫(yī)療保險信息管理系統(tǒng)，推進省內(nèi)聯(lián)網(wǎng)結(jié)算和跨省的點對點即時結(jié)算，解決異地看病報銷難的問題。
四是推進醫(yī)療衛(wèi)生的信息化建設(shè)，統(tǒng)一社會保險信息管理標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)相關(guān)信息指標(biāo)體系和編碼體系全國統(tǒng)一，盡快建立全國統(tǒng)一的信息化管理系統(tǒng)。在省市層面，盡快開展信息化建設(shè)的試點，及時總結(jié)經(jīng)驗，促進信息化系統(tǒng)建設(shè)和推廣。
——推進養(yǎng)老保障制度整合和公平享受的政策方案
養(yǎng)老保險的制度整合方案，與醫(yī)療保險的制度整合方案相似，也采取混合模式，即在全國層面通過建立養(yǎng)老保險的全國調(diào)劑金，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌。在省市層面，近期（5年內(nèi)）目標(biāo)是實現(xiàn)養(yǎng)老保險的標(biāo)準(zhǔn)體系的統(tǒng)一和整合，建立不同養(yǎng)老保險之間的轉(zhuǎn)移銜接機制；養(yǎng)老保險制度整合的中長期（10年）目標(biāo)，是實現(xiàn)在省市內(nèi)實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度體系的完全整合。2014年2月，我國已經(jīng)實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的制度并軌，在此基礎(chǔ)上，要進一步推進養(yǎng)老保障的制度整合，以社會保險和名義賬戶統(tǒng)一城鄉(xiāng)各類人群基本養(yǎng)老制度，“提低穩(wěn)中限高”，縮小群體差距。具體建議如下：
一是以社會保險模式統(tǒng)一城鄉(xiāng)各類人群的養(yǎng)老保障制度。建立由基本養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險、個人工作收入三支柱組成的老年收入保障體系。綜合我國文化傳統(tǒng)、發(fā)展水平和國際經(jīng)驗教訓(xùn)，基本養(yǎng)老金占養(yǎng)老收入的50％左右，補充養(yǎng)老金（職業(yè)年金）占10％，就業(yè)和其他收入占40％。其他收入包括家庭內(nèi)部的轉(zhuǎn)移性收入，如子女親屬的贍養(yǎng)費等。鼓勵就業(yè)和其他收入，既有利于鼓勵勞動參與，也有利于保持中國傳統(tǒng)的家族互助傳統(tǒng)，對促進經(jīng)濟發(fā)展、完善社會關(guān)系構(gòu)建，以及減輕政府壓力，都具有重要意義。
二是以個人名義賬戶統(tǒng)一城鄉(xiāng)各類人群基本養(yǎng)老保險待遇計發(fā)辦法。個人賬戶記賬利率與宏觀經(jīng)濟指標(biāo)掛鉤。在保障水平上，將城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的目標(biāo)提高到城鄉(xiāng)居民家庭可支配收入的20％，相當(dāng)于絕對貧困線的水平；將企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的替代率目標(biāo)穩(wěn)定在40％左右，相當(dāng)于相對貧困線的水平；機關(guān)事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老保險逐步與企業(yè)職工養(yǎng)老保險并軌，近期可以實現(xiàn)統(tǒng)一兩者的標(biāo)準(zhǔn)體系整合；中長期實現(xiàn)機關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的統(tǒng)一。
三是通過信息化建設(shè)，推進管理與服務(wù)的統(tǒng)一。整合現(xiàn)有的社會保險經(jīng)辦管理和其他公共服務(wù)資源，建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)；通過信息化建設(shè)，整合現(xiàn)有的業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，大力推行全國統(tǒng)一的社會保障卡，實現(xiàn)信息資源的共享與整合。
——推進社會救助體系的制度整合和平等保障的政策方案
社會救助體系的制度整合，可以在縣市層面，盡快實現(xiàn)縣市內(nèi)的社會救助體系統(tǒng)一。省級層面，可以根據(jù)各縣市的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和財力狀況，進行財政的均衡配置。中央層面，可以采取針對性的補貼鼓勵政策，引導(dǎo)各地社會救助體系的發(fā)展和完善。
具體的政策建議，主要有以下幾點：
一是進一步促進城鄉(xiāng)最低生活保障制度的整合與并軌。在同一個市（縣、區(qū)）范圍內(nèi)，縮小城鄉(xiāng)居民最低生活標(biāo)準(zhǔn)差距。在經(jīng)濟發(fā)展水平較高，城鄉(xiāng)差距較小的縣市，在最低生活保障的資金籌集、標(biāo)準(zhǔn)測算、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機制等方面，盡快推動整合并軌。同時，建立全國統(tǒng)一、城鄉(xiāng)有別、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的家計調(diào)查方法和家計調(diào)查內(nèi)容，并以此作為最低生活保障的制度基礎(chǔ)。
二是加強最低生活保障制度與其他社會福利體制的整合與協(xié)調(diào)。如加強低保與醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、司法救助等專項救助制度的協(xié)調(diào)，使之與臨時救助等制度互相銜接和配套，減少社會救助簡單疊加現(xiàn)象；加強社會救助與其他社會福利制度的銜接，完善醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等社會福利體系，使許多原本不應(yīng)由社會救助承擔(dān)的職能，回歸其原有的福利保障體系。
三是促進社會救助體系的經(jīng)辦管理體制整合。理順社會救助管理體制和運行機制，完善“政府主導(dǎo)、民政主管、部門協(xié)作、社會參與”的部門管理體制。通過整合行政資源，統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)、管理社會救助的重大事宜，實現(xiàn)統(tǒng)一的社會救助業(yè)務(wù)管理機構(gòu)、統(tǒng)一的監(jiān)督管理機構(gòu)、統(tǒng)一的社會救助信息管理平臺。
四是推進社會救助的信息化建設(shè)。在已有的社會救助信息管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上，大力推進跨部門、跨領(lǐng)域的信息資源整合，及時、準(zhǔn)確、動態(tài)地掌握社會救助信息，促進社會救助的規(guī)范化、科學(xué)化、信息化，提高社會救助的質(zhì)量和效率。
（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心）
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